Résumé La Conférence ministérielle de l'omc à Bali du 3 au 6 décembre 2013 a décidé la mise en place d'un Groupe de travail au sein de la Commission agricole





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Commentaires sur la "Question des Etats-Unis à l'Inde"

à la Commission agriculture de l'OMC du 29 janvier 2014

Jacques Berthelot (jacques.berthelot4@wanadoo.fr)

5 mars 2014

I – La question des EU à l'Inde présente des contradictions

II – Les ambiguïtés fondamentales des dispositions de l'AsA sur l'aide alimentaire interne

III – La nécessité d'éliminer les ambiguïtés et contradictions dans les règles de l'AsA et dans le projet de modalités agricoles du 6 décembre 2008

IV – Les EU ne respectent pas les règles de l'AsA sur la MGS des produits laitiers

Résumé
La Conférence ministérielle de l'OMC à Bali du 3 au 6 décembre 2013 a décidé la mise en place d'un Groupe de travail au sein de la Commission agricole pour trouver une solution permanente à la demande du G-33 portée par l'Inde de supprimer une disposition de l'Accord sur l'agriculture (AsA) qui limite les possibilités des pays en développement (PED) de payer aux agriculteurs des prix rémunérateurs pour constituer des stocks publics de sécurité alimentaire qui sont ensuite cédés à bas prix à la population défavorisée.
Dès la réunion de la Commission agricole du 29 janvier les Etats-Unis (EU) ont demandé par écrit à l'Inde de démontrer que ses exportations de blé ne l'étaient pas à un prix de dumping lié à des coûts supérieurs de ses stocks publics. Les présents commentaires à cette demande des EU élargissent le débat en en soulignant les multiples contradictions et ambiguïtés :

1) Contradictions dans la lettre des EU à l'Inde qui ont mal interprété les dispositions de l'AsA sur ce sujet.
2) Ambiguïtés des concepts de base pour le débat : prix agricole vs prix alimentaire, prix de marché vs prix administré, stock public.

- L'AsA traite des produits alimentaires et non des produits agricoles.

- Les EU et l'UE n'ont pas de prix agricoles de marché puisqu'ils les ont abaissés et compensés par des aides directes et il convient de considérer les prix complets agricoles qui les intègrent, ce qui les rend supérieurs aux prix administrés de l'Inde pour le blé et le riz.

- Un stock public est souvent sous-traité à des entreprises privées; l'AsA ne définit pas de minimum de volume et de durée d'un stock public et les EU gèrent des stocks publics alimentaires considérables mais éclatés dans divers programmes alimentaires en nature portant sur 25 milliards de dollars (Md$) en 2012; on peut aussi considérer que les 75 Md$ de coupons d'achat aux citoyens défavorisés constitue pour eux un stock de sécurité alimentaire.

- Il en résulte que les EU doivent notifier 2,9 Md$ de MGS au titre des seules céréales incluses dans son aide alimentaire interne en 2012.
3) Ambiguïtés et contradictions des règles de l'AsA et du Projet de modalités agricoles du 6 décembre 2008 sur les concepts suivants : subventions à l'exportation; dumping; subventions aux investissements et aux intrants – en soulignant que les EU et l'UE ont refusé de notifier les plus considérables, celles aux aliments du bétail, ainsi que celles au carburant agricole et aux agrocarburants; services de marketing et de promotion; soutien du revenu découplé; soutien de minimis spécifique par produit. Sur tous ces points les EU et l'UE ont détourné les règles et sous-notifié massivement leurs subventions.
4) Les EU ont violé depuis 2008 les règles de l'AsA sur la MGS des produits laitiers : au lieu de continuer à calculer la MGS pour toute la production de lait, ils la calculent seulement pour le beurre, le lait écrémé en poudre et le fromage cheddar, ce qui viole les règles de l'AsA disant qu'on ne peut modifier les engagements pris en 1994. Ils ont ainsi sous-notifié 8,1 Md$ de 2008 à 2011.
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Avant la réunion de la Commission agricole ordinaire1 de l'OMC du 29 Janvier 2014, les Etats-Unis (EU) ont transmis une question à l'Inde où ils ont calculé que le coût du blé indien rendu au port serait de 310 $ la tonne, un prix nettement supérieur au prix d'exportation déclaré de 260 $, et ils ont demandé à l'Inde de fournir des chiffres sur les coûts et les prix des soumissions des trois entreprises ayant remporté les appels d'offre. Lors de la réunion elle-même le Canada a demandé à l'Inde des explications sur des rapports disant que le prix plancher exigé de ses exportateurs par l'Inde a été abaissé de 300 $ à 260 $ la tonne, ce qui est inférieur aux prix des exportations canadiennes2.


Partant de commentaires sur les questions posées par les EU sur les exportations indiennes de blé, le présent document élargit l'analyse à la question de la pertinence de nombreux concepts de base utilisés dans l'Accord sur l'agriculture (AsA), en commençant par celle de "prix du marché", et montre que les EU ne respectent pas les règles de l'AsA sur les notifications de leur MGS relative aux produits laitiers.
I – La question posée par les EU à l'Inde présente des contradictions
Les EU écrivent d'abord que "L'Inde exporte du blé à des prix bien inférieurs aux coûts d'acquisition" alors que "La Commission de l'Inde sur les coûts et les prix agricoles (ACCP) dans son document de travail 2 a estimé que le coût du stockage, de la manutention et de la distribution blé acheté par la Corporation alimentaire de l'Inde3 rattachée au Gouvernement est égale à 40% du coût d'acquisition". La citation précise de l'ACCP est: "Actuellement, le coût économique supporté par la FCI pour l'acquisition, le stockage et la distribution des céréales alimentaires est d'environ 40 pour cent de plus que le prix d'achat".


La déclaration des EU et la citation de l'ACCP ont plusieurs implications:
1.1-Ils identifient coût d'acquisition et prix d'achat, le prix de soutien minimum (MSP). En fait l'annexe 2, paragraphe 3, de l'AsA ne parle pas de coût d'acquisition mais de prix d'acquisition, une formulation qui exclut des coûts d'acquisition supplémentaires.
1.2 - Si ces 40% sont ajoutés au prix d'acquisition (prix d'achat public) cela implique qu'ils ne peuvent y être inclus. Donc les EU ne peuvent pas dire que "l'Inde exporte du blé à des prix bien inférieurs aux coûts d'acquisition".


1.3- Ceci est tout-à-fait cohérent avec l'AsA annexe 3 article 8 qui stipule: "Le soutien des prix du marché sera calculé d'après l'écart entre un prix de référence extérieur fixe et le prix administré appliqué multiplié par la quantité produite pouvant bénéficier du prix administré appliqué. Les versements budgétaires effectués pour maintenir cet écart, tels que les coûts de l'achat ou du stockage, ne seront pas inclus dans la MGS". S'ils ne sont pas inclus dans la MGS – donc s'ils n'ont pas d'effet de distorsion des échanges –, pourquoi devraient-ils être inclus dans le prix à l'exportation comme ayant des effets de distorsion des échanges ?
1.4 - Pour Vijay Paul Sharma les coûts de distribution concernent "les frais de manutention, les frais d'entreposage, les charges d'intérêts, les frais de transport, les frais administratifs, les pertes au transport et les pertes au stockage"4 et couvrent tous les coûts de distribution au consommateur final, mais sans tenir compte de la subvention alimentaire elle-même qui est l'écart entre le coût économique et le prix fortement subventionné – le "central issue price", CIP – auquel le riz et le blé sont cédés aux bénéficiaires de l'aide alimentaire. Mais, quand le blé et le riz sont exportés par la FCI après appels d'offres publics, une part importante des coûts de distribution ne sont pas supportés par la FCI puisque les céréales sont vendues à des négociants privés au niveau des entrepôts du FCI : "La livraison des stocks dans les camions des adjudicataires se fera dans les entrepôts de la FCI"5. Or le coût de distribution a été égal à 22% du prix d'achat public (MSP) du blé en 2012-136. Par conséquent, comme les EU semblent supposer que les opérateurs privés sont plus efficaces que la FCI, on ne peut ajouter 40% au MSP pour obtenir le coût total au niveau FAB7.
II - Les ambiguïtés fondamentales des dispositions

de l'AsA sur l'aide alimentaire intérieure


Les dispositions de l'AsA sur l'aide alimentaire intérieure sont ambigües car elles reposent sur l'ambiguïté de concepts non clairement définis : prix agricole vs prix alimentaire, prix de marché vs prix administré, stock public. La clarification de ces concepts amène à conclure que les EU ont largement violé leur MGS sur leurs stocks publics alimentaires.
2.1 – Prix agricole vs prix alimentaire
Les paragraphes 3 et 4 de l'Annexe 2 parlent de "produits alimentaires" et non de "produits agricoles" et ne précisent pas que ces produits sont achetés seulement aux agriculteurs. En Inde la FCI achète une partie importante du riz aux rizeries et la majeure partie aux agriculteurs sous forme de paddy avant de le faire usiner par les rizeries.
Aux EU, sur les 100 Md$ du coût net de l'aide alimentaire interne en 2012 (hors frais d'administration des programmes) 75 Md$ ont concerné les food stamps (SNAP) où les bénéficiaires choisissent eux-mêmes les produits alimentaires qu'ils désirent dans les quelque 200 000 magasins habilités à les recevoir tandis que 25 Md$ concernent les autres programmes où les produits sont livrés en nature aux bénéficiaires, notamment aux écoliers (déjeuner et petit déjeuner). Sur ce total en 2012-13 1.595 Md$ de produits agricoles ont été achetés directement aux agriculteurs par l'USDA, dont près de la moitié déjà transformés (comme la viande), le reste concernait des achats de produits alimentaires transformés aux industries et commerces agroalimentaires.
2.2 – Prix du marché vs prix administré
2.2.1 – Le concept de prix agricole administré
Le concept de prix agricole administré n'est pas défini dans les accords de l'OMC, bien qu'il fonctionne de manière opposée dans les pays développés et les pays en développement (PED). Tandis que dans les PED les prix administrés – les MSP (prix minima de soutien) de l'Inde par exemple – sont fixés au-dessus des prix du marché intérieur pour garantir des prix rémunérateurs aux petits agriculteurs, en particulier juste après la récolte, et forcer les commerçants à payer des prix de marché plus élevés, dans les pays développés ce sont des prix minimaux fixés en dessous des prix du marché en vigueur afin de réduire leur niveau.
Selon Wikipedia "Aux EU les prix administrés sont fixés par les décideurs politiques afin de déterminer, directement ou indirectement, les prix du marché intérieur ou au producteur ... En Europe, un prix administré est défini soit comme un prix légalement fixé par une autorité gouvernementale, un prix (très) subventionné, ou un prix oligopolistique fixé par les grandes sociétés"8.
Mais – c'est ici que réside la différence fondamentale – les prix administrés réduits n'ont été acceptés par les agriculteurs occidentaux que parce qu'ils ont été compensés par des aides directes internes, y compris par celles soi-disant découplées9 de l'UE et des EU et par des subventions couplées, comme aux EU les divers types de "marketing loans" et les paiements anticycliques – déclenchés par d'autres prix administrés fixés au-dessus des prix courants du marché ou des prix administrés minima – et les subventions aux assurances agricoles. Dans les pays développés les prix administrés déclenchent toujours des subventions, outre les autres mesures nécessaires pour les rendre efficaces : droits de douane à l'importation, subventions et restrictions à l'exportation, gel des terres, quotas de production, etc10. En effet, les Farm Bills des EU et les réformes de la PAC (politique agricole commune) de l'UE depuis les années 1990 ont consisté à abaisser par étapes les prix administrés, et en conséquence les prix agricoles du marché, pour accroître la compétitivité interne et externe de leurs produits agricoles – en important moins et exportant plus – par des subventions compensatoires massives des boîtes bleue et verte, soi-disant sans effet de distorsion des échanges11.

2.2.2 – Le concept de prix du marché


Les paragraphes 3 et 4 de l'annexe 2 de l'AsA parlent de "prix courants du marché", un concept non défini par l'AsA. Pour savoir ce qu'est un "prix du marché" la meilleure source vient des dispositions des EU et de l'UE sur les pays sans "économies de marché" ("non-market economies"), considérés comme utilisant des prix différents de leur "valeur normale". Ainsi, selon le manuel antidumping des EU, "Pour la marchandise faisant l'objet d'une enquête ou d'un examen [anti-dumping], il ne doit y avoir pratiquement aucune intervention du gouvernement dans la fixation des prix"12. Ou, dans l'édition de 2009, selon David A. Gantz : "Le ministère du commerce exige que soit démontrée l'absence de participation de l'État dans la détermination des prix ou des quantités de production du secteur concerné, qu'il s'agisse d'une propriété privée ou collective (et non d'une propriété publique), et que tous les intrants importants ont des prix déterminés par le marché"13.


Bien sûr, la même constat peut être fait pour les prix agricoles de l'UE : dans les deux cas le EU et l'UE ne peuvent prétendre qu'il n'y a "pratiquement aucune intervention gouvernementale dans la fixation des prix" des produits agricoles en raison des importantes subventions dont ils jouissent encore, non seulement les céréales et oléagineux, mais aussi tous les produits animaux – produits laitiers, viandes et œufs – pour lesquels "des intrants importants" – les aliments du bétail – ne sont pas soumis "à des prix déterminés par le marché". Autrement dit les PED pourraient poursuivre à l'OMC avec la meilleure chance de succès les EU et l'UE sur la base de leurs propres législations comme ayant des prix agricoles établis en dehors des règles des économies de marché.
Or plusieurs rapports américains et internationaux ont souligné l'utilité ou même la nécessité d'internaliser dans les prix intérieurs des marchés agricoles les subventions allouées aux produits correspondants.


- L'OCDE l'a fait dans un rapport de 2011 où le concept de prix intérieur est défini comme "le prix à la production plus les aides liées à la production d'un produit spécifique"14.

- Dans le cas du coton des EU, le rapport de l'Organe d'appel a souligné que "A l'audience, les EtatsUnis ont admis que les exploitants décidaient quoi planter en se fondant sur les prix du marché attendus ainsi que sur les subventions attendues" (paragraphe 440)15. Précisément les principales subventions que les agriculteurs américains s'attendaient à recevoir à coup sûr étaient les paiements directs fixes, tandis que les prêts à la commercialisation et les paiements anticycliques dépendent des aléas du prix du marché. Les agriculteurs de l'UE peuvent en dire autant avec le RPU (régime de paiement unique).
- Un rapport du FAPRI d'octobre 201316 sur l'évaluation des deux Farm Bills adoptés en 2013 par la Chambre des Représentants et le Sénat présente des tableaux de "recettes moyennes des cultures en dollars par acre17" projetées pour la période 2014-18. Dans ces tableaux, les subventions attendues – seulement "couplées" à l'avenir puisque les deux Farm Bills comme le Farm Bill définitif promulgué par le Président le 7 février 2014 ont supprimé les paiements directs fixes – sont ajoutées à la recette des ventes sur le marché, ce qui, divisé par le rendement par acre, donne le prix complet ou prix total par culture, bien que le FAPRI n'utilise pas ces concepts, mais celui de "recettes par acre".


- Un document de la Banque mondiale de novembre 2008 écrit par Kim Anderson et Signe Nelgen intègre également les subventions découplées dans leur indicateur de distorsion des prix agricoles – l'ARN [taux nominal d'aide] – quand ils écrivent : "Avec cette valeur en dollars des paiements découplés, l'ARN peut être calculé en divisant le résultat par la valeur de la production à des prix non faussés. Dans la mesure où la partie découplée de l'aide dans le soutien au secteur agricole est en constante augmentation dans les pays à revenu élevé, il est d'une importance particulière d'intégrer cette partie de l'aide, même si elle produit moins de distorsions du marché et des ressources que d'autres mesures créant des distorsions"18.


- Enfin l'USDA a largement utilisé la notion de "dépenses budgétaires nettes par produit"19 qui ajoute les subventions au prix à l'exploitation.


Tous ces faits soulignent que les "prix courants du marché" au niveau de l'exploitation ne sont pas les prix réels du marché sans "pratiquement aucune intervention du gouvernement dans la fixation des prix" et qu'il faut donc les corriger en ajoutant les aides directes pour obtenir les prix complets ou prix totaux comparables à ceux des pays, essentiellement les PED, qui n'en accordent pas faute de moyens.


Même si les subventions internes des EU sur le riz et le blé ont considérablement baissé depuis 2007, suite à la flambée des prix des céréales, néanmoins elles étaient encore en 2012 de 86 $/t pour le riz – portant principalement sur les paiements directs et les subventions à l'irrigation, ajoutant 26% au prix moyen à l'exploitation de 329 $/t – et de 47 $/t pour le blé, principalement du fait des paiements directs et des subventions aux assurances des cultures, ajoutant 16,5% au prix moyen à l'exploitation de 285,7 $/t. En conséquence, le taux de dumping des exportations de riz des EU en 2012 était de 14% (contre 75% en 2000) – constitué essentiellement de 86 $/t de subventions internes car il n'y avait pas de subventions à l'exportation, contre un prix FAB de 624 $/t – et celui du blé a été de 14,7% (contre 81% en 2000), essentiellement basé également sur ​​les subventions internes de 47 $/t, plus 1,9 $/t de subventions à l'exportation (garanties de crédit à l'exportation). En outre, comme le montrent les deux graphiques suivants, le prix minimum (MSP) indien du blé de 248,1 $/t en 2012 était inférieur au prix à l'exploitation des EU de 285,7 $/t, et même au prix complet à l'exploitation de 332,7 $/t. Et le MSP du riz indien de 348 $/t en 2012 était inférieur au prix complet à l'exploitation des EU de 415 $/t, même s'il dépassait légèrement le prix à l'exploitation de 329 $/t.


Selon le rapport WASDE de l'USDA du 12 février 2014, "Le prix moyen à l'exploitation de tous les blés pour la campagne agricole est réduit de 5 cents aux deux extrémités de la fourchette projetée, entre 6,65 $ à 6,95 $ le boisseau"20, à comparer au coût de production moyen de 7,35 $ en 201221, ce qui implique un déficit probable de 0,55 $ par boisseau, et donc un dumping important des exportations, a fortiori si l'on ajoute les subventions. Déjà le prix moyen à l'exploitation moyen de tous les blés est passé de 8,12 $/boisseau en janvier 2013 à 6,31 $/boisseau en janvier 2014. Et le prix moyen à l'exploitation pour le riz passerait de 17,30 $/quintal en décembre 2013 à 15,70 $/quintal en décembre 2014.

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