Bibliographie indicative G. Rochdi, «Le bilan de santé de la pac : fin ou renouveau de la pac ?»





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Année universitaire 2011 – 2012
Premier semestre

DROIT DES POLITIQUES INTERNES ET EXTERNES DE L’UNION EUROPEENNE



Université Pierre Mendès France


E
Master 1 - Droit international et européen




nseignant 
: Mme Catherine Schneider, Professeur

Travaux dirigés : Mlle E. Mouthon, DCE


LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE

Séance n° 3



Bibliographie indicative


  • G. Rochdi, « Le bilan de santé de la PAC : fin ou renouveau de la PAC ? », RMCUE, décembre 2009, n° 533, pp. 663-669.

  • G. Rochdi, « Politique agricole commune – Chronologie de la réforme de la PAC », Juris-Classeur Europe, Fasc. 1304, 15 novembre 2009.

  • J. LOYAT ; Y. PETIT, La politique agricole commune. Une politique en mutation, coll. « Réflexe Europe », 3e éd., La Documentation française, 2008.

  • J.-C. Bureau, La politique agricole commune, éd. La Découverte, coll. « Repères Economie », Paris, 2007, 121 p.

  • M. Millet ; P. Garcia-Duran, « La PAC face aux défis du cycle de Doha », in RMCUE, janvier 2006, n° 494, pp. 16-23.



Sommaire

INTRODUCTION : M. Blanquet, « Politique agricole commune – Organisation », in JurisClasseur Europe Traité, Fasc. 1300, 31 Janvier 2007.


  1. Les critiques adressées à la PAC 


A) La contestation « interne » de la PAC

  • L. Clavreul ; A. Leparmentier, « Injuste, coûteuse, nocive : les idées reçues qui alimentent la polémique sur la PAC », Le Monde, 24 juin 2005, p. 7.



B) La contestation « externe » de la PAC

  • « La PAC et les relations extérieures », in L. Dubouis (dir.), L’Union européenne, Les notices de la documentation Française, 2004, p. 80.

- G. Druesne, Droit de l’Union européenne et politiques communautaires, PUF, Paris 8e éd., 2006, pp. 449-450.

  • « Les subventions agricoles des pays riches sont un "énorme scandale", selon l'ONU », Le Monde.fr, 8 mars 2010.



II. Les réformes de la PAC
A) Les réformes passées

  • M. Dony, Droit de l’Union européenne, éd. de l’Université de Bruxelles, 2010, pp. 480-486.

  • A. de Ravignan, « Réforme de la PAC : " pourquoi soutenir les revenus agricoles ? " », Alternatives Internationales, 1er mars 2008.

  • Article de presse du 20 novembre 2008


B) Les réformes à venir

  • C.-C. Gessant, « Le chèque britannique : Comment ça marche? », EurActiv.fr, 15 septembre 2010

  • « La Commission veut rééquilibrer les aides de la PAC », Le Monde.fr, 7 octobre 2010.

  • Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, «  La PAC à l'horizon 2020: Alimentation, ressources naturelles et territoire - relever les défis de l'avenir », Bruxelles, le 18.11.2010, COM(2010) 672 final. non reproduit


Indications de travail


  • Établir une chronologie des réformes successives de la PAC

  • Faire un résumé de la communication de la Commission « La PAC à l'horizon 2020 », Bruxelles, le 18.11.2010, COM(2010) 672 final


INTRODUCTION
- M. Blanquet, « Politique agricole commune – Organisation », in JurisClasseur Europe Traité, Fasc. 1300, 31 Janvier 2007.
1. – Généralités – La politique agricole commune (PAC) tient une place particulière dans l'action de la Communauté européenne. Première véritable politique commune, longtemps fleuron et seule politique communautaire, elle passe aujourd'hui pour le symbole d'une phase datée, voire dépassée, de l'intégration européenne qui devrait, pour certains, réduire la voilure en la matière de manière à accentuer ses efforts dans des secteurs plus porteurs d'avenir.
2. – Poids quantitatif et importance qualitative – La place de la PAC reste cependant essentielle et elle est toujours la principale politique communautaire. Plus de 60 % de la législation européenne est agricole et 25 % des affaires devant le juge communautaire concernent ce seul secteur. L'agriculture représente plus de 40 % du budget et l'évolution, ici, a été double. En valeur relative, la part de l'agriculture dans le budget s'est effondrée : encore près de 70 % en 1984, désormais 45 %. Mais ceci est à mettre au crédit du développement de nouvelles politiques communautaires et non à la charge d'un affaiblissement de la PAC, et l'agriculture, pour autant, n'en demeure pas moins le premier poste budgétaire. Le cadre financier 2007-2013, adopté le 17 mai 2006 (Accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière : Journal Officiel de l'Union européenne 14 Juin 2006) retient une ventilation nouvelle mais on retrouve 36 % des crédits pour la PAC stricto sensu et 10 % pour le développement rural et l'environnement, l'ensemble restant le poste global le plus important.
De plus, en valeur absolue, ce budget agricole a considérablement augmenté, passant en 20 ans, si l'on reprend cette référence historique de 1984, de moins de 20 milliards à, aujourd'hui, plus de 50 milliards d'euros.
Plus qualitativement, c'est une pointe avancée de l'intégration, spécialement pour l'organisation des marchés agricoles : l'action de la Communauté est, en effet, relayée ici par des organismes nationaux de type "office agricole" et l'imbrication entre la nature nationale de ces établissements et le caractère communautaire de leur action est telle qu'un tribunal administratif français a pu déclarer l'incompétence des juridictions françaises à leur égard, ces organismes n'agissant pas “pour le compte et sous l'autorité de l'État français” (TA Poitiers, 9 févr. 1979, GIE Vipal, Rec. CE 1979, p. 504). Si le Conseil d'État a, ensuite, rétabli l'orthodoxie (CE, 2 oct. 1981, RD publ. 1982, p. 1113), ce jugement n'en est pas moins révélateur de ce que sont ici mis en œuvre des mécanismes intégrés rendant délicate la détermination de la nature (encore nationale ou plutôt désormais communautaire) des organismes publics protagonistes.
3. – Permanence et réformes – La PAC présente un paradoxe : en réforme permanente depuis 20 ans (V. Adam, La réforme de la Politique agricole commune de l'Union européenne ou l'évolutionnisme permanent du droit communautaire, L'Harmattan, coll. Droit et Espace Rural, 2001), elle a conservé sans modification le cadre constitutionnel de base que trace le traité. Alors même que sa logique, ses objectifs semblent avoir radicalement évolué, ne serait-ce que parce que l'agriculture européenne des années 2000 n'est plus celle de 1957, le titre du Traité de Rome consacré à l'agriculture n'a subi que des modifications cosmétiques, rien ne changeant, notamment, du point de vue de la définition des objectifs. On peut même noter qu'à cet égard, le Traité du 30 octobre 2004 établissant une Constitution pour l'Europe reprend scrupuleusement les termes de 1957. À cela, deux explications envisageables. D'un point de vue politique, il peut y avoir la crainte d'ouvrir la boîte de Pandore, les États membres étant si divisés sur le sujet que discuter des fondements même de la PAC reviendrait à la mettre vraiment en péril. Du point de vue juridique, le caractère général et plastique de ce cadre primaire a déjà fait ses preuves et constitue une explication plus positive pour cet immobilisme.

I. - Les critiques adressées à la PAC
A) La contestation « interne » de la PAC
- L. Clavreul ; A. Leparmentier, « Injuste, coûteuse, nocive : les idées reçues qui alimentent la polémique sur la PAC », in Le Monde, 24 juin 2005, p. 7.
Sous quel régime fonctionne aujourd'hui la PAC ? A l'origine, en 1962, la PAC se caractérisait par des prix garantis pour les agriculteurs, des subventions à l'exportation et un haut niveau de protectionnisme. Le but était d'assurer l'autosuffisance alimentaire, de moderniser l'agriculture européenne et d'assurer des revenus équitables aux paysans. Les réformes en ont bouleversé la philosophie et les modalités. Le but est moins de produire que d'entretenir des agriculteurs jardiniers de la nature.
Très critiquée par les agriculteurs, la réforme de juin 2003 découple le montant des aides aux revenus dites aides directes du niveau de la production et les conditionne au respect de normes environnementales et sanitaires. Elle renforce aussi le « deuxième pilier » de la PAC, dont la vocation est de préserver le cadre rural. Les Etats membres se sont mis d'accord, lundi 20 juin, sur les modalités de ce soutien.
En parallèle, l'Union a proposé en 2004, dans le cadre des négociations sur le commerce mondial, de mettre fin au système des subventions à l'exportation, à condition que les Etats-Unis fassent de même. Les Vingt-Cinq tentent aussi de moderniser, produit par produit, les modalités de la PAC : la Commission a proposé mercredi 22 juin une baisse draconienne des prix garantis du sucre, qui aboutirait à réduire d'environ un quart la production.
La PAC consomme-t-elle tout le budget de l'Union européenne et empêche-t-elle l'émergence d'autres politiques européennes ? Aujourd'hui, 50 milliards d'euros, soit 43 % du budget européen, sont consacrés à la PAC, alors que l'agriculture représente moins de 2 % du PIB européen. Ce chiffre considérable s'explique parce que la PAC est la seule politique entièrement fédéralisée. Son coût représente 1 % des impôts et cotisations sociales payées par les Européens. Si les Vingt-Cinq avaient décidé de faire de l'éducation une politique fédérale, celle-ci pèserait quinze fois plus que la PAC. Le budget de la PAC a été plafonné en 2002 et sa part est En déclin régulier. D'ici à 2013, elle ne devrait plus représenter qu'un tiers du budget européen, à parité avec les aides régionales, destinées aux pays les plus pauvres. Selon l'OCDE, les aides aux agriculteurs représentent 34 % de leurs revenus en Europe, 20 % aux Etats-Unis.
La PAC coûte-t-elle cher ? La PAC coûte 2 euros par semaine à chaque Européen. Si, en 1988, le soutien à l'agriculture équivalait à 0,65 % du PIB de l'Union, il n'en représentera que 0,30 % en 2013. La baisse progressive des prix agricoles n'a pas été répercutée sur le consommateur. Le prix du blé a été divisé par deux en dix ans, pas celui du pain. Les agriculteurs n'en ont pas bénéficié non plus, car la part du prix du produit agricole est faible dans la composition du prix d'un bien alimentaire. En Allemagne, un agriculteur reçoit 65 % du prix de vente d'un oeuf, 40 % pour un produit laitier mais seulement 4,5 % sur un pain.
Les Européens paient-ils pour l'agriculture française ? Oui. La France est le premier pays bénéficiaire de la PAC (21 % des aides, soit 9 milliards d'euros), devant l'Allemagne. La PAC lui a permis de moderniser son agriculture. Cet accord remonte au traité de Rome, où il fut convenu que la France supprimerait les droits de douane sur les produits allemands en échange d'une aide à la modernisation de son agriculture. Les Britanniques, qui s'approvisionnaient depuis le XIXe siècle dans le Commonwealth, n'ont jamais accepté cette politique, d'autant qu'ils en bénéficiaient moins. C'est ainsi qu'ils ont obtenu en 1984 le fameux rabais qui leur permet de réduire des deux tiers leur facture au budget communautaire.
La PAC est-elle injuste, les agriculteurs des pays de l'élargissement ayant droit à moins d'aides que ceux de l'Ouest ? Oui et non. Les agriculteurs de l'Est ne recevront qu'en 2013 100 % des aides versées à leurs collègues de l'Ouest. En 2004, première année d'adhésion, ce montant était de 25 %. Toutefois, il est logique que les aides soient plus faibles, le coût de la vie étant plus bas en Europe de l'Est. Ainsi, en 2004, les aides de l'UE, mêmes réduites, ont permis aux agriculteurs des pays de l'élargissement d'augmenter leurs revenus de 50 %. La montée en puissance des droits des agriculteurs de l'Est se fera au détriment de ceux de l'Ouest, l'enveloppe totale de la PAC ayant été figée, par un accord de 2002, à son niveau de 2006. Un doute subsiste pour savoir si celle-ci sera augmentée pour l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie.
La PAC conduit-elle à la surproduction ? Oui, elle a conduit à la surproduction tant que les mécanismes incitaient à produire pour assurer l'autosuffisance alimentaire. Face aux montagnes de beurre, de lait en poudre, et aux stocks de viande bovine et de céréales, un changement a été amorcé en 1984 avec l'instauration des quotas laitiers puis, en 1992, avec la baisse des prix de soutien, qui ont été compensées par des aides directes au revenu des agriculteurs.
A partir de 2006, en vertu de la réforme adoptée en 2003, les aides ne seront plus liées à la production des agriculteurs (principe du découplage). L'idée est que les exploitations peu productives cessent de produire inutilement et orientent leur production en fonction de la demande des marchés. Certains craignent que cette orientation ne conduise à une pénurie pour les produits moins rémunérateurs, et à une ruée sur les activités les plus rentables, quitte à provoquer une surproduction conjoncturelle.
La PAC ne profite-t-elle qu'aux riches agriculteurs ? La vieille règle du « 80 % des aides vont à 20 % des agriculteurs », des années 1960 et 1970, est toujours plus ou moins vraie. A l'origine, la PAC n'a pas été conçue comme une aide à des individus, mais à quelques productions stratégiques, où l'Europe voulait atteindre l'autosuffisance alimentaire : céréales, lait et viande bovine. Les plus gros ont été volontairement favorisés. Cette répartition est contestée. En 2003, la Commission voulait plafonner à 300 000 euros l'aide maximale que pouvait toucher une exploitation. Cette disposition a été rejetée par les Allemands, soucieux de défendre les anciennes fermes collectives d'Allemagne de l'Est, et les Britanniques, qui entendent protéger les aides des grands propriétaires, en particulier de la reine d'Angleterre, qui touche 800 000 euros par an pour ses domaines de Windsor et de Sandringham.
La PAC détruit-elle l'agriculture des pays pauvres ? C'est moins vrai aujourd'hui qu'hier. La PAC s'est développée en instaurant des prix intérieurs bien supérieurs à ceux des marchés mondiaux. Pour se protéger, les Européens ont introduit des droits de douane prohibitifs. Lorsqu'ils se sont retrouvés avec des excédents, ils les ont réexportés à grand coup de subventions, faisant une compétition déloyale aux pays en voie de développement. Cette politique a été enrayée en 1992. Pour se préparer aux accords de libéralisation de l'Uruguay Round, les Européens ont fortement réduit leurs prix intérieurs, et en conséquence réduit leurs subventions à l'exportation. Ils se sont engagés à les éliminer complètement. Les organisations non gouvernementales comme Oxfam critiquent vivement le régime sucrier européen, condamné récemment par l'OMC. L'UE est aujourd'hui le premier importateur de produits agricoles, dont ceux des pays les moins avancés.
La PAC est-elle condamnée à disparaître à cause de l'Organisation mondiale du commerce ? Oui et non. Les règles de l'OMC rendent de plus en plus difficiles les aides à la production, même indirectes (aides à l'hectare). C'est pourquoi la réforme de 2003 prévoit de rendre les aides totalement indépendantes de la production. Les Européens mettent de plus en plus l'accent sur le développement rural, qui est compatible avec les règles de l'OMC.
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