En l’affaire Connors c. Royaume-Uni





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Première section
Arrêt CONNORS c. royaume-uni

(Requête no 66746/01)

arrêt

STRASBOURG

27 mai 2004


définitif

27/08/2004
En l’affaire Connors c. Royaume-Uni,

La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant en une chambre composée de :

MM. C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
Sir Nicolas Bratza,
M. G. Bonello,
Mmes F. Tulkens,
S. Botoucharova,
E. Steiner, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 22 janvier et le 6 mai 2004,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date:

PROCéDURE

1.  A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 66746/01) dirigée contre le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et dont un ressortissant de cet Etat, M. James Connors, a saisi la Cour le 29 janvier 2001 en vertu de l’article 34 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2.  Le requérant a été représenté par Me K. Lomax, solicitor au barreau de Leeds. Le gouvernement du Royaume-Uni (« le Gouvernement »), a été représenté par son agent, M. D. Walton, du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth, Londres.

3.  Dans sa requête, l’intéressé se plaignait d’avoir été expulsé, avec sa famille, d’une aire municipale d’accueil de Tsiganes. Il invoquait à cet égard les articles 6, 8, 13 et 14 de la Convention ainsi que l’article 1 du Protocole no 1.

4.  La requête a été attribuée à la première section de la Cour (article 52 § 1 du règlement).

5.  Par une décision du 14 novembre 2002, la Cour a déclaré la requête recevable.

6.  Tant le requérant que le Gouvernement ont soumis des observations écrites sur le fond de l’affaire (article 59 § 1 du règlement).

7.  Une audience publique a eu lieu à Strasbourg, au Palais des Droits de l’Homme, le 22 janvier 1994 (article 59 § 3 du règlement).

Ont comparu :

–  pour le Gouvernement :
MM. D. Walton, Agent,
T. Mould, conseil,
Mme V. Goulburn,
M. D. Gleave conseillers;

– pour le requérant :
MM. A. Offer, conseil,
K. Lomax, solicitor.

La Cour a entendu en leurs déclarations M. Mould et M. Offer.

EN FAIT

I.  les circonstances de l’espèce

8.  Le requérant est né en 1955 et vit dans le Lancashire ou dans les environs.

9.  L’intéressé et sa famille sont Tsiganes. Ils menaient une vie itinérante conforme à leurs traditions jusqu’au moment où, ne pouvant plus supporter le calvaire des déplacements forcés auxquels on les contraignait de plus en plus fréquemment et le harcèlement dont ils faisaient l’objet, ils décidèrent de s’installer sur l’aire d’accueil municipale de Cottingley Springs. Ils s’y fixèrent pendant treize ans environ, jusqu’en février 1997. Ils indiquent qu’ils durent quitter les lieux en raison du comportement asocial de certains résidents et de personnes de passage, dont les véhicules circulant la nuit autour du site, le tapage et les violences les empêchaient de dormir et interdisaient à leurs enfants de jouer en sécurité pendant la journée. Ils louèrent une maison où ils emménagèrent mais ne purent s’adapter à ce nouveau mode de vie et résilièrent leur bail lorsqu’ils se virent proposer deux emplacements à Cottingley Springs.

10.  L’intéressé et sa famille retournèrent à Cottingley Springs en octobre 1998.

11.  En vertu d’un contrat d’occupation conclu le 22 octobre 1998, le conseil municipal de Leeds (« le conseil ») accorda aux époux Connors le droit d’occuper la parcelle no 35 de l’aire d’accueil de Cottingley Springs (Leeds). L’article 12 de ce contrat stipulait que l’intéressé était tenu, en qualité d’occupant du site en question, de se conformer au règlement intérieur de celui-ci. Son article 18 énonçait :

« L’occupant, ses hôtes et les membres de sa famille ne devront causer aucun désagrément aux tiers, en particulier aux employés municipaux, aux autres titulaires d’emplacements sur l’aire d’accueil et aux résidents des terrains ou des édifices voisins de celle-ci ».

12.  Le 29 mars 1999, Margaret Connors, la fille adulte du requérant, se vit accorder par contrat l’autorisation de résider sur la place no 36, adjacente à celle de son père. Elle s’y installa avec Michael Maloney, qu’elle épousa par la suite. Elle s’occupait par ailleurs de la belle-mère du requérant, Margaret Kelby, avant le départ de celle-ci pour une résidence de soins des environs. James Junior et Joseph, les fils adultes de l’intéressé, n’habitaient pas avec leur père mais se rendaient souvent chez lui et chez leur sœur, qui vivait à côté.

13.  En 1999, le requérant et sa famille se querellèrent avec le conseil, lui reprochant de ne pas avoir effectué des travaux de réparation sur l’emplacement no 36 (qui fut privé d’électricité et d’autres services pendant un certain temps) et contestant le montant de factures d’électricité – qu’ils estimaient excessif et refusèrent de payer – ainsi que le rejet de leur demande de paiement échelonné du dépôt de garantie exigé pour l’installation sur l’aire d’accueil. Leurs plaintes furent transmises pour instruction au médiateur de la commune.

14.  Le Gouvernement soutient que les enfants du requérant (notamment ses fils James Junior et Joseph) et Michael Maloney se conduisaient mal et provoquaient des troubles considérables sur le site. Selon lui, le directeur du service municipal des Voyageurs, présent sur l’aire d’accueil en question, était informé des nombreux désordres causés par les enfants de l’intéressé et les personnes que celui-ci recevait. Il se serait rendu à plusieurs reprises chez le requérant et chez Margaret Connors pour leur signaler les écarts de conduite et les nuisances constatés. Le 16 décembre 1998, le conseil aurait averti par écrit l’intéressé que de nouveaux incidents imputables au comportement asocial des enfants de celui-ci pourraient remettre en cause l’autorisation d’occupation dont il bénéficiait sur l’emplacement qui lui avait été attribué. Cet avertissement n’aurait pas empêché les enfants du requérant et Michael Maloney, son hôte, de continuer à créer des désordres sur le site.

15.  Selon le requérant, en janvier 2000, époque à laquelle fut rendu public le projet de mariage de Margaret Connors et de son futur époux, le directeur de l’aire d’accueil aurait déclaré à cette dernière « tu plieras bagages à la minute où tu épouseras Michael Maloney ». Accusée « d’attirer les fauteurs de troubles », la famille de celui-ci aurait auparavant fait l’objet d’une procédure d’expulsion du site et quitté les lieux en février 1997. Elle serait restée dans la région de Leeds avant de partir pour Nottingham aux cours de l’été 1999.

16.  Le 31 janvier 2000, la famille Connors fut sommée de libérer les deux emplacements qu’elle occupait. Le conseil ne fournit aucune explication écrite et motivée à cette injonction, se contentant d’indiquer que les intéressés « attiraient les fauteurs de troubles ».

17.  Le 12 février 2000, Margaret Connors épousa Michael Maloney. Le couple demeura sur l’emplacement no 36.

18.  Le 20 mars 2000, se fondant sur l’ordonnance no 24 du règlement de la County Court, le conseil engagea deux procédures sommaires de prise de possession, l’une dirigée contre le requérant, l’épouse de celui-ci et sa famille (pour l’emplacement no 35), l’autre contre Margaret Connors et « X » (pour la parcelle no 36). Le 24 mars 2000, le requérant reçut communication de plusieurs documents. Il était allégué, au soutien desdites procédures, que les intéressés étaient installés sur les emplacements en question sans contrat ni autorisation. Dans une attestation établie le 17 mars 2000, le directeur du site, se référant à l’article 18 du contrat d’occupation, indiqua que ceux-ci avaient violé leurs obligations contractuelles, raison pour laquelle il leur avait donné congé, mais ne fournit aucune précision quant au manquement allégué. Il affirma en outre que, conformément aux directives figurant dans la circulaire 18/94 du ministère de l’Environnement, les besoins des défendeurs avaient fait l’objet des investigations nécessaires.

19.  Le requérant nia que lui et sa famille eussent violé l’article 18 du contrat en question, que des démarches envisageables eussent été entreprises pour essayer de trouver une autre solution au litige et qu’une enquête appropriée eût été menée quant à leur situation sociale.

20.  A l’époque pertinente, la famille de l’intéressé comprenait quatre enfants respectivement dénommés Charles (14 ans), Michael (13 ans), Daniel (10 ans) et Thomas (4 mois). Ce dernier, atteint de problèmes rénaux et d’éruptions cutanées d’origine inconnue, était gravement malade et l’épouse du requérant, qui était asthmatique, avait subi plusieurs crises qui avaient nécessité des consultations hospitalières. M. Connors avait pour sa part des douleurs thoraciques et attendait d’obtenir un rendez-vous à l’hôpital. Daniel fréquentait l’école primaire voisine et s’était bien adapté à une scolarisation à temps plein tandis que ses frères bénéficiaient d’une assistance éducative, notamment sous la forme d’un enseignement à domicile.

21.  Le conseil produisit d’autres attestations contenant des précisions quant aux troubles allégués. L’intéressé contesta ces pièces, qui concernaient pour une large part les époux Maloney, les occupants de l’emplacement no 36.

22.  Le 14 avril 2000, les procédures sommaires de prise de possession furent suspendues en attendant qu’il fût statué sur la requête que M. Connors avait présentée, le 10 avril 2000, en vue de se voir autoriser à former une demande de contrôle juridictionnel de la décision par laquelle le conseil avait résilié le contrat d’occupation de l’emplacement sur lequel il était installé. Margaret et Michael Maloney indiquèrent à la barre qu’ils avaient l’intention de quitter l’aire d’accueil. S’appuyant sur le fait que la plupart des reproches formulés étaient dirigés contre ces derniers, le requérant plaida que les autorités municipales devaient reconsidérer leur décision de mettre fin au contrat dont lui et sa famille bénéficiaient.

23.  Le 12 mai 2000, la High Court rejeta la requête par laquelle M. Connors avait sollicité l’autorisation de former une demande de contrôle juridictionnel de la décision critiquée. La haute juridiction nota que l’avocat de l’intéressé avait reconnu que le conseil avait mené les enquêtes requises et jugea que le requérant ne pouvait se plaindre de manière défendable, sous l’angle de l’équité de la procédure, de ne pas avoir reçu d’avertissement avant de se voir menacer d’expulsion.

24.  Le 16 mai 2000, le requérant invita le directeur général de la concurrence à rendre une décision constatant le caractère abusif des clauses du contrat d’occupation, et en particulier de l’article 18 de celui-ci, qui avait pour effet d’imputer à l’intéressé la responsabilité des agissements de personnes de passage que l’on ne pouvait raisonnablement lui demander de contrôler.

25.  Le conseil décida de procéder à l’expulsion du requérant et de la famille de celui-ci. Abandonnant ses allégations de violation du contrat d’occupation, il fit valoir son droit de revendiquer la restitution de l’emplacement litigieux selon la procédure sommaire, soutenant que les intéressés étaient des squatters dans la mesure où l’autorisation de s’y installer leur avait été retirée. Le 19 juin 2000, la County Court rendit une ordonnance de prise de possession. Le conseil s’engagea à ne pas en poursuivre l’exécution forcée avant le 14 juillet 2000 à condition que le requérant et sa famille se conduisent correctement et ne troublent pas l’ordre public.

26.  L’intéressé accomplit en vain d’autres démarches auprès du conseil.

27.  Le 13 juillet 2000, le requérant n’ayant pas quitté les lieux, le conseil obtint un mandat d’exécution pour la reprise de l’emplacement en question. Le Gouvernement soutient que l’intéressé et sa famille s’y sont barricadés et ont refusé d’en partir lorsque les baillis de la County Court se sont présentés pour exécuter le mandat. Le conseil saisit la High Court d’une demande d’exécution forcée de l’ordonnance de prise de possession. Le 24 juillet 2000, la High Court ordonna au Sheriff de procéder à l’exécution du mandat. L’huissier du Sheriff, les baillis et la police du West Yorkshire planifièrent l’opération d’expulsion et évaluèrent les risques que celle-ci comportait. L’huissier se rendit sur l’aire d’accueil et enjoignit au requérant d’évacuer les lieux. L’intéressé refusa de se plier à cette injonction.

28.  Le 1er août 2000 au petit matin, le conseil déclencha l’opération d’expulsion, à laquelle participèrent des agents municipaux, des huissiers et de nombreux agents de police. Selon le requérant, l’intervention en question, qui dura cinq heures, mobilisa un hélicoptère de la police, des chiens policiers, un centre de contrôle, de nombreux véhicules de police et des fourgons cellulaires.

29.  Le Gouvernement indique que le requérant et l’un des fils de celui ci, Daniel, furent arrêtés par la police pour entrave à la justice, délit réprimé par la loi de 1977 sur le droit pénal. L’intéressé soutient qu’il était en train de charger des objets lui appartenant dans une remorque lorsqu’il fut interrompu par des baillis et appréhendé. Il dit avoir été menotté et enfermé pendant une heure dans un fourgon cellulaire avant d’être placé en détention au commissariat, bien qu’il se fût plaint de douleurs thoraciques. Il aurait été emmené à l’hôpital vers midi et admis au service des urgences.

30.  L’intéressé ajoute que son fils Michael, âgé de treize ans, fut lui aussi arrêté au cours de l’opération d’expulsion et placé pendant cinq heures dans un fourgon cellulaire. Son épouse aurait été laissée seule avec son nouveau-né, Thomas, qui était malade.

31.  Les deux caravanes que le requérant et sa famille occupaient – l’une en qualité de propriétaires, l’autre en tant que locataires – furent enlevées de l’aire d’accueil. Selon l’intéressé, la caravane qu’ils possédaient ne leur fut restituée que tard dans l’après-midi et le conseil conserva de nombreux articles qui leur appartenaient, notamment des médicaments dont Thomas avait besoin. Le 3 août 2000, le conseil rendit à la famille Connors les biens en question – parmi lesquels se trouvaient une machine à laver, un sèche-linge, un four à micro-ondes, des bouteilles de gaz, une bouilloire et des vêtements – qui furent déposés sur le bord de la route, à quelque distance de la caravane du requérant. Pour sa part, le Gouvernement soutient que le 1er août 2000, le conseil fit retirer de l’emplacement évacué, pour les mettre en lieu sûr, des biens personnels que le requérant et sa famille avaient laissés sur place. Il précise que c’est à la demande de l’intéressé que le conseil avait rendu les objets en question à la famille, qui s’était entre-temps installée non loin de là, à Cottingley Drive, sur un terrain appartenant à la commune, laquelle autorisait parfois les Tsiganes à y séjourner pour de courtes périodes. Il indique que, faute d’avoir pu entrer sur ledit terrain, les agents municipaux ont déposé ces objets en bordure du terrain, en ont informé le requérant et ont veillé sur eux jusqu’à ce que celui-ci vînt les récupérer.

32.  Au moment des faits, le terrain de Cottingley Drive était occupé par un groupe de Tsiganes qui s’y étaient réunis pour participer à un mariage. Ceux-ci auraient dû quitter les lieux à la date convenue, c’est-à-dire le 1er août 2000, mais ils y demeurèrent pour assister à l’enterrement d’un bébé, mort le 31 juillet 2000. Le conseil engagea une procédure d’expulsion « contre X » qui visait notamment le requérant et sa famille. Ces derniers, aux dires de l’intéressé, ne reçurent ni aide ni conseil en vue de leur réinstallation, hormis une proposition d’hébergement à Bridlington (sur la côte est de l’Angleterre) qui ne tenait pas compte des liens qu’ils avaient tissés au sein de la communauté locale au cours des quelque treize années où ils avaient résidé sur l’aire de Cottingley Springs et des vingt ou trente ans qu’ils avaient passés dans la région de Leeds.

33.  Le 14 août 2000, la County Court rejeta une demande de suspension de la procédure de prise de possession. Le requérant et sa famille quittèrent le terrain et voyagèrent dans la région de Leeds, ne stationnant que quelques jours au même endroit.

34.  Selon le Gouvernement, le requérant et sa famille sont revenus en intrus à trois reprises sur l’aire d’accueil depuis lors. Le conseil aurait introduit à leur encontre une procédure d’interdiction de séjour sur le site en question. Le résultat de cette démarche n’est pas connu.

35.  L’intéressé affirme que depuis l’expulsion, lui et sa famille ont été contraints de se déplacer sans cesse. Il soutient que le stress et l’incertitude générés par cette situation sont responsables, au moins en partie, de la décision de son épouse de s’installer dans une maison avec leur plus jeune enfant et de leur séparation. Il indique que Daniel a vécu quelque temps avec lui et n’est plus retourné à l’école depuis l’expulsion. Il déclare qu’il continue à voyager avec son fils Michael – Daniel se joignant parfois à eux – sans pouvoir en général rester plus de deux semaines au même endroit. Il précise qu’il souffre toujours de douleurs thoraciques, pour lesquelles il reçoit un traitement et doit subir des examens, et que, faute d’avoir un domicile fixe, il utilise l’adresse de sa femme pour recevoir son courrier, notamment  les convocations aux consultations médicales.

II.  le droit et la pratique internes pertinents

1.  Dispositions relatives aux aires d’accueil des Tsiganes

36.   Avant 1994, l’article 6 de la loi de 1968 sur les sites caravaniers imposait aux autorités locales « d’user de leurs pouvoirs (...) autant que de besoin pour offrir des capacités d’accueil suffisantes aux Tsiganes résidant ou séjournant dans leur secteur ». Selon l’article 9 de cette loi, le ministre compétent pouvait ordonner aux autorités locales de créer des sites caravaniers lorsque la nécessité lui en apparaissait. De surcroît, cent millions de livres environ furent dépensés dans le cadre d’un plan accordant des subventions aux autorités locales afin de couvrir intégralement les frais de réalisation d’aires d’accueil pour Tsiganes.

37.  L’article 80 de la loi de 1994 sur la justice pénale et l’ordre public (Criminal Justice and Public Order Act 1994 – « la loi de 1994 »), entrée en vigueur le 3 novembre 1994, abroge les articles 6 à 12 de la loi de 1968 ainsi que le plan de subventions mentionné ci-dessus. Le ministre compétent a donné les éclaircissements ci-après quant au changement de politique ayant conduit à cette abrogation :

« Au cours de ces treize dernières années, le nombre de caravanes appartenant à des Tsiganes stationnées sur des sites non autorisés n’a pratiquement pas varié (...) L’insuffisance de l’offre d’emplacements est en grande partie imputable à la croissance naturelle de la population tsigane. A l’évidence, le nombre de terrains mis à la disposition des populations concernées est à peine suffisant pour faire face à la croissance de la demande et ne permet pas de réduire la pénurie existant en la matière (...)

Nous reconnaissons que la mise à disposition d’aires municipales a contribué à remédier aux problèmes auxquels la communauté tsigane est exposée. Il est vrai que la situation difficile dans laquelle cette population se trouve actuellement en Angleterre et au pays de Galles est très différente de ce qu’elle était en 1968. A cette époque, les caravanes occupées par des Tsiganes installées sur des emplacements municipaux officiels représentaient probablement moins de 10 % de celles stationnées sur le territoire en question, contre 46 % aujourd’hui. En outre, 24 % des caravanes des gens du voyage séjournant en Angleterre et au Pays de Galles sont garées sur des sites privés autorisés, et beaucoup plus stationnent dans des endroits où leur présence est tolérée et où leurs occupants peuvent s’installer en bénéficiant d’une protection raisonnable contre l’expulsion (...)

Nous estimons que l’offre d’aires d’accueil publiques atteint aujourd’hui un niveau acceptable. 46 % du nombre total des caravanes occupées par des Tsiganes en Angleterre et au pays de Galles stationnent sur des terrains publics. Nous pensons que le maintien de ce qui s’est transformé en un engagement illimité de fournir des emplacements à tous les Tsiganes souhaitant s’installer aux frais du contribuable n’est pas dans l’intérêt public. A notre avis, la politique qui s’impose désormais consiste à inciter un plus grand nombre des membres de cette population à créer leurs propres sites dans le cadre du système d’aménagement. Nous savons que bon nombre de familles tsiganes préfèreraient aménager leurs propres terrains plutôt que de s’installer sur des aires municipales. Le Conseil national des Tsiganes est depuis longtemps partisan de la création de sites privés, dont le nombre a augmenté de plus de 135 % depuis 1981. Nous avons l’intention d’encourager cette tendance. »

38.  Les autorités locales ont conservé le pouvoir, que leur confère l’article 24 de la loi de 1960, de mettre des terrains à la disposition des Tsiganes. Les sites publics demeurent la composante la plus importante de l’offre d’hébergement destinée aux Tsiganes. Les orientations politiques actuelles définies par le gouvernement en la matière insistent sur le fait qu’il est important que les autorités locales maintiennent les aires d’accueil dont elles disposent et examinent l’opportunité d’en créer de nouvelles (circulaire 18/94, §§ 21 et 22). En 2000, le Gouvernement a annoncé qu’il débloquerait 17 millions de livres sur la période 2001-2004 pour aider les collectivités locales à conserver les sites qui leur appartiennent.

2.  Le stationnement non autorisé de caravanes

39.  L’article 77 de la loi de 1994 confère aux autorités locales le pouvoir d’ordonner à un campeur non autorisé de déguerpir. Le campeur non autorisé est défini comme

« (...) une personne résidant pour le moment dans un véhicule situé sur tout terrain faisant partie d’une route, sur tout autre terrain inoccupé ou sur tout terrain occupé sans l’autorisation du propriétaire ».

40.  Le non-respect d’un tel ordre dans les meilleurs délais ou une nouvelle installation sur le terrain dans les trois mois constituent une infraction pénale. Les autorités locales peuvent demander à une magistrates’ court de prendre une ordonnance les habilitant à procéder à l’enlèvement des caravanes installées en infraction à un tel ordre (article 78 de la loi de 1994).

41.  Le 23 novembre 1994, le ministre compétent émit la circulaire 18/94, dans laquelle figurent des directives relatives au campement non autorisé de Tsiganes et à la possibilité de leur ordonner de déguerpir (loi de 1994 ci-dessus). Les paragraphes 6 à 9 enjoignent aux autorités locales d’adopter « une politique de tolérance envers les campements tsiganes non autorisés » :

« 6.  (...) Lorsque des Tsiganes campent illégalement sur un terrain du conseil et ne causent pas des nuisances d’une ampleur telle qu’elles ne peuvent être contrôlées efficacement, une expulsion forcée exécutée sur-le-champ pourrait provoquer leur installation sur un autre site non autorisé de la région, susceptible de conduire à des nuisances plus grandes encore. C’est pourquoi les autorités doivent envisager de tolérer la présence de Tsiganes sur pareil terrain pour de courtes périodes et peuvent rechercher les moyens d’y réduire le niveau de nuisances par exemple en fournissant aux Tsiganes les services les plus élémentaires, comme des toilettes, une benne à ordures et de l’eau potable. (...)

8.  Lorsque des Tsiganes campent illégalement sur une terre domaniale, il appartient aux autorités locales, avec l’approbation du ministère propriétaire, de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que le campement ne met pas la santé publique en danger. Les ministres continuent de considérer que les services de l’Etat sont tenus de suivre le conseil selon lequel les Tsiganes ne doivent pas être inutilement priés de quitter des campements non autorisés lorsqu’ils ne provoquent aucune gêne.

9.  Les ministres continuent de penser que les autorités locales ne doivent pas expulser les Tsiganes si cela n’est pas nécessaire. Celles-ci doivent user de leurs pouvoirs avec humanité et compassion, principalement dans le but de réduire les nuisances et de mieux protéger les particuliers propriétaires des terrains. »

42.  Les paragraphes 10 à 13 invitent en outre les autorités locales à tenir compte des obligations qui leur incombent en vertu d’autres textes avant de prendre une décision au titre de la loi de 1994, notamment celles qu’elles ont envers les femmes enceintes et les nouveau-nés et dans les domaines de la santé et de l’éducation des enfants, et du logement des personnes sans abri. Par un arrêt du 22 septembre 1995 (R. v. Lincolnshire County Council, ex parte Atkinson, R. v. Wealden District Council, ex parte Wales, and R. v. Wealden District Council, ex parte Stratford, non publié), la High Court a jugé qu’une autorité locale commettrait une erreur de droit si elle ignorait pareilles obligations, qui doivent être prises en compte dès le départ.

3.  Le droit au maintien dans les lieux sur les aires de stationnement de caravanes

43.  En vertu du chapitre 1 de la loi de 1968, les occupants des aires municipales destinées à l’accueil de Tsiganes bénéficient dans une certaine mesure d’un droit au maintien dans les lieux. La résiliation du droit d’occupation dont ils sont titulaires peut intervenir à l’issue d’un préavis de quatre semaines et ils ne peuvent faire l’objet d’une expulsion que sur ordre de justice. Les autorités locales doivent en outre se conformer aux directives relatives à la bonne gestion des aires d’accueil de Tsiganes, notamment celles qui figurent dans la circulaire 18/94 et qui se rapportent aux obligations légales applicables en matière d’assistance à l’enfance, de logement des personnes sans abri et de mise en oeuvre de mesures éducatives pour les enfants d’âge scolaire. Une autorité locale qui négligerait de prendre en compte ces directives pourrait se le voir reprocher dans le cadre d’une procédure de contrôle juridictionnel.

44.  La loi de 1983 sur les habitations mobiles (« la loi de 1983 ») offre une protection complémentaire aux personnes ayant pour résidence exclusive ou principale une caravane ou une maison mobile. Celles-ci ne peuvent être expulsées que sur décision de justice, une fois que le propriétaire du site concerné a démontré l’existence de l’un des motifs d’expulsion prévus par la loi. A cet effet, ce dernier doit notamment établir que la personne dont il prétend obtenir l’expulsion a violé le contrat d’occupation, qu’elle n’a pas remédié au manquement dans un délai raisonnable et que la résiliation du contrat revêt un caractère légitime. Pareille garantie s’applique tant aux occupants des caravanes stationnées sur des sites résidentiels privés ainsi qu’à ceux installés sur des aires d’accueil municipales. Toutefois, l’article 5 § 1 de la loi refuse le bénéfice de cette protection aux personnes installées sur des sites caravaniers municipaux destinés aux Tsiganes. En l’affaire Greenwich London Borough Council v. Powell (1989) 21 HLR 218, la House of Lords a analysé l’effet de cette exclusion de la manière suivante :

“(...) les rédacteurs de la loi de 1983 ont clairement voulu exclure de la notion de « site protégé » les aires d’accueil comme celle de Thistlebrook, que les autorités locales, en vertu de l’article 6 de la loi de 1968, sont tenues de proposer pour héberger les gens qu’elles considèrent de bonne foi comme des Tsiganes eu égard au fait que ceux-ci sont nomades une partie de l’année, quand bien même ils se fixeraient de manière permanente sur ces aires en y revenant d’année en année. Pareilles aires ne deviendront pas des « sites protégés » même si, comme cela arrive parfois, leurs occupants renoncent totalement au nomadisme. Il en irait autrement si les autorités locales adoptaient une politique consistant à offrir des emplacements à des personnes sédentaires occupant un emploi à plein temps ».

45.  Les locataires protégés logeant dans des appartements ou des maisons traditionnels fournis ou gérés par des autorités locales selon le régime prévu par la loi de 1985 sur le logement bénéficient d’un droit au maintien dans les lieux dans des conditions analogues à celles que la loi de 1983 accorde aux occupants des aires de stationnement de caravanes résidentielles.

46.  Plusieurs affaires mettant en cause l’absence de droit au maintien dans les lieux sur les aires d’accueil municipales destinées à l’accueil de Tsiganes ont été portées devant les juridictions britanniques.

a)  Affaire Somerset County Council v. Frederick Isaacs [2002] EWHC 1014

47.  A l’origine de l’affaire rapportée se trouvait une procédure de prise de possession d’un emplacement dirigée contre un Tsigane qui s’était vu retirer l’autorisation de stationner sur une aire d’accueil municipale en raison de l’inconduite qui lui était reprochée. Celui-ci soutenait que le prononcé d’une mesure d’expulsion était contraire aux articles 8 et 14 de la Convention et demanda à la High Court de déclarer pareille mesure incompatible avec ces dispositions.

48.  Jugeant que l’expulsion s’analysait en une ingérence dans les droits du défendeur au titre de l’article 8 § 1 de la Convention mais que les principes généraux et la politique dont s’inspirait le régime légal pertinent répondaient aux exigences de l’article 8 § 2, le juge de la High Court, M. Stanley Burnton, ordonna la prise de possession et rejeta les prétentions du plaignant. Il émit deux observations générales :

« 33.  (...) Tout d’abord, la législation relative au logement et les effets qui en découlent sont des sujets présentant une certaine complexité. Par exemple, si le droit au maintien dans les lieux peut être perçu comme avantageux pour les actuels titulaires d’un bail ou d’un droit d’occupation, il peut s’avérer globalement contraire aux intérêts des preneurs. Les lois sur les loyers ont réintroduit dans les années 60 le droit au maintien dans les lieux et le contrôle des prix. Ces mesures, qui furent sans aucun doute favorables aux intérêts immédiats des preneurs, provoquèrent cependant à long terme une réduction de l’offre privée de logements locatifs, que l’on peut considérer comme dommageable pour les locataires d’immeubles et ceux qui aspirent à le devenir. Il n’est pas possible d’assimiler purement et simplement le droit au maintien dans les lieux à l’intérêt public.

34.  Ma seconde observation générale est liée à la première. La politique du logement est typiquement « un domaine où les tribunaux doivent s’en remettre à l’appréciation du Parlement ». (...) La question de savoir s’il y a lieu de légiférer en la matière et celle des effets de la loi relèvent de la compétence du Parlement, non de celle des tribunaux (...)

« (...) Nous gardons à l’esprit qu’il n’appartient pas au premier chef aux instances judiciaires de prendre position dans des domaines tels que la politique du logement. La marge d’appréciation accordée par les organes de Strasbourg en pareille matière est ample (...) les juridictions britanniques doivent reconnaître à ceux qui ont été élus pour prendre des décisions un pouvoir discrétionnaire étendu, en particulier lorsqu’elles sont appelées à se prononcer sur des lois adoptées par le Parlement. Sheffield City Council v. Smart [2002] EWCA Civ. 04 per Laws LJ.

35.  Les considérations politiques à l’origine des dispositions excluant le droit au maintien dans les lieux ont été clairement exposées par Lord Bridge devant la Chambre des lords (Powell, p. 1012) (...) :

« Toute autre interprétation de la notion de « site protégé » aux fins de l’article 5 § 1 de la loi de 1983 conduirait, selon moi, à de graves difficultés, tant pour les autorités locales que pour la majorité de la communauté Tsigane, et anéantirait une grande partie du travail remarquable qui a été accompli en cette matière délicate. Les personnes déjà installées sur des sites tels que celui de Thistlebrook bénéficieraient bien sûr pleinement du droit au maintien dans les lieux prévu par la loi de 1983, mais les autorités locales qui se trouvent dans la situation du conseil devraient revenir sur la manière dont elles exécutent les obligations que l’article 6 de la loi de 1968 leur impose. Nombre de classements existants devraient être annulés ou seraient peut-être automatiquement invalidés (...) Les autorités locales qui créeraient de nouveaux sites d’hébergement pour les Tsiganes dans pareil contexte devraient alors s’attacher à empêcher que l’installation de ces populations n’acquière un caractère durable. A mon avis, elles ne pourraient y parvenir qu’en imposant une règle empirique limitant l’autorisation de séjour à une courte durée, ce qui serait contraire aux intérêts de la communauté tsigane. »

36.  [L’avocat du Tsigane défendeur] soutient que les considérations exposées ci-dessus ne sont plus pertinentes depuis que les autorités locales ne sont plus tenues de mettre des sites à la disposition des Tsiganes. Je ne peux admettre pareille thèse. Les arguments de Lord Bridge valent tout autant pour les aires d’accueil que les autorités locales continuent à proposer à ces populations bien qu’elles n’y soient plus obligées. En outre, comme on l’a déjà dit, le maintien des sites en question est considéré comme un objectif important par les directives de l’administration centrale. »

49.  Dans l’arrêt qu’il a rendu en l’affaire Somerset County Council v. Frederick Isaacs, le juge Burnton a largement repris les passages des conclusions soumises par le ministère défendeur, qui concernaient les objectifs respectivement assignés aux deux régimes légaux en vigueur, dont l’un s’applique à l’ensemble des aires municipales d’accueil de Tsiganes et l’autre à tous les sites caravaniers résidentiels gérés par des autorités locales ou des propriétaires privés.

« 25.  En édictant le chapitre I de la loi de 1968, les lois de 1975 et celle de 1983, le Parlement a cherché à contrecarrer les pratiques commerciales abusives dont étaient parfois victimes les occupants de sites privés. Dans la mesure où rien n’a jamais porté à croire que les personnes installées dans des aires municipales d’accueil de Tsiganes connaissaient des problèmes similaires, les dispositions législatives en question, qui ont été prises pour y remédier, n’ont pas été étendues à ces aires. Les Tsiganes étaient confrontés à des difficultés très différentes, qui avaient principalement trait à la grave pénurie de sites répondant aux besoins de ces populations en matière de logement. Le chapitre II de la loi de 1968, auquel s’ajoutent les circulaires ministérielles encadrant les pratiques des collectivités locales, cherchait à répondre aux préoccupations des Tsiganes. En 1994, on a estimé que le dispositif mis en place par le chapitre II de la loi de 1968 avait atteint les résultats que l’on pouvait raisonnablement en espérer car, à cette époque, les collectivités locales offraient à ces populations un nombre important d’aires d’accueil de bonne qualité dont elles assuraient elles-mêmes la gestion. Les priorités actuelle de la politique gouvernementale ne sont plus les mêmes : il s’agit maintenant d’inciter les Tsiganes à accroître par eux-mêmes le nombre de sites d’hébergement. Les aires municipales d’accueil existantes demeurent cependant un élément essentiel de la politique définie par le gouvernement en vue d’offrir à ces populations des capacités d’accueil suffisantes. La loi de 1994 a pour objectif de maintenir et de préserver cette composante spécifique de l’offre d’hébergement.

26.  Il convient dès lors d’attacher une attention particulière au fait que la protection juridique accordée par le chapitre I de la loi de 1968 ainsi que par les lois de 1975 et de 1983 était et demeure applicable aux Tsiganes lorsque ceux-ci choisissent de s’installer sur des terrains autres que ceux que les collectivités locales mettent spécifiquement à leur disposition. La différence fondamentale que l’on constate en général entre ces deux catégories de sites réside dans la plus grande souplesse des modalités d’hébergement qui caractérise habituellement les aires municipales d’accueil de Tsiganes et qui a pour finalité de répondre aux particularités du mode de vie itinérant de leurs occupants. Les Tsiganes peuvent ainsi s’installer sur une aire d’accueil pour une courte durée ou réserver un emplacement pour les douze mois de l’année, moyennant un loyer modéré qui sera payé à titre de dépôt de garantie pendant les quelques mois où ils pourront être amenés à voyager à la recherche d’un emploi saisonnier. D’autres sites à vocation générale, gérés par des collectivités locales ou des personnes privées et destinés à accueillir des résidents de longue durée, n’ont pas ce besoin de souplesse car leurs occupants ont abandonné le nomadisme.

27.  Il existe bien entendu un certain nombre de Tsiganes qui se fixent durablement à un endroit donné et des personnes qui vivent dans des habitations mobiles, sans pour autant se considérer Tsiganes, mais qui préfèrent s’installer sur des sites privés pour de courtes durées. L’existence de deux cadres juridiques distincts tend à garantir la diversité de l’offre de sites et à répondre ainsi aux divers besoins des familles et des individu, non à cataloguer les intéressés ou à les classifier. Aussi les Tsiganes qui souhaitent s’installer plus durablement peuvent-ils occuper des sites – privés ou gérés par des autorités locales – qui ne leur sont pas spécifiquement destinés et bénéficier du régime mis en place par le chapitre I de la loi de 1968 et par la loi de 1983. La diversité de l’offre d’hébergement proposée par les aires d’accueil publiques et les sites privés se retrouve également dans le marché du logement en général.

28.  L’existence de cadres légaux distincts autorise un traitement souple des besoins des Tsiganes en matière d’hébergement. L’argumentation du défendeur milite en réalité pour un régime légal unique qui serait applicable à l’ensemble des sites caravaniers, y compris à ceux que les autorités locales réservent à l’accueil de ces populations. Pareil dispositif serait à mon avis contraire aux intérêts des Tsiganes du Royaume-Uni. Les dispositions relatives au droit au maintien dans les lieux, qui s’appliqueraient alors aussi aux aires municipales d’accueil des Tsiganes, nuiraient à la souplesse avec laquelle les collectivités locales répondent à la diversité des modes de vie des populations concernées. Certains Tsiganes changent régulièrement de lieu de séjour tandis que d’autres s’installent de façon plus durable dans un endroit, même s’ils peuvent être amenés à voyager quelques mois dans l’année à la recherche d’un emploi saisonnier. Si tous les Tsiganes pouvaient revendiquer un droit au maintien dans les lieux, tous les sites pourraient devenir, quelle que soit la catégorie à laquelle ils appartiennent, des aires de stationnement permanent qui ne pourraient plus accueillir des personnes de passage. En outre, si la distinction que le cadre légal a instaurée en vue d’introduire de la souplesse dans les modalités d’hébergement proposées aux Tsiganes devait disparaître, rien ne s’opposerait plus à ce que des personnes résidant dans des habitations mobiles puissent s’installer sur des sites aujourd’hui réservés aux Tsiganes, que ces personnes soient ou non nomades. Cela mènerait inévitablement à une diminution du nombre d’aires d’accueil spécifiquement destinées aux Tsiganes nomades, voire à la disparition de celles-ci.

(...)

32.  L’expérience laisse penser que les autorités locales rencontreraient des difficultés de gestion des sites d’hébergement si les tribunaux se voyaient reconnaître, en matière d’expulsion, un large pouvoir d’appréciation qui leur permettrait de suspendre les ordonnances prises dans ce domaine ou subordonner leur exécution à des conditions. Il convient de trouver un équilibre entre pareil pouvoir et les avantages de la souplesse – déjà mentionnés – avec laquelle les sites en question peuvent répondre aux divers besoins des Tsiganes en matière d’hébergement. Le fait que, lorsqu’elles sont amenées à se prononcer en matière d’expulsion, les autorités locales sont tenues, en leur qualité d’organes responsables, de prendre en considération l’ensemble des obligations et des éléments mentionnés au paragraphe 29 ci-dessus, milite en faveur du maintien de la situation existante. Pareille exigence constitue une importante protection contre les expulsions injustes ou arbitraires. En outre, les décisions prises par les autorités locales dans ce domaine sont susceptibles de contrôle juridictionnel.

50.  Le juge Burnton conclut en ces termes :

« 38.  Si l’affirmation figurant au paragraphe 32, selon laquelle « l’expérience laisse penser que les autorités locales rencontreraient des difficultés de gestion » ne m’impressionne guère tant elle est imprécise, les recommandations formulées par le juge Laws en l’affaire Smart me conduisent à estimer qu’il m’est néanmoins possible de me fonder sur cet argument pour conclure que les dispositions dérogatoires litigieuses sont « nécessaires dans une société démocratique », qu’elles constituent une réponse proportionnée à un besoin social et qu’elles ne s’analysent pas en une violation de l’article 8 de la Convention. S’il est vrai que les occupants de sites auxquels s’applique le régime juridique critiqué ne bénéficient pas de la protection accordée aux locataires à titre précaire, ils peuvent en pratique présenter des demandes de contrôle juridictionnel lorsque les circonstances le justifient, et je ne pense pas que le fait de ne pas jouir de la protection en question cause un réel préjudice aux personnes qui se trouvent dans la situation du défendeur. En outre, reconnaître à celui ci le bénéfice de l’une quelconque des garanties accordées aux locataires à titre précaire nuirait à la souplesse que le législateur a jugé bon d’introduire dans l’administration des aires d’accueil soumises au régime dérogatoire (...).

39.  Le grief articulé sous l’angle de l’article 14 de la Convention peut être traité rapidement. Le régime dérogatoire instauré par l’article 4 § 6 de la loi sur les sites caravaniers se justifie par le statut particulier des autorités locales et par les considérations d’ordre politique évoquées ci-dessus. La dérogation prévue à l’article 5 de la loi sur les habitations mobiles ne trouve à s’appliquer que si le propriétaire du site est une collectivité locale, elle ne dépend nullement de telle ou telle caractéristique personnelle de l’occupant ou du locataire et ne soulève dès lors aucune question de discrimination contraire à l’article 14.
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