En l’affaire Connors c. Royaume-Uni





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Conclusion

(...)

41.  Les conclusions auxquelles je suis parvenu ci-dessus concordent avec celles que la Commission a formulées en l’affaire P. c. Royaume-Uni (requête no 14751/89) et qui ont conduit au rejet d’une requête introduite par des Tsiganes qui voyaient dans leur expulsion d’un site relevant du régime dérogatoire une violation de leurs droits protégés par les articles 8 et 14 de la Convention. M. Watkinson estime que la décision rendue par la Commission dans l’affaire en question n’est plus applicable depuis que les collectivités locales n’ont plus l’obligation de proposer des aires d’accueil aux Tsiganes. Comme je l’ai indiqué ci-dessus, j’estime que la distinction ainsi faite entre la situation actuelle et celle qui prévalait avant 1994 n’est pas valide. Les autorités locales continuent à mettre des sites à la disposition des Tsiganes et si ce n’était plus le cas, l’article 5 de la loi sur les habitations mobiles ne trouverait plus à s’appliquer. »

b)  Affaire  R. (Smith) v. Barking and Dagenham London Borough [2002] EWHC 2400

51.  Dans l’affaire en question, un Tsigane d’origine Rom que l’on menaçait d’expulser d’une aire d’accueil municipale demandait à la juridiction saisie de constater que les dispositions de la loi de 1968 violaient les articles 8 et 14 de la Convention en ce qu’elles n’offraient pas les garanties accordées aux locataires protégés occupant des logements municipaux traditionnels. Le juge Burton rejeta la requête en question, relevant en premier lieu que la règle selon laquelle les Tsiganes installés sur des aires d’accueil municipales ne pouvaient bénéficier d’un droit au maintien dans les lieux avait jadis été justifiée par des raisons objectives et que la demande avait pour objet de faire déclarer que, compte tenu des changements intervenus depuis lors, tel n’était plus le cas. En second lieu, le juge Burton reprit les arguments avancés par le ministre défendeur pour légitimer l’absence de droit au maintien dans les lieux, en les résumant comme suit :

« i)  Nomadisme. Le nomadisme est non seulement la raison d’être de la culture et de l’identité tsiganes mais aussi l’élément qui permet de les définir, le critère ethnique n’étant pas nécessairement déterminant à cet égard puisque tous les Tsiganes ne sont pas des rom, en particulier ceux que l’on désigne sous le nom de « Nouveaux Voyageurs ». C’est pourquoi la définition retenue par l’article 16 de la loi de 1968 est fondée sur le critère du nomadisme (...).

ii)  Disponibilité des sites. Il doit exister un nombre suffisant de sites destinés aux Tsiganes. Le juge Stanley Burton a évoqué en termes généraux la question de « l’équilibre » dans le paragraphe 33 de la décision rendue en l’affaire Issacs : [précitée].

Il a été soutenu que l’octroi d’un droit au maintien dans les lieux ne serait pas judicieux car pareille mesure provoquerait une saturation de l’ensemble des sites caravaniers par les occupants sédentaires et diminuerait d’autant les capacités d’hébergement.

iii)  Souplesse. La notion de souplesse apparaît dans la décision rendue en l’affaire Isaacs. Les aires d’accueil privées comportent un certain nombre d’emplacements dont les occupants bénéficient d’un droit au maintien dans les lieux, dans les conditions fixées par la loi sur les habitations mobiles. Ce sont les personnes résidant sur de tels sites, auxquels les garanties prévues par le droit administratif ne s’appliquent pas, qui doivent être protégées contre les pratiques commerciales abusives. Il est ainsi possible de préserver la nécessaire « diversité » de l’offre d’hébergement, qui peut être privée ou publique, durable ou provisoire.

Les considérations qui précèdent ont, prises ensemble, des implications que M. Gahagan [le directeur du logement au ministère des Transports, des collectivités locales et des régions] a très clairement exposées au paragraphe 15 de sa déposition en réplique :

« Les ressources publiques disponibles pour les logements sociaux sont limitées, qu’ils soient destinés aux Tsiganes ou à la population « sédentaire ». Le gouvernement s’efforce de garantir aux Tsiganes nomades une offre d’hébergement suffisante. Il existe d’autres modalités d’accueil pour les Tsiganes sédentaires, qui sont également ouvertes aux non-Tsiganes. Mais si les endroits en principe destinés à l’hébergement des nomades pouvaient se transformer en lieux de résidence permanente de populations sédentarisées du seul fait que les occupants des lieux en question ont opté pour ce mode de vie, l’organisation de l’accueil des nomades deviendrait extrêmement difficile pour l’administration centrale et les collectivités locales ».

Le Dr. Kenrick [directeur de l’Institut des Roms, cité en qualité de témoin expert par le demandeur] ne conteste pas la validité des arguments historiques avancés pour justifier le régime juridique en vigueur, mais soutient que ceux-ci ne sont plus d’actualité :

« 44. M. Gahagan affirme que la législation relative à l’accueil des Tsiganes a été conçue pour faciliter la vie des nomades (...) Force est de constater que la plupart des Tsiganes ont aujourd’hui abandonné le nomadisme, de sorte que le régime actuel n’est plus satisfaisant (...)

66.  En conclusion, le contexte actuel est très différent de celui qu’avaient envisagé les rédacteurs de la loi (..) de 1968 et de la [loi sur les habitations mobiles]. Comme le montrent les exemples que j’ai donnés à propos des faibles taux de rotation des effectifs et de la pénurie d’emplacements vacants que l’on constate dans les aires d’accueil municipales, celles-ci sont en train de devenir des lieux d’habitat permanent pour la plupart des familles. Les sites en question disposent souvent d’habitations mobiles et de locaux utilitaires. Compte tenu des changements intervenus dans la situation, rien ne semble s’opposer à ce que les personnes qui y résident se voient reconnaître les mêmes droits que ceux dont jouissent les locataires de logements municipaux ou les occupants de terrains de stationnement d’habitations mobiles non spécifiquement destinés aux Tsiganes ».

52.  En troisième lieu, le juge Burton résuma les observations respectivement formulées par M. Gahagan et le Dr. Kenrick au sujet des modes de vie divergents adoptés par les Tsiganes : tandis que le premier insistait sur la nécessité de répondre avec souplesse aux besoins des nomades et de ceux qui s’installent durablement dans un endroit tout en voyageant une partie de l’année, le second soulignait que la situation avait bien changé depuis l’adoption de la loi de 1968, époque où l’on pensait que 20 % des familles voyageraient, que les autorités inciteraient même celles-ci à se sédentariser en leur offrant la possibilité de ne payer que la moitié des loyers correspondant à leurs périodes de déplacement et que la minorité d’entre elles qui voyagerait toute l’année serait hébergée dans les rares aires de transit qui existent aujourd’hui. Il fit ensuite une synthèse des conclusions du rapport d’octobre 2002 (voir ci-dessous), qui lui semblait être l’élément le plus significatif parmi les pièces dont il disposait.

53.  Le juge Burton conclut en ces termes :

« 32.  Au vu des extraits du rapport d’octobre 2002 que j’ai cités, il apparaît évident que l’on s’accorde aujourd’hui à reconnaître qu’une large majorité de Tsiganes est devenue complètement sédentaire, même si une minorité importante d’entre eux continue à voyager. Personne n’a fourni la moindre donnée chiffrée à cet égard et, le Dr. Kenrick a observé qu’il n’existait pas à l’heure actuelle de statistiques sur la rotation des effectifs des aires d’accueil, mais à en croire les divers passages du rapport que j’ai repris au paragraphe 30 vi), on considère qu’il est temps de réfléchir à cette question. Toutefois, lorsque je lui ai demandé si le ministre souhaitait obtenir un renvoi pour reconsidérer sa position, M. Mould a clairement répondu par la négative et a indiqué qu’il continuait à défendre la thèse de son client, lequel demeurait prêt à démontrer, comme il y était tenu, que la législation en vigueur était encore justifiée, même s’il était certain que les questions auxquelles celle-ci se rapportait feraient l’objet d’un réexamen. La situation à laquelle nous sommes confrontés en l’espèce se distingue de celle qui se dégage des affaires Seymour-Smith et Hooper, où le gouvernement reconnaît désormais que sa politique ne se justifie plus et demande un délai pour en corriger les effets discriminatoires avant qu’il soit statué (...) ici, il s’agirait plutôt d’un cas où le gouvernement, qui a entrepris de réexaminer sa position, soutient que celle-ci demeure légitime en attendant de savoir à quelles conclusions il aboutira.

« 33.  Si je pouvais en l’espèce me borner à conclure qu’une large majorité de Tsiganes est devenue sédentaire et que ses intérêts pourraient être immédiatement protégés par l’adoption d’un nouveau cadre juridique tel que celui qui a été évoqué en termes généraux au paragraphe 31 ci-dessus, je ne m’en sentirais pas empêché par le principe bien établi selon lequel il convient de respecter la position du gouvernement ou du Parlement et/ou de leur accorder une ample marge d’appréciation (...) ni même par la règle énoncée par la Cour dans l’arrêt Mellacher (...), où celle-ci a déclaré que « [l’]existence éventuelle [de solutions de rechange] ne rend[ait] pas à elle seule injustifiée la législation en cause ». Toutefois, je suis convaincu que la situation n’est pas aussi simple dans la présente affaire. Il me semble impossible de considérer que le cadre juridique actuellement applicable ne se justifie pas en me contentant de répondre à la simple question de savoir s’il convient d’étendre le droit au maintien dans les lieux aux occupants des aires municipales de stationnement de caravanes sans avoir au préalable examiné et tranché le problème essentiel et très complexe de la détermination des critères permettant de définir les Tsiganes qui seraient bénéficiaires de cette mesure (si celle-ci devait leur être accordée). Si toute personne résidant durablement dans une caravane stationnée sur un site municipal devait se voir reconnaître un droit au maintien dans les lieux, comme c’est le cas pour les occupants des aires d’accueil privées, comment pourrait-on différencier – si tant est que cela soit possible – les Tsiganes et Voyageurs des autres personnes qui souhaiteraient installer une habitation mobile sur une aire municipale en bénéficiant de la mesure en question ? Et si pareille différentiation devait disparaître, la situation des Tsiganes – dont l’héritage culturel, l’état d’esprit et la civilisation se caractérisent par le nomadisme ou le voyage – pourrait s’en trouver dégradée puisque le nomadisme, qu’il soit pratiqué ou seulement vécu comme une possibilité par ceux dont les « règles de vie sont essentiellement nomades », est le critère justifiant non seulement l’absence de droit au maintien dans les lieux mais aussi l’existence de dispositions juridiques spéciales prévues à l’article 24 de la loi de 1960 sur les sites caravaniers et le contrôle de l’aménagement, qui s’appliquent aux aires d’accueil municipales spécifiquement destinées à l’hébergement de ces populations. Le Dr. Kenrick fait lui-même allusion à cet état de chose lorsqu’il déclare, au paragraphe 53 de son attestation, que « pour conserver le droit d’occuper un emplacement sur les terrains municipaux, les personnes qui y résident n’ont pas l’obligation de se maintenir dans leur condition de Tsiganes (en voyageant pour des raisons d’ordre économique) » (...).

35.  Je suis convaincu que (...) le fait de refuser à tous les Tsiganes et Voyageurs installés sur des aires d’accueil municipales le bénéfice du droit au maintien dans les lieux demeure une mesure pertinente et légitime. Je suis certain que, comme il l’a indiqué dans le rapport d’octobre 2002, le gouvernement va réexaminer sa politique, obtenir les statistiques complémentaires qui sont nécessaires et continuer à évaluer la situation existante dans l’objectif déclaré de protéger les Tsiganes et leur mode de vie. En attendant, la garantie que constitue le contrôle juridictionnel est maintenue et, même si le rapport fait état des débats que suscite l’absence actuelle de garantie de maintien dans les lieux (pp. 246 et 247), la question des expulsions de Tsiganes sédentarisés résidant dans des sites municipaux n’y est pas qualifiée de problème d’actualité (...) ».

c)  Affaire  Sheffield City Council c. Smart [2002] EWCA Civ O4

54.  Dans l’espèce rapportée, qui concernait des logements municipaux pour sans-abri exclus du champ d’application des dispositions relatives au droit au maintien dans les lieux, la Cour d’appel rejeta les arguments des appelants, lesquels alléguaient que l’expulsion dont ils avaient fait l’objet à l’issue d’une procédure sommaire emportait violation des articles 6 et 8 de la Convention. Les juges de la Cour d’appel déclarèrent que :

« Si nous devions interpréter l’article 8 § 2 comme donnant à une locataire se trouvant dans une situation analogue à celle des appelants la faculté de contraindre la County Court – ou toute autre juridiction compétente en matière de contrôle juridictionnel – à se prononcer sur le point de savoir si, au regard des circonstances de la cause, la mesure d’expulsion frappant la locataire en question est ou non proportionnée au but (essentiel) que poursuit le conseil dans le cadre de la mission qui lui est confiée d’administrer au mieux le parc immobilier de la commune, cela aurait pour effet de transformer les logements que les sans-abri occupent à titre précaire en une forme d’habitat durable. Nous subordonnerions alors la procédure d’expulsion à une nouvelle condition analogue à l’exigence du caractère raisonnable que la loi de 1985 impose en matière de baux protégés et qui dépossèderait les conseils municipaux propriétaires des logements en question du pouvoir d’apprécier l’opportunité d’en revendiquer la restitution pour le transférer aux tribunaux. (...) [La thèse de l’appelante] (...) s’analyse en réalité en une charge « générale » contre les dispositifs institués par le système légal de protection des sans-abri (...) ».

4.  Rapport sur l’offre d’aires d’accueil municipales destinées aux Tsiganes / Voyageurs en Angleterre et la qualité de celles-ci (octobre 2002)

55.  Le rapport en question, publié par le cabinet du vice-premier ministre, résume les informations et les conclusions figurant dans une étude du Centre de recherches régionales et urbaines de l’université de Birmingham sur le nombre et la qualité des aires d’accueil municipales destinées aux Tsiganes.

56.  Le résumé de l’étude en question indique que :

« – Il n’y a pas de politique nationale claire et largement comprise en matière d’accueil des Tsiganes et autres Voyageurs en Angleterre ; on considère en général qu’il faudrait adopter une politique impliquant les autorités locales ainsi que d’autres acteurs et qui bénéficierait d’un soutien ferme du gouvernement.

– Il existe environ 320 sites municipaux qui disposent de 5 000 emplacements au total. Il est important que le réseau existant soit maintenu et que les aires d’accueil actuellement fermées soient remises en service (...).

– Nous estimons qu’il faudra créer 1 000 à 2 000 emplacements supplémentaires destinés à l’hébergement des personnes sédentarisées au cours des cinq prochaines années ainsi que 2 000 à 2 500 places de court séjour ou de halte, qui devront former un réseau national, pour l’accueil des nomades.

– La mise à disposition de sites se heurte inévitablement à des obstacles, en particulier l’opposition de la population sédentaire. Beaucoup considèrent que l’Etat devrait rendre l’hébergement des Tsiganes juridiquement obligatoire et verser des subventions pour « inciter » les collectivités locales à proposer des aires d’accueil. A cet égard, il pourrait être utile de traiter la mise à disposition d’aires d’accueil de la même manière que l’offre de logements au regard des règles d’urbanisme.

– La gestion des aires d’accueil demande plus d’efforts que n’en requiert en général celle des logements sociaux et nécessite un ratio personnel / résidents plus élevé. L’administration des sites en question devrait être « sévère mais juste » et certains de ses aspects pourraient être soumis à des méthodes plus rigoureuses, telles que l’évaluation des résultats (...) ».

57.  En ce qui concerne la définition juridique des Tsiganes, le rapport relève que (p.7) :

« Le droit qualifie de Tsiganes les « personnes ayant un mode de vie nomade, quelle que soit leur race ou leur origine »; ce terme ne recouvre pas les membres de groupes organisés présentant des spectacles itinérants, ou des personnes travaillant dans des cirques ambulants. Cette définition a été affinée dans la décision rendue à l’occasion de l’affaire R v. South Hams ex parte Gibbs, qui précise que sont Tsiganes « ceux qui se déplacent ou voyagent dans le but de gagner leur vie, non ceux qui circulent d’un endroit à un autre sans que leurs pérégrinations aient le moindre rapport avec leurs moyens d’existence ». Il apparaît ainsi que le droit se fonde expressément sur le critère du mode de vie habituel pour déterminer si une personne est ou non Tsigane, et non sur l’appartenance ethnique de celle-ci, de sorte que peuvent être considérés comme tels tant les Tsiganes et Voyageurs « de souche » que les personnes qui, à l’instar de ceux que l’ont appelle les « nouveaux nomades » (« New Age Travellers »), ont choisi l’itinérance, dès lors que l’on constate que le nomadisme occupe une place suffisamment importante dans leur vie.

Parallèlement aux critères juridiques utilisés pour les caractériser, les Tsiganes et Voyageurs font l’objet d’une définition fondée sur des caractères raciaux (...) Les Rom Tsiganes ont été reconnus en 1989 comme formant un groupe ethnique aux fins de la législation sur les relations interraciales. Ce fut également le cas pour les Voyageurs irlandais en 2000 ».

58.  En ce qui concerne le voyage, le rapport indique (p. 8) :

« Les Tsiganes et Voyageurs ne se déplacent pas tous régulièrement. L’itinérance prend diverses formes. Entre ceux qui voyagent constamment sans se fixer nulle part et les familles installées au même endroit la majeure partie de l’année qui partent en caravane pour les vacances ou à l’occasion d’événements familiaux, la fréquence des déplacements est variable. Certains Tsiganes et Voyageurs parcourent de longues distances, traversant des régions et même des frontières, tandis que d’autres ne quittent jamais leur ville. Le voyage est une composante de la civilisation traditionnelle des Tsiganes et des Voyageurs, et demeure important du point de vue culturel, même pour ceux d’entre eux qui ne le pratiquent plus (...).

Certains indices montrent que parmi les Tsiganes et Voyageurs, ceux qui se déplacent constamment sont moins nombreux qu’auparavant tandis que d’autres se sont sédentarisés pour une série de raisons tenant à leur situation personnelle, aux difficultés croissantes qu’ils rencontrent pour circuler et trouver des lieux propices aux haltes ainsi qu’à leur aspiration à de meilleures conditions de vie et d’éducation pour leurs enfants. Il serait toutefois hasardeux d’en conclure que le développement de la « sédentarisation » est une tendance universelle ou uniforme. En fonction de divers cycles familiaux, de son état de santé et de sa situation individuelle, un Tsigane peut passer d’une pratique du nomadisme à une autre.

59.  Au chapitre des questions générales relatives à l’hébergement des Tsiganes et Voyageurs, le rapport indique que (p. 11) :

« Dans la plupart des communes, les politiques d’accueil des intéressés sont fragmentaires, voire inexistantes. (...) Cette situation résulte de deux éléments : d’une part, l’absence d’obligation expresse de prendre en compte les besoins spécifiques des Tsiganes et Voyageurs et, d’autre part, la tendance à assimiler l’hébergement de ces populations à la mise à disposition de terrains de stationnement, de sorte qu’une commune qui n’a pas d’aires à leur proposer n’a pas non plus de politique d’accueil à leur égard.

Les collectivités locales qui se dotent de dispositifs d’accueil les conçoivent parfois sans vision d’ensemble et sans se soucier de leur cohérence (...) Les particularités historiques propres à chaque collectivité territoriale et la personnalité des promoteurs des politiques en question au niveau local semblent avoir une influence sur les approches qu’elles adoptent en la matière. Dans la plupart des cas, les politiques d’accueil sont définies sans que les Tsiganes et Voyageurs soient consultés (...) ».

60.  En ce qui concerne les fluctuations et les taux de rotation observés dans la population des résidents des sites municipaux, le rapport signale que (pp. 28 et 29) :

« La plupart des aires d’accueil résidentielles destinées aux Tsiganes et Voyageurs semblent se caractériser par un très faible taux de rotation de leurs effectifs et par une grande stabilité. Dans 86 % des cas, la majorité de leurs résidents s’installe pour une durée égale ou supérieure à trois ans. Bien qu’il existe des exceptions, on peut dire que les sites en question sont en général occupés par une population stable composée de résidents de longue durée qui se déplacent peu au cours de l’année. On peut penser que, pour bon nombre de Tsiganes et Voyageurs, l’attrait d’un site réside dans la possibilité qui leur est offerte de vivre en caravane – mode d’habitat qu’ils apprécient pour des raisons culturelles et qui leur permet de conserver la liberté de voyager – avec leur famille et leurs amis, au sein d’une communauté ayant une culture spécifique. Cet état de chose ne correspond pas nécessairement aux politiques envisagées pour répondre aux attentes d’une population itinérante ou semi-nomade. Il semble que beaucoup d’occupants d’aires d’accueil résidentielles vivent le nomadisme comme un état d’esprit inhérent à leur culture plutôt que comme une réalité quotidienne ».

(Page 31) :

« Il est rare que des emplacements se libèrent dans les aires d’accueil résidentielles. 80 % d’entre elles utilisent des listes d’attente pour attribuer les places devenues vacantes (...).

61.  S’agissant des contrats d’occupation, de leurs clauses et de leur exécution, le rapport indique que (p. 31) :

« L’exécution des clauses des contrats d’occupation joue un rôle important dans l’administration générale des aires d’accueil. L’expulsion, qui n’est que très rarement évoquée dans les études de cas, reste la sanction ultime mais le plus souvent, des démarches sont entreprises bien avant que l’on en arrive là (...) ».  

62.  En ce qui concerne l’accueil des populations itinérantes, le rapport précise que (p. 41) :

« On ne connaît pas le nombre de Tsiganes et Voyageurs qui continuent à se déplacer, que ce soit toute l’année, à certaines saisons seulement ou uniquement à l’occasion d’événements déterminés ou de circonstances familiales particulières. Ceux qui voyagent en permanence ne disposent parfois d’aucun lieu de séjour fixe (...) Les places officiellement réservées à l’hébergement des Tsiganes en déplacement et au stationnement des caravanes qu’ils utilisent sont rares. Il n’existe que 300 emplacements de transit dans les aires d’accueil municipales. A en croire les derniers recensements effectués auprès de la population tsigane, le nombre de caravanes installées sur des terrains non officiels serait environ dix fois plus élevé. Même si l’on tient compte des places disponibles sur les sites de transit privés, dont on ignore le nombre, il est évident que la majorité des « nomades » est à l’heure actuelle hébergée hors des sites officiels et dans des conditions bien souvent peu satisfaisantes, tant pour la population sédentaire que pour les intéressés.

(...) Bien que l’on sache depuis au moins 40 ans qu’il est nécessaire d’étendre l’offre de sites de passage, celle-ci demeure faible et, comme le montre la présente étude, a même tendance à régresser (...).

63.  Les conclusions et recommandations formulées dans le rapport se lisent comme suit :

« L’une des conclusions qui se dégage le plus nettement de la présente étude est qu’il n’existe pas de politique nationale claire et largement comprise en matière d’accueil des Tsiganes et des autres Voyageurs en Angleterre alors que pareille politique est généralement ressentie comme étant nécessaire (...) » (page 50).

« Il ressort aussi très clairement du présent rapport que les Tsiganes et les autres Voyageurs sont souvent exclus de la société et qu’ils continuent à subir des discriminations dans de nombreux domaines de la vie. Il faut que le gouvernement affirme avec force que le nomadisme est un mode de vie respectable et qu’il s’engage résolument dans la lutte contre le racisme et la discrimination qui les frappent. Il est également nécessaire d’accroître la « visibilité » des Tsiganes et Voyageurs dans les politiques de soutien social et économique aux populations défavorisées. (...) » (p. 51).

« Il serait en outre opportun d’envisager de rapprocher les dispositifs d’hébergement des nomades de ceux qui s’appliquent au logement traditionnel. Compte tenu de la stabilité qui caractérise les modes d’occupation de bon nombre d’aires d’accueil résidentielles, il serait parfaitement légitime de considérer celles-ci comme une forme d’habitat spécifiquement adaptée aux besoins de ces populations. (...) Les associations de logement pourraient jouer un rôle au niveau de la mise à disposition et de l’administration des sites en question et l’Office de l’habitat pourrait les reconnaître comme admissibles aux aides sociales qu’il verse pour les logements traditionnels et ceux destinés à répondre à des besoins spécifiques. Il conviendrait de clarifier certaines questions relatives aux contrats d’occupation, aux règlements-types des aires d’accueil et au droit d’occupation (indépendamment de la question de savoir si la loi de 1983 sur les habitations mobiles est ou non applicable). » (p. 52).

« Le droit d’occupation reconnu aux personnes installées sur des aires d’accueil résidentielles destinées aux Tsiganes et Voyageurs n’offre à celles-ci qu’une protection minimale contre le harcèlement et les expulsions illégales. Bon nombre de Tsiganes et Voyageurs, soutenus par leurs partisans, dénoncent vigoureusement les inconvénients que présentent pareille situation et soulignent que celle-ci les place dans une position très défavorable par rapport à celle des locataires de logements sociaux municipaux, en particulier ceux qui bénéficient d’un bail protégé. Puisque l’on envisage actuellement de modifier le droit des baux, il serait peut-être judicieux de réexaminer le statut des résidents des aires d’accueil (...) » (page 54).

5.  Rapport sur les aires municipales d’accueil des Tsiganes et des Voyageurs en Angleterre (juillet 2003)

64.  Publié par le cabinet du vice-premier ministre, le rapport en question fournit des informations et des conclusions complémentaires tirées d’une étude menée par le Centre de recherches urbaines et régionales de l’université de Birmingham et portant sur l’offre et l’administration des sites municipaux destinés à l’accueil des Tsiganes.

65.  Il y est notamment indiqué, dans le chapitre intitulé « Les contrats d’occupation, leurs clauses et leur exécution » (pp. 118-123), que :

« Les emplacements existant sur les aires d’accueil destinées aux Tsiganes et Voyageurs sont loués sous le régime du contrat d’occupation et non sous celui du bail. Pour les populations concernées, ainsi que pour ceux qui les soutiennent, cet état de choses prête en soi à controverse. En leur qualité d’occupants, les résidents des sites en question sont dans une situation plus précaire que les locataires de logements municipaux et n’ont pas autant de droits que ceux-ci (...)

(...)

« L’argument que l’on avance pour tenter de justifier le fait que les Tsiganes et Voyageurs bénéficient de garanties moindres consiste à dire que la gestion des sites municipaux requiert davantage de souplesse pour s’adapter au nomadisme des résidents. Cette thèse s’appuie sur la possibilité qui y est offerte à ces derniers d’effectuer de courts séjours et de réserver les emplacements qu’ils occupent en cas de déplacement saisonnier (voir Sommerset County Council v. Isaacs, 2002). (...)

(...)

« Les responsables des collectivités locales interrogés dans le cadre de l’étude de cas ont émis des avis divergents sur la question de savoir si les résidents des aires d’accueil devaient conserver le statut d’occupant ou se voir reconnaître la qualité de locataire, selon des modalités restant à définir. Certains d’entre eux estiment qu’une bonne administration des sites en question exige parfois, dans des cas extrêmes, une intervention rapide et l’expulsion des fauteurs de troubles. Pareille opinion se fonde sur l’idée que la violence, la délinquance et les comportements asociaux peuvent très rapidement conduire les résidents d’une aire d’accueil – des itinérants qui se déplacent avec leur demeure – à abandonner les lieux et provoquer de graves dégâts au site et aux équipements dont celui-ci dispose. Dans cette optique, la possibilité d’agir rapidement est essentielle à la sauvegarde des intérêts des résidents paisibles et du personnel chargé d’inspecter les aires. Ceux qui soutiennent cette position s’opposent dès lors à toute initiative susceptible de conférer aux intéressés une meilleure protection contre l’éviction.

D’autres estiment que le statut d’occupant fait des Tsiganes et des autres Voyageurs des citoyens de seconde zone et qu’il faut tout mettre en œuvre pour aligner la situation de ces populations sur celle des locataires d’immeubles, tout en reconnaissant que les résidents des aires d’accueil résidentielles sont largement sédentarisés et que celles-ci proposent désormais des hébergements durables plutôt que de s’attacher spécifiquement à répondre aux besoins des itinérants. Pour eux, l’introduction d’une période probatoire applicable aux nouveaux locataires de logements sociaux constitue une garantie contre le risque que ceux-ci se comportent mal (...)

Il arrive que les résidents eux-mêmes se rallient à la thèse souvent opposée par les administrateurs d’aires d’accueil (...) à l’extension du droit au maintien dans les lieux, selon laquelle les intérêts des occupants paisibles et la qualité générale des aires ne peuvent être préservés que si l’on conserve la faculté d’exclure rapidement les éléments incivils ou perturbateurs.

Toutefois, il découle de l’absence de droit au maintien dans les lieux que même les personnes installées de longue date sur un site dépendent en permanence de la bienveillance de celui qui l’administre, à un point que peu d’entre elles semblent imaginer. Il est vraisemblable que l’importance du droit au maintien dans les lieux pour les résidents s’accroît à mesure que la durée de leur séjour s’allonge, car ceux qui s’installent durablement entreprennent en général d’apporter des améliorations et des aménagements à leur emplacement, par exemple en y édifiant des remises. Certains occupants troquent leurs caravanes pour des maisons mobiles qui sont plus difficiles à déplacer et à installer ailleurs. La recherche d’un emplacement sur une aire officielle est généralement perçue comme une tâche difficile – en particulier lorsque l’on vise un site de bonne qualité – en raison de la relative rareté des terrains existants, que l’on croit en majeure partie saturés. Le maintien de la règle du préavis de quatre semaines à l’égard de personnes qui ont vécu paisiblement dans un même lieu pendant 20 ou 30 ans et investi pour améliorer les emplacements ou les habitations qu’elles occupent peut sembler déraisonnable. »

66.  Les statistiques communiquées montrent que des expulsions ont eu lieu dans quatre aires d’accueil sur 76 pendant la période 2000-2001 (soit une proportion de 5 %). Il a été procédé à une seule expulsion sur chacun des trois premiers sites concernés, et à trois sur le quatrième, pour des raisons qui paraissent tenir tant à des loyers impayés qu’à des comportements asociaux.

EN DROIT

I.  sur la violation alléguée de l’article 8 de la Convention

67.  Les passages pertinents de l’article 8 de la Convention sont ainsi libellés :

« 1.  Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile (...)

2.  Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »

68.  Les parties conviennent que l’article 8 est applicable en l’espèce et que l’expulsion du requérant de l’aire d’accueil où il vivait en caravane avec sa famille constitue une ingérence dans son droit au respect de sa vie privée et familiale et de son domicile.

69.  Les parties s’accordent en outre à reconnaître que, aux fins du second paragraphe de l’article 8 de la Convention, l’ingérence en question était « prévue par la loi » et qu’elle poursuivait un but légitime, à savoir la protection des droits des autres occupants de l’aire d’accueil et de ceux dont le conseil était investi en qualité de propriétaire et d’administrateur de celle ci.

70.  Il reste à déterminer si l’ingérence était « nécessaire dans une société démocratique » pour atteindre ce but.
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