Chapitre 1 : Les normes de l’action publique





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Section III : les trois domaines de l’intervention publique




Il est possible de définir à partir de la figure 1-3, les grands domaines d'intervention de la politique publique, c'est-à-dire l'ensemble des cas où l'Etat est susceptible de faire mieux que le marché (en supposant que l'intervention publique est sans coût).

On sait que :

- seuls les points d'équilibre sont susceptibles d'être des optima parétiens. Si le marché n'est pas en équilibre, cela justifie une politique de stabilisation économique, dont l’objectif sera soit d’établir un équilibre (de pallier le manque de compatibilité entre les plans individuels) soit d’accélérer le retour "naturel" d'une économie vers cet équilibre ;

- les points d'équilibre de marché ne seront sur la frontière d'efficacité sociale (ne seront des optima parétiens) que si les conditions suivantes sont remplies : a) rationalité des agents, b) comportement de prévision parfaite (les agents font comme si leurs prévisions étaient exactes et donc ne tiennent pas compte du risques d'erreur associés à celles-ci) ou existence de marchés à terme et contingents pour tous les biens, c) les agents sont des price-takers – l’existence d’une concurrence parfaite (biens homogènes, producteurs et consommateurs nombreux et anonymes, information est parfaite, entrée et sortie du marché libres et sans coût) étant une condition suffisante pour cela, d) les entreprises ont des coûts non décroissants (les rendements sont non croissants) e) les fonctions d'utilité et de production sont indépendantes et il n'a ni effets externes ni biens publics. Si les cinq conditions précédentes ne sont pas respectées, l'Etat pourra accroître le bien-être social par une politique d'allocation des ressources, dont le but est de corriger l'allocation non optimale opérée par le marché;

- les dotations initiales peuvent correspondre à un optimum parétien différent de l'optimum optimorum (par exemple Z' au lieu de Z sur la figure 1-3). Cela justifie une politique de redistribution destinée à faire apparaître la structure des dotations correspondant au maximum de bien-être social (à Z sur la figure 1-3).

On retrouve ici la distinction célèbre de Musgrave(1959) entre les trois grands domaines de l’intervention publique : stabilisation (passage du déséquilibre à l’équilibre), allocation (passage de l’équilibre à l’optimum) et redistribution (passage d’un optimum à l’optimum optimorum). Certains auteurs ajoutent parfois un quatrième domaine, la politique de croissance mais cette adjonction est formellement inutile puisque la politique de croissance n’est qu’un sous-ensemble de la politique d'allocation des ressources (un problème de choix intertemporel du rythme des investissements, en capital physique, en capital humain ou en recherche-développement).
L'hypothèse de base des analyses précédentes, et leur principale limite, est que l'Etat n’est jamais dominé par le marché : il peut et souhaite toujours faire au moins aussi bien que lui en terme de bien-être. L’économie publique normative, dans la mesure où elle ne s’intéresse qu’aux défaillances du marché (market failures), n’effectue pas en réalité une véritable comparaison entre deux formes d’organisation concurrentes, ayant chacune ses défauts et mérites. Elle se contente plutôt de mettre en évidence les conditions de tolérance du marché face à un Etat a priori parfait10.

Le fait de supposer que l'intervention publique est sans coût a une autre conséquence : Rien ne permet de choisir techniquement entre les différentes formes de correction du marché. On verra par exemple que des effets externes négatifs (la pollution par exemple) peuvent être corrigés soit par une modification des taux d'impôt (ce que l’on appelle parfois l’interventionnisme « libéral »), soit par une nationalisation de l'industrie concernée, avec fixation d'un prix de vente au public différent du coût marginal privé (ce que l’on appelle parfois l’interventionnisme « socialiste »). Supposer qu’aucun de ces modes d’interventions n’a de coût revient à laisser le choix entre eux à la discrétion du décideur. En d’autres termes, l’hypothèse de nullité des coûts d’intervention fait basculer un grand nombre de décisions du domaine technique vers le domaine des convenances personnelles ou des préférences purement idéologiques. En pratique, la théorie normative de la politique publique a souvent la sagesse de ne pas aller aussi loin que ses hypothèses l’impliquent. La plupart du temps, elle réintroduit a posteriori, explicitement ou non, les coûts d'intervention des gouvernements réels, et également la possibilité que ces derniers aient parfois des objectifs autres que le maximum de bien-être social.

Annexe du chapitre 1 :
Il est possible d’illustrer graphiquement la signification des critères 3 et 4 de l’optimalité parétienne en utilisant les notions d’« ensemble de Scitovsky » et de « contour de Scitovsky » (ou contour d’indifférence collective), pour un vecteur des utilités individuelles donné, {U1, U2,..., Ui,..., Un}.

La figure 1-A1 représente le plan x, z des productions globales de biens par la collectivité (x =  xi, z =  zi). L’ensemble de Scitovsky est le lieu des points garantissant à chaque membre de la collectivité un niveau d’utilité au moins égal à celui assigné a priori (U1 à l’individu 1, U2 à l’individu 2,..., Ui à l’individu i,..., Un à l’individu n). I(U1, U2,..., Ui,..., Un), contour de Scitovsky, correspond à la frontière de l’ensemble de Scitovsky. On montre que, si les courbes individuelles d’indifférence sont convexes, les contours de Scitovsky sont également convexes.

Soient deux contours de Scitovsky différents, correspondant à des vecteurs I et I’ pour les utilités individuelles, I = {U1, U2,..., Ui, ..., Uj, ..., Un} et I’ = {U’1, U’2,..., U’i, ..., U’j, ..., U’n}. Ces deux contours peuvent parfaitement se couper11. Il suffit pour cela que les distributions des utilités représentées par I et I’ ne soient pas « Pareto comparables », c'est-à-dire qu’il existe au moins deux

individus, i et j, tels que, quand on passe de I à I’, l’utilité de l’un est plus forte alors que celle de l’autre est plus faible (Ui>Ui et U’jj).



Figure 1-A1 : Contours de Scitovsky et efficacité dans l’échange

Dans le cas d’une société limitée à deux individus. I(Ui,Uj) et I(U’i, U’j) ne se coupent pas si U’i>Ui et U’j>=U’j (la première distribution est Pareto supérieure à la seconde). En revanche, I(Ui,Uj) et I(U’i,U’j) se couperont si, par exemple, Ui>U’i et Ujj (les deux distributions des utilités n’étant pas Pareto comparables dans ce cas).



Figure 1-A2 : Contour de Scitovsky et efficacité de la structure de production
Le critère 3 signifie que les états sociaux doivent se trouver sur des contours de Scitovsky. Le point V sur la figure 1-A1 répond donc au critère 3. En revanche, dans le cas du point T, il existe un ensemble de Scitovsky, celui délimité par le contour I,’ garantissant aux deux individus un niveau d’utilité supérieur. L’existence au point T d’un contour I’ qui domine I (c'est-à-dire qui ne coupe pas I et qui se situe au-dessus de lui) est le signe de l’inefficacité de l’échange.

Le critère 4 implique qu’une combinaison productive ne peut être retenue que si elle correspond à un point de tangence entre la frontière d’efficacité technique et un contour de Scitovsky (point F sur la figure 1-A2).


1 La prime d’assurance contre l’incendie d’une maison correspond par exemple au bien contingent suivant : en échange du prix payé, l’acheteur obtient une somme nulle pour l’état « absence d’incendie » et une somme correspondant au bien « reconstruction de la maison » pour l’état « incendie ».

2 Il existe un lien direct entre la règle de vote à l’unanimité, au sens d’au moins un pour et de personne contre (et non de tout le monde pour), et le concept de supériorité parétienne. Si un programme A est Pareto supérieur à un programme B, A l’emportera à l’unanimité dans un vote entre des électeurs rationnels et parfaitement informés. On est sûr en effet que 1) B ne recueillera aucune voix, puisque qu’aucune personne ne voit son utilité s’accroître quand on passe de A à B et que 2) A recueillera toujours au moins une voix, puisque, par définition, au moins une personne voit son utilité s’accroître quand on passe de B à A. Les autres votes seront soit des votes en faveur de A soit des abstentions (celles des personnes dont l’utilité est la même dans les deux cas).

3 En cas d’altruisme ou d’envie, en revanche, certaines portions de la frontière peuvent être croissantes, notamment lorsqu’on se rapproche des axes (quand la distribution observée des utilités devient trop inégale). De plus, si les fonctions d’utilité sont uniquement définies de façon ordinale, le signe des dérivées secondes peut être modifié par une transformation monotone croissante (la croissance ou la décroissance de l’utilité marginale n’a pas de sens avec des fonctions ordinales). Dans ces conditions, la courbure de la frontière d’efficacité sociale n’est plus déterminée (au gré de transformations monotones successives, elle peut devenir concave, convexe, ou concave sur certaines portions et convexe pour d’autres).

4 On rappelle que deux états v et w sont Pareto non comparables lorsque l’on a simultanément Ui>U’i et Ujj.

5 Debreu Gérard (1959), Theory of Value, New York : John Wiley.

6 Ce qui signifie qu’il existe un vecteur de prix assurant un équilibre général, avec des prix nuls lorsque les offres d’équilibre sont négatives et avec, dans les autres cas, des prix positifs annulant les demandes excédentaires Le « théorème du point fixe » est dû à Brouwer(1909). Il a été généralisé par Kakutani (1941). Ce théorème dit que toute application continue univoque f(x) d’un ensemble compact et convexe X dans lui-même possède un point fixe (x’ tel que x’=f(x’)). La démonstration d’existence de l’équilibre général s’appuie sur une économie « walrasienne », où tous les facteurs de production sont appropriés privativement, où les entreprises maximisent leur profit, où les consommateurs maximisent leur utilité et où les individus et les entreprises sont des « preneurs de prix » (price-takers) - par conséquent les prix sont simultanément des variables pour l’ensemble de l’économie (permettant l’ajustement des offres et des demandes agrégées) et une donnée pour les agents individuels. Sur ces différents points, voir Mougeot(1989).

7 Par définition, la dérivée partielle par rapport à Ui mesure la variation de W quand l’utilité de i varie (de façon infinitésimale) lorsque les utilités des autres restent constantes. Par conséquent, W augmente quand Ui augmente.

8 Avec des fonctions d’utilité individuelles ordinales, on ne peut que définir la frontière d’efficacité sociale (repérer les optima parétiens), sans pouvoir définir la courbure de cette frontière (voir note 8) ni classer les différents optima situés sur elle (puisque que l’on ne peut pas tracer de courbes sociales d’indifférence - il n’y a pas de SWF).

9 Le critère parétien peut conduire à des choix éthiques très discutables dans certaines situations extrêmes. L’exemple type est celui d’une personne qui accepte de désigner des otages pour éviter l’exécution d’un plus grand nombre de personnes. Selon le critère parétien, la désignation d’otages est une solution préférable puisque l’utilité des non-otages sauvés augmente tandis que celle des otages - qui auraient été exécutés de toute manière - ne diminue pas.

10 Par hypothèse E (Etat) >= M (marché). Les défaillances du marché correspondent à E > M et la concurrence parfaite à E = M. Mais M>E est exclu. Dans le meilleur des cas, on sera indifférent entre E et M. En d’autres termes, la théorie des market failures peut « tolérer » le marché mais ne le préfère jamais strictement à l’Etat.

11 Il ne faut pas confondre les contours de Scitovsky, ou « contours d’indifférence collective » (Community Indifference Curves), avec les « courbes d’indifférence en bien-être social » (Social Welfare Indifference Curves), 1) qui sont définies dans l’espace des utilités individuelles {U1, U2, ..., Un}; et non, comme ici, dans celui des biens x et z, 2) qui sont obtenues à partir d’une « fonction de bien-être social », et 3) qui ne se coupent jamais (comme les courbes individuelles d’indifférence). Sur les fonctions de bien-être social, se reporter à la section 2 de ce chapitre.



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