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I - L’identification de l’agent public dans les services publics à caractère administratif

A - Le byzantinisme initial

Le service public administratif est globalement soumis à un régime de droit public. Ce principe fonde une présomption jurisprudentielle : l'exécution des services publics administratifs est confiée, en principe, à des agents publics. Mais pendant longtemps il ne s’est agi que d'une présomption simple (d’abord plutôt faible, puis renforcée) ; elle admettait bien souvent la preuve contraire. D'où le recours à certains indices tenant au mode de recrutement.

Byzantinisme : le commissaire du gouvernement Chardeau qualifie de byzantine (c’est-à-dire d’excessivement subtile) la ligne jurisprudentielle étudiée ici – voir infra, page 12.
1 - Le critère tiré de la nomination

Il a été longtemps admis comme principe que l'acte de nomination conférait à la personne bénéficiaire la qualité d'agent public.

Ce principe cadre bien avec la nature juridique de l'acte de nomination. En effet, il s’agit d’un acte administratif unilatéral.

  • Étymologie oblige, on présente parfois l’acte unilatéral comme émanant d’un seul côté, l’acte plurilatéral (plus communément appelé contrat) comme émanant de plusieurs côtés – dans « unilatéral » et dans « plurilatéral », on rencontre le latin latus qui signifie côté.

La formule prête à confusion.

  • Ce n’est pas le nombre de leurs auteurs qui distingue substantiellement l’acte unilatéral de l’acte plurilatéral - le critère n’est pas quantitatif.

Bien entendu, un acte qui n’a qu’un seul auteur est nécessairement unilatéral.

Mais un acte qui a plusieurs auteurs n’est pas nécessairement un acte plurilatéral. En effet, comme l’acte plurilatéral, l’acte unilatéral peut fort bien avoir plusieurs auteurs.

  • Exemple d’actes administratifs unilatéraux ayant plusieurs auteurs: un arrêté interministériel ou un arrêté pris conjointement par deux maires pour réglementer un espace commun à leurs deux communes.

  • Ce n’est pas non plus l’absence de consentement du destinataire qui distingue substantiellement l’acte unilatéral de l’acte plurilatéral.

Certes, beaucoup d’actes administratifs unilatéraux sont pris sans le consentement de leurs destinataires.

Mais il existe un grand nombre d’actes administratifs unilatéraux qui n’ont pu être pris qu’avec le consentement de leurs destinataires.

  • Exemples d’actes administratifs unilatéraux ne pouvant être pris qu’avec le consentement de leurs destinataires:

  • une autorisation administrative peut résulter d’un acte administratif unilatéral. Pourtant, le plus souvent, elle est bel et bien sollicitée par son destinataire.

  • la nomination d’un fonctionnaire prend la forme d’un acte administratif unilatéral. Cependant, de jurisprudence constante, elle ne produit des effets juridiques que si elle est acceptée par le candidat. Rapporté au nombre de fonctionnaires, cela fait 5 229 040 actes administratifs unilatéraux qui n’ont pu être pris qu’avec le consentement de leurs destinataires !

  • Ainsi, l’acte administratif unilatéral n’est-il pas toujours un acte pris sans le consentement de son destinataire.

On ne peut donc définir l’acte administratif unilatéral

  • ni comme un acte pris sans le consentement de son destinataire, sinon on laisserait de côté les actes administratifs unilatéraux pris avec le consentement de leurs destinataires ;

  • ni comme un acte pris avec le consentement de son destinataire, sinon on laisserait de côté les actes administratifs unilatéraux pris sans le consentement de leurs destinataires.

Logiquement, on ne peut définir l’acte administratif unilatéral que sur la base de ce qui est commun à la fois aux actes administratifs unilatéraux pris sans le consentement de leurs destinataires et aux actes administratifs unilatéraux pris avec le consentement de leurs destinataires.

Évidemment, ce qui vient d’être dit vaut aussi pour le nombre d’auteurs (voir plus haut).

  • Le véritable critère de distinction, c’est la situation juridique du destinataire de l’acte.

En effet, un acte a toujours un destinataire : la personne dont il régit le comportement. Cette personne est identifiable ou non.

Mais, ce qui compte au regard de la distinction acte unilatéral - acte plurilatéral, c’est la réponse à la question suivante : est-ce que le destinataire est aussi, juridiquement, l’auteur de l’acte ?

Si oui, on est en présence d’un acte plurilatéral, d’un contrat, avec au moins deux parties, deux côtés. Sinon, il s’agit d’un acte unilatéral.

  • Définition de l’acte unilatéral en général : un acte unilatéral est un acte destiné à régir le comportement d’une ou plusieurs personnes qui, tantôt étrangères tantôt associées à son édiction, n’en sont pas, juridiquement, les auteurs.

  • Définition de l’acte administratif unilatéral : un acte administratif unilatéral est un acte de droit public (non législatif et non juridictionnel) destiné à régir le comportement d’une ou plusieurs personnes qui, tantôt étrangères tantôt associées à son édiction, n’en sont pas, juridiquement, les auteurs.

  • L’acte administratif unilatéral est caractéristique de l'exercice d'une prérogative de puissance publique. Sa nature et ses effets expliquent que la nomination (unilatérale par définition même) emporte soumission au droit public.

Il en a été jugé ainsi dans les affaires suivantes :

« Considérant que la dame X... a été nommée agent stagiaire de la commune de Trinité par un arrêté du 10 mai 1966 pris par le maire de cette commune en application des dispositions statutaires applicables au personnel communal ; que la dame X..., bien qu’elle ait été recrutée comme “femme de service” avait ainsi la qualité d’agent public ; que la commune de Trinité n’est donc pas fondée à soutenir que la juridiction administrative serait incompétente pour connaître du licenciement de l’intéressée prononcé par l’arrêté du maire du 23 décembre 1969 ; »

« [Considérant] que la circonstance que le maire de la commune de Labry ait donné au recrutement de l’intéressée la forme d’un arrêté en date du 23 novembre 1981 n’était pas par elle-même de nature à la placer dans une situation exorbitante du droit commun et, de ce fait, différente de celle d’un salarié de droit privé ; que, dès lors, le litige qui l’oppose à la commune de Labry ne ressortit pas, en ce qui concerne les décisions du maire de ladite commune réduisant l’horaire de travail de la requérante puis la licenciant, à la compétence de la juridiction administrative ; »
La solution s'explique peut-être par le caractère positivement fictif que revêt, parfois, l’unilatéralité.

La définition même de l’acte administratif unilatéral illustre toute la distance qui sépare le droit du réel. Dans les faits, nombre d’actes unilatéraux sont négociés par leurs destinataires. Mais, juridiquement, ceux-ci ne sont pas considérés comme les auteurs de ces actes, qui restent donc, toujours juridiquement, des actes administratifs unilatéraux.

Remarques incidentes :

Quelques rares administrativistes soutiennent que seuls les actes administratifs décisoires ont droit à la qualification d’actes administratifs unilatéraux.

Déduction logique : les actes non décisoires (mesures d’ordre intérieur) ne seraient donc pas des actes unilatéraux.

Observations :

  • Ces administrativistes ne contestent point que les actes non décisoires soient des actes juridiques ;

  • Tout comme un acte décisoire, un acte non décisoire a bien un auteur et un destinataire ;

  • On qualifie un acte décisoire d’acte unilatéral en raison des positions respectives de son auteur et de son destinataire. Rappel : un acte administratif unilatéral est un acte de droit public (non législatif et non juridictionnel) destiné à régir le comportement d’une ou plusieurs personnes qui, tantôt étrangères tantôt associées à son édiction, n’en sont pas, juridiquement, les auteurs ;

  • D’un strict point de vue logique, rien n’empêche de s’intéresser également aux positions respectives de l’auteur et du destinataire d’un acte administratif non décisoire ;

  • Toujours d’un strict point de vue logique, rien ne s’oppose à l’affirmation suivante : un acte administratif non décisoire est un acte de droit public destiné à régir le comportement d’une ou plusieurs personnes qui, tantôt étrangères tantôt associées à son édiction, n’en sont pas, juridiquement, les auteurs ;

  • En conséquence, un acte administratif non décisoire est bel et bien un acte administratif unilatéral.

Questions :

  • Quel intérêt juridique ou jurisprudentiel y a-t-il réellement à s’opposer à la qualification d’acte unilatéral donnée majoritairement par la doctrine à l’acte non décisoire ?

  • Quel est le fondement juridique ou jurisprudentiel d’une telle opposition ?

  • Ces questions n’ayant pas encore reçu de réponses qui emportent l’adhésion, force est de maintenir la qualification d’actes unilatéraux donnés aux actes non décisoires, lesquels, en bonne logique, ne peuvent de toute façon pas recevoir le label d’actes plurilatéraux.

*

Notre position rejoint celle que le Conseil d’État a défendue comme étant caractéristique du droit public français :

« Les actes administratifs unilatéraux sont nombreux et variés. Certains sont purement déclaratifs — vœux pris par une assemblée. D'autres sont préparatoiresavis, instructions. Certains même, les actes-types, permettent à l'autorité administrative supérieure de proposer — et en fait d'imposer — soit à une autorité hiérarchiquement subordonnée, soit à une autorité décentralisée, des "modèles" pour les décisions entrant dans leur compétence. D'autres actes administratifs suivent les décisions, sans rien y ajouter— notification. » - Rapport du Conseil d’État, présenté par Martine de Boisdeffre, sur L'exécution de l'acte administratif individuel et l'intervention des tribunaux dans l'exécution de l'acte, Association des Conseils d’États, 11e colloque tenu du 17 au 19 mai 1988 à Lisbonne.

http://www.juradmin.eu/fr/colloquiums/colloq_fr_11.html

***
2 - Les critères tirés des clauses et de l’objet du contrat d’engagement

Dans le contentieux de la fonction publique - au sens large - le critère de l’engagement contractuel trouve plus souvent application que le précédent, celui de la nomination.

L'agent sera considéré comme un agent public si son contrat de recrutement est administratif. Et le contrat peut revêtir ce caractère en raison soit de ses clauses, soit de son objet.

a – Le critère tiré des clauses du contrat d'engagement

Le contrat de recrutement renfermant des clauses exorbitantes du droit commun est un contrat administratif. Et l'agent recruté en vertu de ce contrat sera considéré comme un agent public.

À signaler que seule la présence de telles clauses peut conférer un caractère administratif au contrat impliquant l’agent dans la gestion du domaine privé : TC, 10 janvier 1983, Caule, n° 02273. Cette exigence se justifie par le refus jurisprudentiel de considérer la gestion du domaine privé comme un service public.

  • Selon la célèbre formule du Conseil d’État, est exorbitante « la clause ayant pour objet de conférer aux parties des droits ou de mettre à leur charge des obligations, étrangers par leur nature à ceux qui sont susceptibles d'être librement consentis par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales» - CE, Sect. 20 octobre 1950, Stein - Rec. p. 505.

Exemples de clauses exorbitantes : les stipulations contractuelles subordonnant la démission de l’agent à l’acceptation du chef de service ; celles qui restreignent l’exercice du droit de grève ou de la liberté syndicale.

b – Le critère tiré de l’objet du contrat d'engagement

  • Initialement, ce critère participait de « la méthode du faisceau d'indices ». Le juge prenait en considération

  • le mode de rémunération,

  • le caractère durable ou précaire du lien avec le service public

  • ainsi que la nature et le niveau hiérarchique de l'emploi.

Par suite, ne pouvaient revêtir un caractère administratif

  • ni les contrats essentiellement précaires : CE, 28 mai 1952, Choppin de Janvry, p. 282,

  • ni les contrats confiant aux intéressés des fonctions subalternes et non des fonctions de direction, de contrôle ou d’inspection.

  • Les affaires Affortit et Vingtain ont été l’occasion d’un revirement de jurisprudence.

Dans ses conclusions, le commissaire du gouvernement1 J. Chardeau dénonce « une jurisprudence nuancée et fluctuante dont les subtilités risquent de passer pour byzantines ».

Il propose alors de reconnaître que « relèvent du droit public tous les agents, quelles que soient les clauses de leur contrat, qui ont pour mission d'assurer le fonctionnement d'un service public ».

  • Le raisonnement qui sous-tend le critère de la participation directe à l’exécution du service public se laisse décrire simplement :

  • un contrat de recrutement doit être regardé comme administratif, en raison de son objet, s'il fait participer directement l'agent à l'exécution du service public ou s'il le fait participer à l'exécution même du service public. Ces deux formules, qui sont synonymes, signifient que l’agent exercera les fonctions qui procèdent de la spécialité du service public qui l’emploie ;

  • l'agent signataire d’un tel contrat est un agent public.

  • Il est généralement admis que le recours à ce (nouveau) critère de la participation directe à l’exécution du service public a eu pour effet

  • d'étendre quelque peu la compétence de la juridiction administrative, en permettant une reconnaissance plus large qu'auparavant de la qualité d'agent public,

  • de rendre moins opaque la distinction entre agents de droit public et agents de droit privé, « en focalisant le débat sur le seul critère de la participation directe au service public, alors qu'auparavant la jurisprudence combinait, de façon sinon aléatoire du moins peu prévisible, divers éléments tenant à la nature des fonctions, aux clauses du contrat, à la précarité de l'emploi »1.

Certes, le critère de la participation directe à l’exécution du service public n'a été qu'implicitement consacré par le Conseil d'État dans les affaires Affortit et Vingtain, mais il a fait ultérieurement l’objet d’une confirmation expresse de la part du Conseil d'État lui-même2, du Tribunal des conflits3 et de la Cour de cassation4.
B - La simplification actuelle
1 - La nécessité du revirement de jurisprudence

En proposant, dans ses conclusions sur les affaires Affortit et Vingtain5, le critère de la participation directe à l’exécution du service public, le commissaire du gouvernement Chardeau escomptait une simplification,

  • d’abord, « dans l'intérêt des requérants et de leurs conseils qui hésitent, on le comprend, à déterminer la juridiction qu'ils doivent saisir »,

  • ensuite, dans l'intérêt du Conseil d'État. En effet, « il est regrettable qu'à chaque cas d'espèce il soit nécessaire de se livrer au préalable à une délicate appréciation de la situation du requérant, pour affirmer ou dénier la compétence de la juridiction administrative. »

De toute évidence, cet espoir a été déçu. À preuve, la fréquence des interventions du Tribunal des conflits : vingt-cinq décisions publiées de 1986 à 1996.

Dans bien des cas, les juges paraissent vouloir « éclairer l’obscur par le plus obscur ».

  • Par exemple, se sont vu reconnaître la qualité d’agent public :

  • En revanche, se sont vu dénier la qualité d’agent public :


Vu la longueur habituelle des procédures, cet excès de subtilité (ce « byzantinisme ») frise le déni de justice.

Le Tribunal des conflits n’a sans doute pas été insensible à cet argument.
2 - Le critère de l’emploi dans un service public administratif géré par une personne publique

  • Déjà, en 1954, dans ses conclusions sur les affaires Affortit et Vingtain, le commissaire du gouvernement Chardeau envisageait deux solutions radicales : « Soumettre tous les agents des services publics recrutés sur contrat, sans distinction, soit au droit privé soit au droit public ».

  • En faveur du droit privé, il soulignait « la tendance générale de l'État à se placer de plus en plus largement sur le même plan qu'un patron de droit privé [...] ».

Il en déduisait : « On peut dire que du moment qu'un service public administratif de l'État recrute certains agents par voie contractuelle, sans avoir recours aux modes spéciaux prévus par le statut de la fonction publique, c'est qu'il entend renoncer à se prévaloir des règles spéciales du droit public et à demeurer sur le terrain du droit commun ».

  • A l’inverse, on peut rattacher tous les agents contractuels au droit public, « si l'on met l'accent sur la qualité de l'employeur, toute personne employée par un service public administratif ayant automatiquement la qualité d'agent de droit public ».

  • Le caractère révolutionnaire de ces deux solutions a fait reculer le commissaire du gouvernement Chardeau : « Nous ne nous faisons guère d'illusions sur la possibilité de voir triompher une de ces solutions, sans doute trop simplistes, car on ne peut faire absolument table rase de vingt ans de jurisprudence ».

  • Pourtant, certains auteurs ont préconisé la solution du droit privé. Ils tiraient argument de l’ancien article L. 511 - I du Code du travail, qui disposait : « les personnels des services publics, lorsqu'ils sont employés dans les conditions du droit privé, relèvent de la compétence du conseil de prud'hommes ».

Pour les tenants de cette approche, par personnels employés dans les conditions du droit privé, il fallait comprendre ceux dont le contrat ne comportait pas de clauses exorbitantes du droit commun.

  • Une telle interprétation s’est heurtée au refus du Tribunal des conflits :

« [Considérant qu’] il résulte des termes mêmes des dispositions [de l'article L. 511-I du Code du travail] qu'elles se bornent à attribuer compétence aux conseils de prud'hommes pour connaître des litiges concernant les agents des services publics qui n'ont pas la qualité d'agent public, et qu'elles n'ont ni pour objet, ni pour effet de modifier la règle en vertu de laquelle les agents qui participent à l'exécution même d'un service public administratif ne peuvent être employés dans les conditions du droit privé et ont la qualité d’agent public, quelles que soient les clauses de leur contrat […] » - TC, 19 février 1990, Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) c/ Mlle Fillion, 02591.

  • Ainsi donc, par un revirement de jurisprudence, le Tribunal des conflits a décidé de ne plus se fonder sur un critère exclusivement matériel pour la qualification d’agent de droit public dans un service public à caractère administratif, mais sur un critère organico-matériel :

  • Sauf dispositions législatives contraires, sont agents contractuels de droit public, quel que soit leur emploi, les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif géré par une personne publique.

Selon le Tribunal des conflits, « une telle situation peut résulter, s'agissant d'un salarié mis à la disposition d'un employeur public par une entreprise de travail temporaire, de la méconnaissance des règles dont la violation a légalement pour conséquence la substitution de l'utilisateur, en qualité d'employeur, à l'entreprise de travail temporaire » – TC, 2 mars 2009, Mme Desbordes c/ Ministère de la défense, n° 36741.

La Cour de cassation, qui, comme le Conseil d’État, a naturellement fait sien ce critère organico-matériel, l’a rappelé le 23 septembre 2008 dans une espèce concernant une violoniste qui avait été « employée, par contrats à durée déterminée successifs, à compter de mars 1993 jusqu'en avril 2005 en qualité de violoniste exerçant au sein du nouvel orchestre de Saint-Etienne, devenu à la fin de l'année 2004 l'Orchestre symphonique de Saint-Etienne (OSSE) lequel dépend de l'Esplanade, opéra-théâtre géré en régie directe par la ville de Saint-Etienne » - Cass. soc. 23 septembre 2008, n° 07-445082.

  • À côté d’avantages indéniables (clarté, simplification), la nouvelle solution présente un certain nombre d’inconvénients qui justifient la réaction du législateur.
3 - L’aménagement législatif des effets du critère jurisprudentiel

  • La jurisprudence « Berkani » n’a pas d’incidence sur la situation des agents contractuels occupant des emplois de catégorie A ou B. Exerçant des missions d'encadrement, ces agents participent directement à l'exécution du service public, et ont donc déjà la qualité d’agents publics en vertu de l’ancienne jurisprudence « Affortit et Vingtain».

  • La nouvelle solution concerne, en fait, les agents exerçant des fonctions de catégorie C. En leur conférant la qualité d’agents publics dans les conditions décrites ci-dessus, elle fragilise leur situation :

  1. impossibilité de cumuler des emplois,

  2. impossibilité de se prévaloir d’un contrat à durée indéterminée.

  1. L’impossibilité de cumuler des emplois :

Les « nouveaux » agents publics – de la jurisprudence « Berkani » – ne pouvaient plus continuer à cumuler les emplois. En effet, le cumul d'emplois publics ou d'emplois public et privé était [une évolution a eu lieu] interdit par deux textes : le décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunération et de fonctions, et la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Selon le premier texte, il ne peut être exercé simultanément plusieurs emplois rémunérés sur fonds publics ; aux termes du second, les fonctionnaires doivent consacrer l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées et ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative (Cf. Partie II, Chapitre II).

  1. L’impossibilité de se prévaloir d’un contrat à durée indéterminée :

À compter de cette dernière date, le maire a décidé de ne plus renouveler son contrat.

Ses fonctions ne l’amenaient pas à participer directement à l’exécution du service public.

Sous l’empire de l’ancienne jurisprudence « Affortit et Vingtain», elle aurait donc été considérée comme un agent contractuel de droit privé, et son action aurait relevé du juge judiciaire. Appliquant les dispositions protectrices du code du travail, le juge judiciaire aurait

  • requalifié cette succession de contrats à durée déterminée en contrat à durée indéterminée,

  • et considéré, par voie de conséquence, comme un licenciement ce qui était présenté par la commune comme un simple refus de renouvellement.

Avec le nouveau critère de l’arrêt Berkani, la requérante est un agent public dont l’action contentieuse ressortit à la compétence du juge administratif.

Ce dernier estime : « […] les décisions successives par lesquelles le maire a engagé Mme R. comportaient un terme certain ; […] ainsi et alors même que cet engagement a été renouvelé sans interruption, l’intéressée ne saurait prétendre qu’elle était liée à la commune par un contrat à durée indéterminée […] »

  • En droit public, le contrat à durée déterminée est la règle - même si l’agent est employé au-delà du terme initial du contrat.

  • que si « l'agent est en fonction depuis six ans au moins, de manière continue, son contrat ne peut, à son terme, être reconduit que par décision expresse et pour une durée indéterminée »,

  • et que « lorsque l'activité d'une entité économique employant des salariés de droit privé est, par transfert de cette entité, reprise par une personne publique dans le cadre d'un service public administratif, il appartient à cette personne publique de proposer à ces salariés un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires. »1

« Considérant qu’il résulte des dispositions législatives précitées que les contrats passés par les collectivités et établissements publics territoriaux en vue de recruter des agents non-titulaires doivent, sauf disposition législative spéciale contraire, être conclus pour une durée déterminée et ne peuvent être renouvelés que par reconduction expresse ; que, par suite, dans le cas où, contrairement à ces prescriptions, le contrat de recrutement d’un agent non-titulaire comporte une clause de tacite reconduction, cette stipulation ne peut légalement avoir pour effet de conférer au contrat dès son origine une durée indéterminée ; que le maintien en fonction à l’issue du contrat initial a seulement pour effet de donner naissance à un nouveau contrat, conclu lui aussi pour une période déterminée et dont la durée est soit celle prévue par les parties, soit, à défaut, celle qui était assignée au contrat initial ; […] »


  • Les deux inconvénients susanalysés de la jurisprudence "Berkani - l’impossibilité de cumuler les emplois et l’impossibilité de se prévaloir d’un contrat à durée indéterminée - ont suscité une réaction législative.

  1. stabilise la situation d’un certain nombre d’agents concernés par la jurisprudence « Berkani », à savoir ceux d’entre eux qui sont en fonctions à la date de la publication de la loi, au service de l’État ou d’une collectivité territoriale : ils bénéficient, par dérogation, d’un contrat à durée indéterminée ;

  2. et leur offre la possibilité de cumuler les emplois : ils peuvent demander que le contrat de travail sur la base duquel ils ont été engagés soit (ou reste) un contrat de droit privé soumis aux dispositions du code du travail (ce qui autorise le cumul d’emplois). Les intéressés disposent d'un délai d'un an à compter de la date de publication de la loi pour présenter leur demande. Le bénéfice de l’option leur est reconnu à compter de la date de leur engagement initial (articles 34 et 35 de la loi du 12 avril 2000).

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