En l’affaire Connors c. Royaume-Uni





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A.  Sur la « nécessité » de l’ingérence « dans une société démocratique »

1.  Thèses des parties

a)  Thèse du requérant

71.  L’intéressé soutient que son expulsion de l’aire d’accueil a porté une atteinte injustifiée à ses droits protégés par l’article 8 de la Convention, car cette mesure était inutile et disproportionnée, d’autant qu’il n’a pas eu la possibilité de contester devant un tribunal les accusations portées contre lui et sa famille. Il s’élève contre les allégations des agents municipaux selon lesquelles lui et les membres de sa famille qui occupaient les emplacements litigieux n’auraient pas respecté les termes du contrat d’occupation et souligne qu’il ne pouvait contrôler les faits et gestes des personnes qui, comme ses fils adultes et Michael Maloney, fréquentaient l’aire d’accueil. Il allègue que le soutien que bon nombre de résidents du site en question ont apporté à sa famille contredit la version des faits donnée par le conseil. Il conteste que la mesure d’expulsion prise contre lui et sa famille pour des motifs concernant d’autres adultes ait un caractère raisonnable et proportionné. Il prétend, d’une part, que le conseil n’a tenté d’utiliser aucune autre voie de droit propre à remédier aux comportements asociaux dénoncés – telles que l’injonction ou la citation directe – à l’encontre des personnes à l’origine des dommages et des nuisances, et, d’autre part, que celui-ci semble n’avoir fait aucune distinction entre les situations respectives des emplacements nos 35 et 36. Il fait aussi valoir que le conseil a renoncé à solliciter des mesures coercitives en réaction aux violations alléguées du contrat d’occupation au vu des promesses qu’il a formulées au cours de l’audience du 14 avril 2000.

72.  Contrairement à ce qu’affirme le Gouvernement, le requérant soutient qu’il n’était pas en mesure de s’opposer à la résiliation du contrat d’occupation et de tenter d’empêcher son expulsion car il n’avait aucun moyen de contraindre le conseil à démontrer la réalité des faits que celui-ci lui reprochait. Il plaide que les faits et allégations sérieusement contestés n’ont fait l’objet d’aucune discussion lors des procédures sommaire et de contrôle juridictionnel qui se sont déroulées avant l’entrée en vigueur de la loi de 1998 sur les droits de l’homme. Il indique que celles-ci ne lui ont pas donné l’occasion de produire les preuves de ses dires, qu’elles n’ont donné lieu à aucune audience et ne lui ont pas offert la possibilité de procéder au contre-interrogatoire des témoins sur les éléments prêtant à controverse. Il en conclut que la question de savoir si les mesures dénoncées étaient proportionnées et justifiées au regard du but légitime poursuivi n’a pas fait l’objet d’un examen sérieux. Selon lui, il ressort des affaires portées devant les juridictions britanniques après l’entrée en vigueur de la loi de 1998 sur les droits de l’homme que celles-ci se refusent à appliquer la Convention dans un sens qui remettrait en cause le régime juridique du droit au maintien dans les lieux.

73.  L’intéressé affirme que, en dépit des arguments avancés par le Gouvernement au sujet de l’existence d’autres modalités d’accueil, rien n’indique que les Tsiganes bénéficient d’un quelconque soutien pour acquérir et occuper des sites privés dans le West Yorkshire. Selon lui, les Tsiganes de cette région qui souhaitent jouir d’un droit au maintien dans les lieux ne peuvent s’installer sur des aires d’accueil sous gestion privée, car il n’en existe aucune. Tout au contraire, de nombreuses actions judiciaires auraient été engagées pour empêcher des Tsiganes de s’installer sur des sites leur appartenant. En outre, le West Yorkshire ne disposerait pas d’aires de passage dotées des équipements de base mentionnés dans des textes ministériels tels que la circulaire 18/94 et, depuis l’abrogation de la loi de 1968, l’offre d’hébergements municipaux pour Tsiganes aurait chuté de 27 % dans la région de Leeds, passant de 56 à 41 emplacements. La thèse qu’il défend ne militerait nullement pour l’instauration d’un cadre juridique unique applicable à l’ensemble des sites d’hébergement, la souplesse accrue que requiert la gestion de l’accueil des Tsiganes pouvant selon lui se traduire dans les motifs justifiant la reprise des emplacements par les propriétaires (par exemple, défaut d’entretien des caravanes, absence excédant une certaine durée) mais non dans une dérogation à l’obligation de démontrer des faits controversés. L’existence de régimes juridiques distincts ne devrait pas avoir pour effet de priver les Tsiganes de la garantie que constitue pour eux la possibilité de s’adresser aux tribunaux pour faire trancher des questions telles que la violation alléguée d’un contrat d’occupation. Il n’y aurait aucune raison propre à justifier qu’un Tsigane accusé d’avoir un comportement asocial ne pût se défendre en justice alors qu’un locataire d’un logement municipal se trouvant dans une situation identique disposerait de cette possibilité.

74.  En ce qui concerne les arguments d’ordre politique avancés par le Gouvernement, le requérant renvoie au rapport d’octobre 2002 (paragraphes 55-63 ci-dessus) où il est indiqué qu’il n’existe pas de politique nationale précise en matière d’hébergement des Tsiganes et que le mode de vie de la majorité des résidents des aires d’accueil municipales est largement sédentaire, celles-ci présentant de très faibles taux de rotation de leurs effectifs. Compte tenu de ces données, on ne saurait dire, selon lui, que les aires en question répondent aux besoins d’hébergement de la minorité de Tsiganes qui mène une vie essentiellement itinérante et qu’elles sont utilisées comme telles. Pour lui, il conviendrait de rapprocher les dispositifs d’hébergement des Tsiganes de ceux qui existent en matière de logement traditionnel et de les considérer comme une forme d’habitat spécifiquement adaptée aux besoins de ces populations. Il serait possible de protéger les intérêts des nomades en destinant certains emplacements au « passage » tout en accordant un droit au maintien dans les lieux à la majorité des occupants des aires d’accueil municipales pour Tsiganes. La loi de 1985 sur le logement prévoit des exceptions de ce type dans des cas particuliers.

75.  L’intéressé fait valoir que la difficulté de rapporter la preuve d’un comportement asocial n’est pas moindre lorsque les faits dénoncés se produisent dans d’autres aires de stationnement d’habitations mobiles – notamment les aires pour Tsiganes sous gestion privée – ou dans des lotissements, dont les occupants bénéficient du droit au maintien dans les lieux. Il ne voit pas pourquoi les communes qui gèrent des aires d’accueil pour Tsiganes ne sont pas tenues de prouver les allégations qu’elles formulent alors que pareille exigence ne semble ni déraisonnable ni impossible à satisfaire lorsqu’elle s’impose aux propriétaires de sites sous gestion privée, aux organismes de logement et aux communes propriétaires de logements locatifs. Il souligne que les tribunaux disposent d’importants moyens d’action pour traiter en urgence les affaires mettant en cause des fauteurs de troubles, puisqu’ils peuvent délivrer des injonctions provisoires ou faire usage des pouvoirs que leur confère la loi de 2003 sur les comportements asociaux sans être tenus d’entendre d’éventuels témoins. Il réfute également l’argument selon lequel le régime juridique existant serait financièrement avantageux pour les Tsiganes en ce qu’il leur permettrait de bénéficier de coûts réduits, observant que les montants des loyers dont ils doivent s’acquitter, variables selon les emplacements qu’ils occupent, sont en moyenne analogues aux prix pratiqués pour les logements municipaux, précisant payer lui-même près du double de ce que lui coûterait un appartement loué à la commune.

76.  Observant que son affaire concerne une ingérence dans un droit important qui a eu pour effet de priver sa famille de domicile et d’un accès effectif aux services éducatifs et de santé, le requérant estime que les autorités nationales devraient se voir reconnaître une marge d’appréciation non pas ample mais restreinte. Il considère que la présente espèce se distingue de l’affaire Chapman c. Royaume-Uni ([GC] no 27138/95, CEDH 2001-I, § 92), à laquelle le Gouvernement se réfère, dans la mesure où celle-ci avait trait à une décision locale en matière d’aménagement, fondée sur des considérations et des circonstances propres à la collectivité territoriale concernée, tandis qu’il s’agit en l’espèce d’apprécier une politique générale menée au niveau national.

b)  Thèse du Gouvernement

77.  Le Gouvernement soutient que l’ingérence critiquée était justifiée en ce qu’elle était nécessaire dans une société démocratique et proportionnée aux objectifs poursuivis. Il souligne qu’en s’installant sur le site, l’intéressé s’était engagé à ce que ni lui, ni sa famille ni ses hôtes ne fussent cause de troubles à l’ordre public et qu’il avait été averti par le conseil qu’il manquait à ses obligations. Le Gouvernement estime par conséquent que la résiliation du contrat d’occupation par la commune était justifiée. Il affirme qu’un locataire de logement municipal bénéficiant du droit au maintien dans les lieux se serait vu appliquer des conditions identiques. Il reconnaît qu’aucune clause du contrat en question ne contraignait la commune à permettre au requérant de se défendre contre des accusations de nuisance, mais rappelle que le conseil, en tant qu’autorité publique, était tenu d’agir dans le respect de la légalité, de manière raisonnable et équitable, conformément aux buts pour lesquels les pouvoirs que celui-ci détenait lui avaient été conférés, raison pour laquelle ses décisions étaient susceptibles de contrôle juridictionnel. Il observe que l’intéressé, assisté par un avocat, a utilisé cette voie de droit pour contester la mesure litigieuse devant la High Court, qui n’a aperçu aucun motif de douter du caractère raisonnable de la décision critiquée et de l’équité de la procédure à l’issue de laquelle celle-ci avait été rendue. Il ajoute que le processus décisionnel ayant débouché sur la mesure contestée a tenu compte des besoins du requérant et de la famille de celui-ci. Il plaide que si l’expulsion n’avait pas été fondée sur des motifs légitimes ou si le requérant avait eu des arguments de fait sérieux à faire valoir contre la justification avancée, les juridictions britanniques appelées à connaître de l’affaire aurait pu remédier à un acte qui aurait alors été entaché d’arbitraire. Or, pour le Gouvernement, il n’existait en l’espèce aucune controverse quant à la matérialité des faits puisque que l’intéressé ne niait pas que ses fils et ses hôtes eussent provoqué des troubles. Il en résulte selon lui que la procédure litigieuse offrait au requérant un certain nombre de garanties importantes. Il ajoute que, parallèlement à la voie de droit que constitue le contrôle juridictionnel, les occupants disposent depuis 2000 d’un recours fondé sur la loi de 1998 sur les droits de l’homme, qui permet aux tribunaux de statuer directement sur des allégations de violation de la Convention (voir, par exemple, l’affaire Somerset County Council v. Isaacs, précitée aux paragraphes 47 à 50 ci-dessus).

78.  Tout en reconnaissant que le choix du requérant de stationner sa caravane sur une aire municipale d’accueil des Tsiganes offrait à celui-ci une protection légale contre l’expulsion moins étendue que celle dont il aurait bénéficié s’il s’était installé sur un site d’une autre catégorie, le Gouvernement souligne que la réglementation du logement est une question complexe qui fait partie des matières pour lesquelles les tribunaux doivent s’en remettre aux décisions des membres du corps législatif démocratiquement élus. Il estime que, dans ce domaine comme dans celui de l’urbanisme (voir Chapman c.Royaume-Uni, précité, § 92), les autorités internes devraient se voir reconnaître une ample marge d’appréciation. Il indique que les garanties limitées dont bénéficiait le requérant en raison de son installation sur une aire municipale d’accueil des Tsiganes se justifient par le fait que les cadres juridiques respectivement applicables aux différentes catégories de sites poursuivent des objectifs distincts. En ce qui concerne le régime dont relèvent les Tsiganes, il souhaite rappeler que la loi de 1968 se proposait de remédier à la grave pénurie de terrains destinés à ceux d’entre eux qui pratiquaient le nomadisme en imposant aux collectivités locales l’obligation de mettre des sites à leur disposition. Il indique qu’en 1994, on a estimé que la loi en question était parvenue aussi près de son objectif que l’on pouvait raisonnablement l’espérer, dans la mesure où les aires municipales d’accueil des Tsiganes représentaient alors la majeure partie de l’offre d’habitat destinée à ces populations. Il ajoute que la politique ultérieure a pris une orientation nouvelle, incitant davantage les Tsiganes à utiliser les possibilités offertes par les règles d’urbanisme pour créer leurs propres sites. Aux dires du Gouvernement, les autorités continuent à réexaminer la situation, comme l’indiquent les rapports qui furent établis par des sources indépendantes en octobre 2002 et juillet 2003, et dont il ne ressort pas que le régime dérogatoire contesté par le requérant soit en pratique une source de difficultés pour le fonctionnement des aires municipales d’accueil des Tsiganes. Pour lui, le dernier en date desdits rapports montre que les collectivités locales usent avec parcimonie de leur pouvoir d’expulsion, auquel elles recourent seulement à titre de sanction ultime. Il n’en demeure pas moins, selon lui, que l’expulsion reste un important outil de gestion.

79.  Le Gouvernement affirme que, malgré les changements qui sont intervenus dans le mode de vie des Tsiganes, les sites qui sont actuellement mis à leur disposition par les communes demeurent un élément essentiel de la stratégie qu’il a arrêtée pour assurer à ces populations des capacités d’accueil suffisantes et que la législation en vigueur entend maintenir et préserver cette composante particulière de l’offre d’hébergement. A cet égard, il souligne que le régime spécial applicable au mode d’occupation des aires d’accueil municipales destinées aux Tsiganes a pour fonction de garantir aux collectivités locales la flexibilité qui leur est nécessaire pour administrer les sites en question de manière à répondre aux besoins spécifiques que le nomadisme de ces populations engendre en matière d’hébergement. Il soutient que le fait d’imposer aux collectivités locales l’obligation de justifier devant les tribunaux les décisions individuelles qu’elles prennent à l’égard des occupants augmenterait sensiblement les contraintes administratives qui pèsent sur elles, provoquerait une hausse des charges ainsi que des droits de place et réduirait la souplesse que le cadre réglementaire entend leur accorder. Il observe que les juridictions britanniques ont considéré que les éléments dont elles disposaient dans les affaires Isaacs et Smith leur permettaient de conclure que les normes applicables aux aires d’accueil municipales pour Tsiganes demeuraient objectivement fondées (paragraphes 47 à 53 ci-dessus). Il indique que les points qui ont été abordés dans les derniers rapports figurent parmi les questions qui font l’objet d’une analyse approfondie dans le cadre du réexamen de sa politique, lequel porte notamment sur le régime juridique du mode d’occupation des aires municipales d’accueil des Tsiganes et prend en compte l’ensemble des intérêts concurrents. A ses yeux, les rapports en question ne permettent pas de conclure que le régime en vigueur ne serait plus justifié aujourd’hui ou que l’on pourrait facilement concevoir un autre système viable qui offrirait davantage de garanties en termes de maintien dans les lieux et remédierait aux griefs formulés par le requérant dans la présente affaire.

80.  Le Gouvernement explique par ailleurs que la loi de 1983 sur les habitations mobiles se propose de remédier à un autre problème, celui de l’inégalité des rapports de force entre ceux qui les occupent et les gérants des parcs où elles sont stationnées. Il explique à cet égard que les exploitants des parcs en question, qui se livrent à cette activité dans un but lucratif, pourraient profiter de l’insuffisance du nombre de places disponibles par rapport à la demande, par exemple en obligeant les résidents à acquérir des maisons mobiles avant de les en expulser et les contraindre à leur rétrocéder les habitations en question à un prix nettement inférieur à la valeur d’achat. Il affirme que la loi de 1983 a été conçue précisément dans le but de prévenir pareils abus en accordant aux résidents des sites en question un droit au maintien dans les lieux renforcé. Selon lui, il n’en va pas de même des règles applicables aux sites municipaux pour Tsiganes, lesquels, en permettant des interventions rapides contre les fauteurs de troubles, visent d’une part à les empêcher de commettre des dégradations sur les sites en question et, d’autre part, à éviter que les autres résidents se voient contraints de partir pour se soustraire aux nuisances. A ses yeux, ce dispositif a pour avantage de faire disparaître l’obligation de produire des témoignages à charge qu’il serait difficile de recueillir dans la mesure où les occupants paisibles sont réputés peu enclins à intervenir et à « dénoncer » les perturbateurs.

2.  Appréciation de la Cour
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