La métamorphose en cours des corps d’inspection





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La métamorphose en cours des corps d’inspection :

du contrôle à l’évaluation ?
Colloque, jeudi 13 mars 2014, ENA, 2 avenue de l’Observatoire, Paris
APPEL À CONTRIBUTIONS
L’Université de Bourgogne et l’École nationale d’administration (ENA) organisent le 13 mars à l’antenne parisienne de l’ENA un colloque sur le thème « La métamorphose en cours des corps d’inspection : du contrôle à l’évaluation ?», et lancent le présent appel à contributions.

Dans un État de droit, l’Administration"1 agit en forme de droit et conformément au droit, dans un schéma d’action « rationnel-légal » au sens de Max Weber. Cela implique nécessairement l’existence de tout un ensemble de contrôles de l’action administrative, notamment au niveau de la régularité juridique de ses décisions – cette notion de contrôle, complétant le principe hiérarchique, étant au cœur du modèle bureaucratique occidental.

Ce contrôle de la régularité de l’action administrative est exercé au premier chef par de prestigieux organes juridictionnels, tant les juridictions administratives sous l’autorité du Conseil d’État que les juridictions financières sous l’égide de la Cour des Comptes. Mais la tradition administrative française est aussi caractérisée par l’existence de contrôles non juridictionnels de l’Administration, effectués par des organes bien particulier qui font partie de celle-ci (d’où les expressions souvent employées de contrôles administratifs ou encore d’endo-contrôles).

Ces contrôles administratifs peuvent prendre des formes variées. La première forme de contrôle est en vérité celle qui relève du plus classique pouvoir hiérarchique exercé par une autorité supérieure sur ses subordonnés. Mais à ce type de contrôle, direct et quotidien, s’est ajouté au fil du temps la création dans tous les ministères de corps d’inspection et de contrôle, divers et variés tant par leur statut que par leur mode de recrutement et donc leur composition, par leur prestige (tremplin ou couronnement d’une carrière), quelques-uns des plus prestigieux de ces corps (IGF, IGA, IGAS s’étant même vu reconnaître une compétence interministérielle).
Ce qui singularise la France en ce domaine n’est pas l’existence de corps d’inspection (que l’on rencontre dans d’autres pays comparables) mais le nombre très élevé d’inspections générales, leurs effectifs considérables (environ 700 membres dans les décennies récentes, soit l’équivalent du total des emplois de direction (encadrement supérieur) de nos ministères, ce qui ne laisse d’interloquer les observateurs étrangers, et ce d’autant plus que ces corps d’inspection sont pour certains accessibles dès la sortie de l’ENA à des jeunes fonctionnaires n’ayant jamais exercé de responsabilités – motif d’étonnement supplémentaire des homologues étrangers. Si l’on ajoute que ces corps d’inspection placés hors hiérarchie ne sont pas indépendants mais rendent compte au ministre de tutelle ou au Gouvernement, et reçoivent des lettres de mission où les considérations d’opportunité sont parfois manifestes, l’on comprend la particularité de ce mode français de contrôle de l’action administrative.

Or il importe de souligner ici combien ces corps d’inspection et de contrôle, au moins les plus prestigieux, sont entrés depuis quelques années dans un processus d’évolution très important, non encore achevé. Ce processus s’est certes accéléré avec la révision générale des politiques publiques (RGPP), mais avait déjà commencé auparavant : l’adoption et l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a, en ce domaine comme en bien d’autres, été une sorte de catalyseur de changements.


Quels sont ces changements ?

Ceux-ci concernent à la fois les aspects statutaire et organique, d’une part, et fonctionnel, d’autre part. D’où les deux grands thèmes qui seront abordés au cours du colloque et la structuration de celui-ci :
I.- L’évolution statutaire, organique et sociologique des corps d’inspection et de contrôle

Même si certains secteurs d’action publique plus récemment structurés, comme l’Environnement, ont vu la création de nouveaux corps de contrôle, le nombre des corps d’inspection s’est dans l’ensemble réduit : nombre d’inspections ministérielles ont disparu, ou ont été regroupées au sein d’un même corps ayant le statut et/ou la vocation d’un corps d’inspection et de contrôle. Le mode d’entrée dans les corps d’inspection a lui aussi largement évolué, avec une tendance à l’ouverture grandissante du tour extérieur pour certains corps2.

D’où l’intérêt d’étudier les sous-thèmes suivants (liste indicative) :

  • la recomposition du paysage d’ensemble des corps d’inspection et de contrôle (apparition et/ou développement de secteurs contrôlés nouveaux3 ; suppression "pure et simple" ou par fusion de certaines inspections ; ….) ;

  • le statut lato sensu des différentes inspections (selon le secteur de référence ; selon les modes d’accès ; selon le nombre de grades ; selon que l’entrée dans le corps est considéré comme un tremplin ou le couronnement d’une carrière ; selon l’attractivité du corps et les perspectives de carrières offertes4) ;

  • l’extension (par quasi nécessité dans certains corps comme l’IGF) du recrutement au tour extérieur et les modalités de ce type de recrutement ;

  • (parisiens/provinciaux ; origines socio-professionnelles des membres des corps d’inspection ; proportion des anciens d’une grande école comme l’X ou l’ENA ; pyramide des âges ; nombre d’années effectuées dans le corps ; proportion de membres venant du secteur privé).


II.- L’évolution du rôle et des missions des corps d’inspection et de contrôle

Plus avant, ce sont les missions des corps d’inspection qui se sont considérablement diversifiées au cours des dernières années.

Loin de se limiter comme naguère aux missions "classiques" ou "traditionnelles" d’inspection et de contrôle de régularité interne, ces corps exercent désormais de plus en plus des missions d’audit, de contrôle de gestion, de conseil stratégique et d’évaluation des politiques publiques, sans oublier – pour certains d’entre eux – des missions d’appui et d’assistance. Cette observation s’applique tout particulièrement aux trois grandes inspections à vocation interministérielle que sont l’IGF, l’IGAS et l’IGA, même si des différences significatives peuvent cependant être observées entre elles, notamment au niveau de leurs activités.

Cela nous amènera à nous intéresser aux sous-thèmes suivants (liste indicative) :

. le maintien de la fonction de contrôle des corps d’inspection (étude de son objet, de ses modalités5, son rôle variable –selon les corps d’inspection– en tant qu’instrument de régulation du fonctionnement de l’administration contrôlée) ;

- le phénomène des inspections « combinées (type IGF/IGA) et des objectifs ainsi poursuivis (meilleur expertise croisée, plus grande légitimité et acceptance de la décision ? nécessité d’occuper les agents et de ne pas provoquer des querelles de territoire ?) ;

. le développement généralisé de la fonction d’audit au sein de la quasi-totalité des corps d’inspections, et – en liaison avec cette activité d’audit – le développement plus récent d’une activité de conseil aux objets variés (mise en place d’un contrôle de gestion, ou gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences, par exemple) ;

. la conversion en cours – plus récente – de ces corps à la culture de l’évaluation des politiques publiques, s’efforçant d’apprécier l’impact socioéconomique réel du programme public évalué, qui pose bien sûr la question lancinante des critères de l’évaluation (efficience et efficacité étant les moins sensibles, tandis que la pertinence et la cohérence mettent en cause le politique) et de la difficulté de construire des indicateurs fiables et robustes ;

Dans une perspective comparatiste, l’évolution des missions des corps d’inspection d’autres pays de l’Union européenne pourra être analysée avec profit. De même, il sera opportun de s’interroger sur l’influence du droit de l’UE et de sa pratique sur l’évolution des missions et des méthodes des corps d’inspection français.

Idéalement, les différentes analyses proposées devraient couvrir aussi bien le volet « input » des activités conduites par les corps d’inspection (lettre de mission, choix des membres de la mission) que le volet output/outcome de la production de ces inspections (typologie des sujets abordés, publicité des rapports, usages qui en est fait, suites données...)...

Il apparaît en outre pertinent de comparer l’objet (les missions effectuées) et les méthodes mises en œuvre par les corps d’inspection et de contrôle dans le secteur public, d’une part, et dans le secteur privé, d’autre part. L’on devra aussi s'interroger sur la concurrence ou sur la complémentarité entre les inspections et le recours aux cabinets de consultants privés comme concepteurs de programmes (cf. le rôle de Bearing Point dans la conception de la RGPP, par exemple), assistants à maîtrise d’ouvrage, évaluateurs, etc., bien souvent placés dans un rapport « en miroir » particulièrement complexe avec leur commanditaire.


Organisation

Les propositions de contributions doivent tout d’abord être envoyées sous la forme de résumés ne dépassant pas 1 500 mots. Le nom de l’auteur, l’affiliation et le contact de l’auteur ne doivent apparaître que sur la première page pour assurer une lecture anonyme du résumé. Il convient également d’indiquer sur lequel des deux thèmes – et éventuellement des sous-thèmes – porte la proposition de communication.

Les résumés doivent être adressés au plus tard le 20 juillet 2013 au coordinateur (jean-luc.pissaloux@neuf.fr) ainsi qu’au directeur du CERA (fabrice.larat@ena.fr)

Les réponses du comité scientifique seront communiquées le 16 septembre 2013.

En cas de réponse positive, les manuscrits des communications au colloque sont attendus pour le 10 février 2014 et feront l’objet d’une validation par le comité scientifique.
Le colloque se tiendra le 13 mars 2014 à l’ÉNA à Paris.

Les frais de déplacement et d’hébergement des auteurs des propositions retenues seront pris en charge.

Une publication des actes est prévue dans un numéro spécial de la Revue française d’administration publique.

Le comité scientifique est composé des personnes suivantes:

  • Jean-Luc PISSALOUX, Professeur de droit public à l’Université de Bourgogne, vice-président du Conseil scientifique du Grale (Groupe de recherches sur l’administration locale en Europe), coordonnateur,

  • Fabrice LARAT, Directeur du Centre d’expertise et de recherche administrative (CERA), École nationale d’administration, Strasbourg

  • Jean-Michel EYMERI-DOUZANS, Professeur de Science politique et directeur-adjoint de l’Institut d’Etudes Politiques de Toulouse, ancien président du Conseil scientifique de la DGAFP, Ministère de la Fonction publique

  • Michel LE CLAINCHE, Directeur régional des finances publiques de Haute-Normandie, Membre du Comité de rédaction de la RFAP



1 Nous n’entrerons pas ici dans la controverse illustrée notamment par Charles Eisenmann : faut-il parler d’"Administration" ou d’"administrations" ? Nous continuerons donc d’utiliser l’expression usuelle d’"Administration", bien qu’il s’agisse là d’un type-idéal pour reprendre la terminologie de Max Weber.

2 Cf. le nombre de décrets modifiant les statuts de diverses grandes inspections intervenus depuis quelques années.

3 Cf. à titre d’exemples non exhaustifs : le Conseil général du développement durable, ou encore la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) portant sur les opérations cofinancées par les fonds européens.

4 Une évolution a pu ainsi être observée ces dernières années dans les trois grandes inspections à caractère interministériel (IGF, IGA & IGAS).

5 Selon les inspections ; c’est pourquoi des études approfondies consacrées à une seule inspection sont recevables.

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