En l'affaire D. H. et autres c. République tchèque





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GRANDE CHAMBRE

AFFAIRE D.H. ET AUTRES c. RÉPUBLIQUE TCHÈQUE
(Requête no 57325/00)

ARRÊT

STRASBOURG
13 novembre 2007

Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire D.H. et autres c. République tchèque,

La Cour européenne des Droits de l'Homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :

Sir Nicolas Bratza, président,
MM. B.M. Zupančič,
R. Türmen,
K. Jungwiert,
J. Casadevall,
Mme M. Tsatsa-Nikolovska,
MM. K. Traja,
V. Zagrebelsky,
Mme E. Steiner,
M. J. Borrego Borrego,
Mme A. Gyulumyan,
MM. K. Hajiyev,
D. Spielmann,
S.E. Jebens,
J. Šikuta,
Mme I. Ziemele,
M. M. Villiger, juges,
et de M. M. O'Boyle, greffier adjoint,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 17 janvier 2007 et 19 septembre 2007,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1.  A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 57325/00) dirigée contre la République tchèque et dont dix-huit ressortissants de cet Etat (« les requérants » – leurs coordonnées figurent en annexe) ont saisi la Cour le 18 avril 2000 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2.  Les requérants ont été représentés devant la Cour par le Centre européen pour les droits des Roms sis à Budapest, par Lord Lester of Herne Hill, Q.C., avocat, par Me J. Goldston, membre du barreau de New York, et par Me D. Strupek, avocat au barreau tchèque. Le gouvernement tchèque (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. V.A. Schorm.

3.  Les requérants alléguaient en particulier avoir subi une discrimination dans la jouissance de leur droit à l'instruction en raison de leur race ou de leur origine ethnique.

4.  La requête a été attribuée à la deuxième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d'examiner l'affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l'article 26 § 1 du règlement.

5.  Le 1er mars 2005, après une audience portant à la fois sur les questions de recevabilité et sur celles de fond (article 54 § 3 du règlement), la requête a été déclarée partiellement recevable par ladite chambre.

6.  Le 7 février 2006, la chambre, composée de M. J.-P. Costa, président, M. A.B. Baka, M. I. Cabral Barreto, M. K. Jungwiert, M. V. Butkevych, Mme A. Mularoni et Mme D. Jočienė, juges, ainsi que de Mme S. Dollé, greffière de section, a rendu son arrêt concluant, par six voix contre une, à la non-violation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 2 du Protocole no 1.

7.  Le 5 mai 2006, les requérants ont sollicité le renvoi de l'affaire devant la Grande Chambre en vertu de l'article 43 de la Convention. Le 3 juillet 2006, un collège de la Grande Chambre a fait droit à cette demande.

8.  La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 27 §§ 2 et 3 de la Convention et 24 du règlement. Lors des délibérations finales, MM K. Traja et J. Casadevall, suppléants, ont remplacé MM. C. Rozakis et P. Lorenzen, empêchés (article 24 § 3 du règlement).

9.  Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé un mémoire sur le fond de l'affaire. Des observations ont également été reçues des organisations non gouvernementales International STEP by STEP Association, Roma Education Fund et European Early Childhood Research Association, Interights et Human Rights Watch, Minority Rights Group International, European Network Against Racism et European Roma Information Office, ainsi que de la Fédération internationale des ligues des Droits de l'Homme. Le président les avait toutes autorisées à intervenir dans la procédure écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 2 du règlement). Le Gouvernement a répondu à ces commentaires (article 44 § 5 du règlement).

10.  Une audience s'est déroulée en public au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le 17 janvier 2007 (article 59 § 3 du règlement).
Ont comparu :

–  pour le Gouvernement
M. V.A. Schorm, agent,
Mmes M. Kopsová,
Z. Kaprová,
J. Zapletalová,

MM. R. Barinka,

P. Konůpka, conseils ;

–  pour les requérants
Lord Lester of Herne Hill, Q.C., avocat,
Mes J. Goldston, avocat,
D. Strupek, avocat, conseils.
La Cour a entendu en leurs déclarations Lord Lester of Herne Hill, Mes Goldston et Strupek, ainsi que M. Schorm.

EN FAIT

I.  LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

11.  Des renseignements concernant l'identité et le lieu de résidence des requérants figurent en annexe.

A.  Le contexte historique

12.  D'après les documents disponibles sur le site internet de la Division des Roms et des Gens du voyage du Conseil de l'Europe, les Roms sont originaires des régions situées entre le Nord-Ouest de l'Inde et le plateau iranien. Les premières traces écrites de leur arrivée en Europe remontent au XIVe siècle. Aujourd'hui, on compte de huit à dix millions de Roms en Europe. Ils sont présents dans la quasi-totalité des Etats membres du Conseil de l'Europe ; dans certains pays d'Europe centrale et orientale, ils représentent plus de 5 % de la population. Ils parlent pour la plupart le romani, langue indo-européenne comprise par une très grande partie des Roms d'Europe, en dépit de ses nombreuses variantes. En général, les Roms parlent aussi la langue dominante de la région dans laquelle ils vivent, voire plusieurs langues.

13.  Même s'ils sont présents en Europe depuis le XIVe siècle, les Roms ne sont bien souvent pas reconnus par les sociétés majoritaires comme un peuple européen à part entière. Ils ont souffert, tout au long de leur histoire, de rejet et de persécutions, qui culminèrent avec la tentative d'extermination perpétrée par les nazis, lesquels considéraient les Roms comme une race inférieure. Ce rejet séculaire a aujourd'hui pour résultat que les Roms vivent bien souvent dans des conditions très difficiles, fréquemment en marge des sociétés des pays dans lesquels ils se sont installés et que leur participation à la vie publique est extrêmement limitée.

14.  En République tchèque, les Roms bénéficient du statut de minorité nationale, ce qui leur confère des droits spécifiques propres aux minorités nationales. C'est le Conseil chargé des minorités nationales, organe consultatif du gouvernement tchèque sans compétence exécutive, qui a pour tâche de défendre les intérêts des minorités nationales et donc ceux de la minorité rom.

Quant au nombre actuel de Roms en République tchèque, il existe un décalage entre les statistiques officielles basées sur le recensement et les estimations. Selon ces dernières, disponibles sur le site internet du Conseil du gouvernement tchèque chargé des minorités nationales, on compterait aujourd'hui de 150 000 à 300 000 personnes appartenant à la minorité rom.

B.  Les écoles spéciales

15.  D'après les informations fournies par le gouvernement tchèque, les écoles spéciales (zvláštní školy) furent créées après la Première Guerre mondiale pour les enfants ayant besoin d'une attention particulière, dont les enfants ayant un handicap mental mais aussi social. Le nombre d'élèves placés dans ces écoles est allé croissant (passant de 23 000 en 1960 à 59 301 en 1988). Etant donné les exigences des écoles primaires (základní školy) et la sélection qui en résultait, la plupart des enfants roms fréquentaient avant 1989 les écoles spéciales.

16.  D'après la loi no 29/1984 sur les écoles, applicable dans la présente affaire, les écoles spéciales constituaient une catégorie d'écoles spécialisées (speciální školy) et étaient destinées aux enfants présentant des déficiences mentales, qui ne pouvaient pas être formés dans des écoles primaires « ordinaires » ou spécialisées. En vertu de ladite loi, l'orientation vers un tel établissement était décidée par le directeur de l'école, sur la base des résultats d'un test des capacités intellectuelles de l'enfant effectué dans un centre de conseil psychopédagogique, et sous réserve du consentement du représentant légal de l'enfant.

17.  A la suite du passage à l'économie de marché dans les années 1990, le système des écoles spéciales en République tchèque connut de nombreux changements, qui eurent des répercussions également sur l'éducation des élèves roms. En 1995, le ministère de l'Education élabora une instruction prévoyant des cours complémentaires pour les élèves ayant terminé leur scolarité obligatoire dans une école spéciale. Depuis l'année scolaire 1996/1997, des classes préparatoires, destinées aux enfants provenant d'un milieu social défavorisé, sont ouvertes auprès des écoles maternelles, primaires et spéciales. En 1998, le ministère de l'Education approuva un programme éducatif alternatif pour les élèves d'origine rom placés dans les écoles spéciales. Des assistants d'enseignement roms furent également affectés à des écoles primaires et spéciales afin de seconder les enseignants et de faciliter leur communication avec les familles. En vertu de l'amendement no 19/2000 à la loi sur les écoles, entré en vigueur le 18 février 2000, les élèves ayant accompli leur scolarité obligatoire dans une école spéciale pouvaient aussi être admis à étudier dans les établissements d'enseignement secondaire, sous réserve de satisfaire aux conditions d'admission prévues pour la formation choisie.

18.  Selon les données fournies par les requérants et ressortant des réponses aux questionnaires adressés en 1999 aux directeurs des écoles spéciales (au nombre de huit) et primaires (au nombre de soixante-neuf) de la ville d'Ostrava, le nombre total des élèves placés dans les écoles spéciales à Ostrava s'élevait à 1 360, dont 762 (à savoir 56 %) étaient roms. En revanche, les Roms ne représentaient que 2,26 % du nombre total des 33 372 élèves fréquentant les écoles primaires d'Ostrava. De plus, alors que seulement 1,8 % des élèves non roms étaient inscrits dans les écoles spéciales, le pourcentage des Roms d'Ostrava orientés vers ces écoles s'élevait à 50,3 %. Ainsi, un enfant rom à Ostrava aurait eu 27 fois plus de chances de se retrouver dans une école spéciale qu'un enfant non rom.

D'après les données recueillies par l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes (désormais l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne), plus de la moitié des enfants roms en République tchèque fréquentent des écoles spéciales.

Le comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales observe dans son rapport du 26 octobre 2005 que, selon des estimations non officielles, les Roms représentent jusqu'à 70 % des élèves inscrits dans les écoles spéciales.

Enfin, d'après une comparaison de données recueillies par l'OCDE en 1999 concernant quinze pays, parmi lesquels des pays européens, asiatiques et nord-américains (comparaison citée dans les observations présentées par International STEP by STEP Association, Roma Education Fund et European Early Childhood Research Association)1, la République tchèque se serait classée au deuxième rang pour le placement, dans les écoles spéciales, des enfants présentant des déficiences organiques et au troisième pour la scolarisation, dans des établissements spéciaux, des enfants ayant des difficultés d'apprentissage. Par ailleurs, parmi les huit pays ayant fourni des informations sur la scolarisation des enfants dont les difficultés trouvent leur source dans des facteurs sociaux, la République tchèque serait la seule à avoir recours à des écoles spéciales ; les autres pays s'en remettraient presque exclusivement aux écoles ordinaires pour l'éducation de ces enfants.

C.  Les faits de l'espèce

19.  Entre 1996 et 1999, les requérants furent inscrits dans des écoles spéciales à Ostrava, directement ou après un certain temps passé dans des établissements d'enseignement primaire.

20.  Il ressort du dossier que les parents des requérants avaient consenti à l'orientation de leurs enfants vers une école spéciale, voire avaient expressément demandé une telle mesure. Le consentement avait été exprimé par l'apposition d'une signature sur un formulaire prérempli. Dans le cas des requérants mentionnés sous les numéros 12 et 16, les dates figurant sur les formulaires sont postérieures à celles des décisions par lesquelles les intéressés furent placés dans les écoles spéciales ; dans les deux cas, cette date est corrigée au crayon, une fois avec une note de l'institutrice invoquant une erreur de frappe.

Le placement fut ensuite décidé par les directeurs des écoles spéciales concernées, qui se référaient aux recommandations émanant des centres de conseil psychopédagogique dans lesquels les requérants avaient subi des tests psychologiques. Les dossiers scolaires contiennent un rapport dudit examen, avec les résultats des tests commentés par l'examinateur, des dessins faits par les intéressés et, dans plusieurs cas, un questionnaire destiné aux parents.

Les décisions écrites sur ledit placement furent notifiées aux parents des requérants. Elles contenaient une instruction sur la possibilité de faire appel, dont aucun des intéressés ne se prévalut.

21.  Par ailleurs, le 29 juin 1999, les requérants reçurent une lettre des autorités scolaires les informant des possibilités de passer d'une école spéciale à une école primaire. Il semble que quatre d'entre eux (mentionnés en annexe sous les numéros 5, 6, 11 et 16) aient réussi les tests d'aptitude et fréquenté ensuite des écoles ordinaires.

22.  Dans la procédure portant sur les recours ci-après, les requérants furent représentés par un avocat agissant en vertu d'une procuration signée par leurs parents.

1.  Le recours en réexamen en dehors de la procédure d'appel

23.  Le 15 juin 1999, les requérants, à l'exception de ceux mentionnés en annexe sous les numéros 1, 2, 10 et 12, adressèrent à l'office des écoles (Školský úřad) d'Ostrava une demande tendant à un réexamen, en dehors de la procédure d'appel (přezkoumání mimo odvolací řízení), des décisions administratives relatives à leur placement dans des écoles spéciales. Ils soutenaient que leurs capacités intellectuelles n'avaient pas été testées de façon fiable et que leurs représentants n'avaient pas été suffisamment informés des conséquences de leur consentement au placement dans des écoles spéciales ; ils demandaient donc l'annulation des décisions attaquées, alléguant que celles-ci n'avaient pas satisfait aux exigences de la loi et portaient atteinte à leur droit à l'instruction sans discrimination.

24.  Le 10 septembre 1999, l'office des écoles fit savoir aux requérants que, les décisions attaquées étant conformes à la législation, les conditions pour entamer une procédure en dehors de l'instance d'appel n'étaient pas réunies en l'espèce.

2.  Le recours constitutionnel

25.  Le 15 juin 1999, les requérants mentionnés en annexe sous les numéros 1 à 12 introduisirent un recours constitutionnel. Ils se plaignaient notamment d'être soumis à une discrimination de facto découlant du fonctionnement général du système d'éducation spéciale ; à cet égard, ils invoquaient entre autres les articles 3 et 14 de la Convention et l'article 2 du Protocole no 1. Tout en admettant ne pas avoir interjeté appel contre les décisions relatives à leur placement dans des écoles spéciales, les requérants alléguaient ne pas avoir été suffisamment informés des conséquences d'un tel placement et soutenaient (quant à la condition de l'épuisement des voies de recours) qu'il s'agissait en l'espèce d'une situation de violation continue et que l'enjeu du recours dépassait largement leurs intérêts propres.

Dans leur recours, les requérants soulignaient que leur placement dans des écoles spéciales avait été effectué conformément à une pratique établie quant à l'application des dispositions légales pertinentes, qui avait selon eux pour conséquence une ségrégation et une discrimination raciales de facto se traduisant par l'existence de deux systèmes scolaires autonomes pour les membres de différents groupes raciaux, à savoir les écoles spéciales pour les Roms et les écoles primaires « ordinaires » pour la population majoritaire. Les intéressés soutenaient que cette différence de traitement ne reposait sur aucune justification objective et raisonnable, constituait un traitement dégradant, et les privait du droit à l'instruction (du fait du plus faible niveau du programme suivi dans les écoles spéciales, et de l'impossibilité de retourner dans une école primaire et de poursuivre des études secondaires autrement que dans un centre d'apprentissage). Se considérant victimes d'un déficit d'éducation et d'une atteinte à la dignité, les requérants demandaient à la Cour constitutionnelle (Ústavní soud) de constater la violation des droits invoqués par eux, d'annuler les décisions relatives à leur placement dans des écoles spéciales, d'interdire aux défendeurs (écoles spéciales concernées, office des écoles d'Ostrava et ministère de l'Education) de continuer à violer leurs droits, et de leur ordonner de rétablir le statu quo ante en offrant aux enfants concernés une formation compensatoire.

26.  Dans les mémoires qu'elles déposèrent à la Cour constitutionnelle, les écoles spéciales concernées soulignaient que tous les requérants avaient été inscrits sur la base de la recommandation d'un centre de conseil psychopédagogique et avec le consentement de leurs représentants, et que ces derniers s'étaient vu dûment notifier les décisions correspondantes, dont aucun n'avait fait appel. Selon ces écoles, les représentants des requérants avaient été informés des différences entre le programme des écoles spéciales et celui des écoles primaires, et l'appréciation des élèves (en vue d'un éventuel passage dans une école primaire) faisait l'objet de réunions pédagogiques régulières. Il était noté par ailleurs que certains requérants (à savoir ceux mentionnés en annexe sous les numéros 5 à 11) avaient été avertis de la possibilité d'un placement dans une école primaire.

L'office des écoles observait dans son mémoire que les écoles spéciales avaient une personnalité juridique propre, que les décisions attaquées contenaient une instruction quant à la possibilité d'interjeter appel et que les requérants n'avaient jamais contacté les autorités de l'inspection scolaire.

Le ministère de l'Education contesta toute discrimination et rappela l'attitude plutôt négative des parents des enfants roms à l'égard du travail scolaire. Il affirma que le placement de chaque élève dans une école spéciale était précédé d'un bilan des capacités intellectuelles de l'intéressé et que le consentement des parents revêtait une importance décisive ; il nota par ailleurs qu'il y avait dans les écoles d'Ostrava dix-huit assistants pédagogiques d'origine rom.

27.  Dans leur mémoire final, les requérants observaient que rien dans leurs dossiers scolaires ne témoignait d'un suivi régulier en vue de leur passage éventuel dans une école primaire, que les rapports des centres de conseil psychopédagogique ne contenaient aucune information sur les tests utilisés et que leurs recommandations quant au placement dans une école spéciale se fondaient sur plusieurs critères tels qu'une maîtrise insuffisante de la langue tchèque, l'attitude trop tolérante des parents, un milieu social inadapté, etc. Ils soutenaient également que leur déficit d'éducation rendait tout passage dans une école primaire pratiquement impossible et que les dissemblances sociales ou culturelles ne pouvaient pas justifier la différence de traitement alléguée.

28.  Le 20 octobre 1999, la Cour constitutionnelle rejeta le recours des requérants, en partie pour défaut manifeste de fondement et en partie en raison de son incompétence. Elle invita néanmoins les autorités administratives compétentes à étudier les propositions des requérants de manière approfondie et effective.

a)  Quant au grief concernant la violation des droits des intéressés à raison de leur placement dans des écoles spéciales, la Cour constitutionnelle observa que seules cinq décisions étaient concrètement visées par le recours, et estima donc qu'elle n'était pas compétente pour statuer sur le cas des requérants qui n'avaient pas attaqué les décisions en question.

Pour ce qui est des cinq requérants (mentionnés en annexe sous les numéros 1, 2, 3, 5 et 9) ayant attaqué les décisions relatives à leur placement dans des écoles spéciales, la Cour constitutionnelle décida de passer outre au fait qu'ils n'avaient pas interjeté appel de ces décisions, considérant que le recours dépassait effectivement leurs intérêts propres. Selon la Cour, il ne ressortait cependant pas du dossier que les dispositions légales pertinentes eussent été interprétées ou appliquées de façon anticonstitutionnelle, étant donné que les décisions concernées avaient été rendues par les directeurs compétents, sur la base des recommandations des centres de conseil psychopédagogique et avec le consentement des représentants des requérants.

b)  En ce qui concerne les griefs relatifs à un suivi scolaire insuffisant et à la discrimination raciale, la juridiction constitutionnelle nota qu'elle n'avait pas à apprécier le contexte social global et que les requérants n'avaient pas étayé leurs allégations par des preuves concrètes. Elle releva également que les décisions de placer les requérants dans des écoles spéciales étaient susceptibles d'appel, et que les intéressés ne s'étaient pas prévalus de cette possibilité. Quant à l'objection concernant le manque d'information sur les conséquences du placement dans des écoles spéciales, elle estima que les représentants des requérants auraient pu obtenir ces renseignements en coopérant avec les écoles et qu'il ne ressortait pas du dossier qu'ils avaient manifesté un intérêt pour un passage éventuel dans des écoles primaires. Cette partie de la requête fut donc jugée manifestement mal fondée.

II.  LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
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