Jean Waline «Droit administratif»





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DROIT ADMINISTRATIF
Manuels
Jean Waline « Droit administratif » (édition 2010 précis Daloz)

Didier Truchet « Droit administratif » (Puf)

Pierre Laurent Frier et Jacques Petit « Droit administratif » (précis Domat aux éditions Monchrétien)
René Chapus « Droit administratif » (tome 1)
« Grands arrêts de la jurisprudence administrative »
Revues
La Revue du Droit Public (certains articles en ligne sur Gallica)

AJDA

La revue française de droit administratif

Droit administratif
Bulletins et cahiers de droit administratif
INTRO
Droit administratif: droit applicable à l'administration et distinct du droit applicable aux particuliers.
§ 1 – La notion d'administration

A – La notion ordinaire d'administration
approche organique: l'administration est constitué d'un certains nombre d'organes qui exercent une certaine activité, en ce sens l'administration publique et l'administration privée ne sont pas nécessairement distinguées

approche matériel: on entend ici une certaine activité prise en charge par l'administration. Il s'agit le plus souvent de l'administration publique, celle assurée par des personnes publiques: l'état, les collectivités territoriales, les établissements publics.
B – La notion juridique d'administration

1 - L'intérêt général but de l'administration
L'intérêt général est une notion difficile a définir, elle n'exclue pas certaines préoccupations en matière de rentabilité, c'est notamment le cas des entreprises publiques. L'administration peut utiliser des prérogatives de puissance publique pour exercer son activité, càd des pouvoirs exorbitants du droit public dont ne disposent pas les personnes privées. Il existe donc un lien très étroit entre les puissances publics et l'intérêt général. Cependant ce lien n'est pas exclusif, càd que les personnes publiques n'ont pas/plus le monopole de la satisfaction de l'intérêt général. En effet depuis les années 30, la jurisprudence administrative a admis que des personnes privées pouvaient prendre en charge des missions d'intérêt général, plus précisément des missions de services publics.
2 – Le contenu de l'activité administrative
L'état prend en charge non seulement des activités administratives mais également d'autres, c'est le seul dans ce cas. L'état assure, en plus de ses activités administratives, 3 autres fonctions: gouverner, légiférer et juger. Comment distinguer la fonction administrative de ces 3 autres fonctions ?

→ L'activité gouvernementale et l'activité administrative. L'activité administrative a un caractère second par rapport au gouvernement, elle a pour vocation d'exécuter les tâches que lui confient les organes d'état investis du pouvoir exécutif. Or, certaines autorités ont la double vocation administrative et politique, elles exercent à la fois des activités de type administratif et des activités de type politique.

→ L'activité administrative et la fonction législative. Ces activités sont exercées par des organes différents, la distinction est donc claire mais c'est cependant l'activité législative qui va encadrer l'activité administrative. Il a également des époques de confusion des pouvoirs.

→ L'activité administrative et l'activité judiciaire. La distinction est, là encore, claire mais ce sont des décisions administratives qui fixent l'organisation des juridictions, elles organisent également la carrière des magistrats.
§ 2 – Le droit administratif

A – Un droit autonome
Pour assurer les missions qui sont les siennes l'administration peut utiliser 2 types de règles de droit: elle peut utiliser les règles qui sont applicables aux personnes privées. Ce cas est beaucoup plus fréquent en pratique qu'on peut le penser (ex: la gestion du domaine privé de l'administration est régie par les règles de droit privé) / un grand nombre de services publics sont des services à gestion privée. L'administration peut être soumise à un corps de règles spécifiques, distinct du droit privé, dans certaines situations. C'est ce qu'a affirmé le juge relativement tôt; le tribunal des conflits a en effet rendu une décision le 8 février 1873 « arrêt blanco ». Les faits étaient les suivants; il s'agissait d'une petite fille renversée et blessée par un wagon, la responsabilité de l'état fut mise en cause par le père de la victime. Cet arrêt dégage les règles spécifiques du droit administratif qui sont applicables à l'activité des personnes publiques. Cette décision du tribunal des conflits entraine une autre conséquence; dès lors que le droit administratif est applicable, le juge judiciaire devient incompétent au profit de la juridiction administrative. Il y a dès lors une spécialisation des juges: « la compétence suit le fond ».
B – Un droit jurisprudentiel
Les principales notions et principaux régimes que l'on trouve en droit administratif ont été dégagés par le juge administratif et plus particulièrement par le Conseil d'état. Aujourd'hui le rôle central du conseil d'état existe toujours, néanmoins, le rôle créateur du juge est amoindris. En effet, le droit administratif est de plus en plus codifié, les textes administratifs et règlementaires sont intégrés dans des codes appliqués par les juges. De plus, le juge administratif est de plus en plus encadré par les règles issues de l'UE et par le droit issus de la convention européenne des DH.

1 ère PARTIE – LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF
Il s'agit des sources formelles du droit administratif, elles ne sont, pour la plupart, pas spécifiques au droit administratif. Les sources constitutionnelles, les sources internationales, les sources législatives et règlementaires et les règles jurisprudentielles.
CHAPITRE I – LES NORMES CONSTITUTIONNELLES
Section I – Les normes constitutionnelles applicables

§ 1 – Le contenu des normes constitutionnelles
Ils s'agit des normes constituant le bloc de constitutionnalité: la Constitution, le préambule de la Constitution de 1958 qui réfère à la DDHC de 1789 et au préambule de la Constitution de 1946, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la république, « les principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps » et la Charte de l'environnement de 2004. Ce bloc peut avoir 2 objets différents: il s'agit de dispositions qui portent sur des règles de compétence et de procédure / ces règles sont aussi des règles de fond (ex: principe d'égalité et principe de précaution).
§ 2 – La normativité du préambule
Le préambule pose 2 questions: est-il réellement un texte normatif ? Est- il invocable par les requérants étant donné sa généralité ?
A – La reconnaissance de la normativité du préambule
La reconnaissance de la normativité du préambule est attestée que ce soit sous l'empire de la constitution de 1946 ou que ce soit sous l'empire de la constitution de 1958.

En 1946 elle a été reconnue par le juge administratif: le droit de grève contenu dans les principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps a été reconnu, le conseil d'état l'atteste dans l'arrêt « Sieur Dehaene » du 7 juillet 1950. Les Principes Fondamentaux Reconnus par les lois de la république ont été appliqués par le juge administratif avec la reconnaissance de la liberté d'association dans l'arrêt « Amical des annamites » du conseil d'état assemblée. Les principes de la DDHC ont été appliqués avec l'arrêt du conseil d'état du 7 juin 1957 « Sieur Condamine ».

Sous l'empire de la constitution de 1958, la juridiction administrative est forcément dans le même sens, l'arrêt du 12 février 1960 « société EKY » rendu en conseil d'état section l'atteste. Quant aux principes de la Charte de l'environnement, ils ont été reconnus par l'arrêt conseil d'état assemblée 3 octobre 2008 « commune d'Annecy ».
B – L'invocabilité du préambule
Le problème se posait puisque beaucoup de dispositions contenues dans le préambule sont rédigées en termes très généraux. En 1968, le conseil d'état rend un arrêt à propos d'une disposition du préambule selon laquelle « la nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les français devant les charges résultant de calamités nationales », conseil d'état 29 novembre 1968 « sieur Tallagrand » dans lequel le conseil d'état rejette le recours en disant que ce type de disposition ne forme aucune obligation précise à la charge de l'état. La jurisprudence a évolué et a su admettre l'invocabilité des dispositions du préambule: conseil d'état 6 mai 2009 « association FNATH », le juge administratif a accepté d'examiner la légalité d'un décret fixant une franchise forfaitaire à la charge des assurés sociaux au regard du principe de solidarité nationale mentionné dans la préambule.

(le conseil d'état rend 3 types de décisions: en sous section réunie, on ne dit rien quand on cite l'arrêt / en section, décision portant sur une question importante / en assemblée, sous la présidence du vice président du conseil d'état, les décisions les plus importantes).
§ 3 – L'interprétation des normes constitutionnelles
Il existe 2 juges pour faire application des normes constitutionnelles. Ces 2 juges appliquent l'ensemble des normes constitutionnelles càd le bloc de constitutionnalité. Les Principe Fondamentaux Reconnus par les Lois de la République sont appliqués par les 2 juges depuis fort longtemps (liberté d'association), cependant, le CE ne reconnaît pas le monopole au CC pour créer de nouveaux principes fondamentaux reconnus par les lois de la république: conseil d'état assemblée 3 juillet 1996 « Koné ». Il était question, dans cet arrêt, du principe de refuser l'extradition lorsqu'elle est demandée par un état étranger dans un but politique. Au delà, la question qui se pose est qu'il peut y avoir un problème de divergence entre les 2 juges, la solution à ce problème de divergence passe par la constitution elle même qui, dans son art 62, pose le principe selon lequel les décisions du CC ont autorité de chose jugée, elles s'imposent à l'ensemble des juges. Cette autorité s'attache à la fois au dispositif de la décision mais également au motif, le CC n'a pas tardé à la dire officiellement dans sa décision du 16 janvier 1962.

Il s'agit d'une autorité relative ce qui amène à distinguer 2 situations:

2/ la situation dans laquelle le juge administratif doit statuer sur une affaire pour laquelle le juge constitutionnel s'est déjà prononcé, en ce cas, le juge administratif s'estime lié par l'interprétation qui a été faite par le CC: CE assemblée 20 décembre 1985 « société anonyme outters », il s'agissait d'un litige qui portait sur la qualification d'un prélèvement obligatoire perçu au profit des agences de bassin, le juge constitutionnel avait considéré que ces redevances avaient un caractère fiscal et ce n'était donc pas des redevances pour service rendu, le juge administratif a donc repris ce jugement.

Première conséquence: le juge administratif a été amené à censurer un acte administratif contraire à une loi telle qu'elle avait été interprétée par le juge constitutionnel: CE assemblée 16 décembre 1988 « Monsieur Bleton », c'était une affaire de fonction publique où il s'agissait d'une personne nommée au tour extérieur et la décision de nomination avait été annulée pour « erreur manifeste » au regard de l'interprétation de la loi telle qu'elle avait été fixée par le CC.

Deuxième conséquence: le CE s'estime lié par les réserves d'interprétation du CC: CE assemblée 11 mars 1994 « société La 5 ». Cette décision concernait une décision de la commission audiovisuelle à l'encontre de la société la 5, ce pouvoir de sanction avait été strictement interprété par le CC, le juge administratif a suivit ce jugement

2 / la situation dans laquelle le juge administratif fait application d'une loi dont le CC n'a pas eu à apprécier la constitutionnalité, il est totalement libre de sa jurisprudence.
Section II – Le respect des normes constitutionnelles par les actes administratifs

Sous section I – La violation directe des normes constitutionnelles
Il n'y a, dans ce cas, aucun autre acte qui s'impose entre la norme constitutionnelle et l'acte administratif contesté. Le juge administratif annulera l'acte administratif qui sera contraire à une norme constitutionnelle, l'acte administratif peut être un acte règlementaire ou un acte individuel. L'annulation peut s'appuyer sur la violation d'une règle de fond mais aussi sur la violation d'une norme de compétence.
Sous section II – Les actes administratifs pris en application d'une loi
Un recours conteste un acte administratif pris en application d'une loi, il sera fondé sur l'inconstitutionnalité de la loi. Dans cette hypothèse, le juge administratif s'estime incompétent pour vérifier la conformité d'une loi à la constitution. Toutefois, la constitution a été révisée en 2008 pour notamment créer un contrôle de constitutionnalité de la loi a posteriori, il s'agit de la question prioritaire de constitutionnalité. Cependant, la QPC ne remet pas vraiment en cause le principe selon lequel le juge administratif ne vérifie la conformité d'une norme à la constitution.
§ 1 – Le principe de l'incompétence du juge administratif

A – L'incompétence du juge administratif en matière de contrôle de la validité de la loi
CE section 6 novembre 1936 « Arrighi » et « Dame veuve Coudert », ce double arrêt comprend l'expression très claire du refus du CE de contrôler la constitutionnalité d'une loi par rapport à un acte administratif.

Cette jurisprudence a eu une influence considérable: le juge administratif se refuse à contrôler la constitutionnalité d'une loi ratifiant ou approuvant un engagement international: CE 8 juillet 2002 « commune de Porta ». Arrêt dans lequel le CC dit qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la régularité d'une loi, autorisant la ratification ou l'approbation d'un traité au regard de l'article 17 de la DDHC.

Cette jurisprudence se retrouve dans d'autres cas: le CE avait refusé de vérifier la conformité de « lois » du régime de Vichy: CE 22 mars 1944 « Sieur Vincent ». Le juge administratif s'est également interdit de contrôler la constitutionnalité des ordonnances prises au titre de l'article 92 de la constitution: CE section 12 février 1960 « société EKY ».

Le juge administratif se refuse aussi à contrôler les ordonnances de l'article 38 dès lors qu'elles ont été ratifiées. Le juge administratif, sur ce point, estime que la ratification peut être implicite, CE 7 février 1994 « Monsieur Ghez ».

Le juge administratif refuse de contrôler les décisions de caractère administratif prises par le président de la république au regard de l'article 16 de la constitution: CE assemblée 2 mars 1962 « Sieur Rubin de Servens ».
B – L'atténuation du principe

1 – Le contrôle de l'existence et de l'entrée en vigueur de la loi
Le juge administratif a toujours contrôlé l'entrée en vigueur de la loi ce qui veut dire qu'il vérifie qu'un décret de promulgation de la loi a bien été adopté: CE assemblée 16 novembre 1956 « Sieur Villa ». Pourtant, le juge administratif ne contrôle pas la conformité à la constitution du décret de promulgation. Par ailleurs, le juge administratif vérifie que l'acte de publication de la loi est bien régulier sur le plan formel. Le juge administratif examine également si l'acte émane bien de l'autorité investie du pouvoir législatif lorsque exceptionnellement c'est le pouvoir exécutif qui est investit du pouvoir législatif: CE assemblée 1 juillet 1960 « fédération nationale des organismes de sécurité sociale et Sieur Fradin ».
2 – L'abrogation implicite
Il en est ainsi lorsque le juge administratif doit faire application d'une loi antérieure à la constitution de 1958, dans cette hypothèse la loi est incompatible avec la constitution, le CE considère alors que la constitution a implicitement abrogée la loi ce qui fait prévaloir, d'une certaine façon, la constitution: CE assemblée 16 décembre 2005 « ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité et syndicat national des huissiers de justice ».
3 - Le recours à la notion d’écran législatif transparent
Lorsqu’un acte administratif est pris sur le fondement d’une loi et que l’on conteste la constitutionnalité de celle-ci, cette contestation est impossible et on a pu dire que la loi faisait écran entre la Constitution et l’acte administratif. Il peut arriver que la loi ne fixe aucune règle de fond opposable à l’acte administratif. Elle se contente d’habiliter le pouvoir règlementaire à fixer ces règles de fond. C’est dans cette hypothèse qu’on a pu parler d’écran législatif transparent. Dans ce cas exceptionnel, il est possible de contrôler l’acte administratif par rapport à la Constitution, la loi ne fait plus écran. (Conseil d’Etat, 17 mai 1991, Mr Quintin)
4 - Le recours à l’interprétation de la loi
C’est la situation où le juge administratif se rapproche le plus d’un contrôle de la loi. En effet, il est arrivé au Conseil d’Etat de contrôler indirectement la constitutionnalité de la loi en l’interprétant à la lumière des principes généraux du droit. On a en ce sens deux décisions très importantes :

  • Conseil d’Etat Assemblée, 7 février 1947, Sieur D’Aillières (GAJA n°59) : le GPRF avait pris une ordonnance à valeur législative qui créait un « jury d’honneur » qui était chargé de se pencher sur le cas de personnes suspectées d’avoir eu un comportant peu patriotique. L’ordonnance disait que les décisions prises par le jury n’étaient susceptibles d’aucun recours. Le Conseil d’Etat va interpréter cette disposition en disant que le législateur n’a pas entendu, en l’absence d’une volonté contraire clairement manifestée par les auteurs de cette disposition, exclure le recours en cassation devant le Conseil d’Etat.

  • Conseil d’Etat Ass., 17 février 1950, ministre de l’agriculture VS Dame Lamotte : était en cause une loi de 1943 qui portait sur la concession de terres agricoles abandonnées ou incultes. Elle indiquait que l’octroi de la concession ne pouvait faire l’objet d’aucun recours administratif ou judiciaire. Le Conseil d’Etat dit que ce texte n’a pas entendu exclure la possibilité de faire un recours pour excès de pouvoir qui est ouvert, même sans texte, contre tout acte administratif afin « d’assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité ».



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