La territorialisation à l’épreuve des grands espaces : quel usage de la territorialisation de l’action publique au Québec et au Canada ?





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AFSP 2009 document de travail

Congrès AFSP 2009
Section thématique 12.1

Regards critiques : le local comme objet global ?
Session 1

Anne Mévellec, Université d’Ottawa, mevellec@uottawa.ca,

Mario Gauthier, Université du Québec en Outaouais, Mario.Gauthier@uqo.ca

Guy Chiasson, Université du Québec en Outaouais, Guy.Chiasson@uqo.ca

La territorialisation à l’épreuve des grands espaces : quel usage de la territorialisation de l’action publique au Québec et au Canada ?

Introduction



La proximité intellectuelle française et québécoise est réelle. Les échanges entre les deux pays sont fructueux. Les élites québécoises se sont largement frottées à la culture académique française en ayant été partiellement formées dans le système d’enseignement supérieur français. Aujourd’hui les collaborations de recherche ainsi que les échanges d’étudiants entretiennent cette familiarité. Si les élites voyagent, est-ce que les idées les accompagnent ? Le Québec se trouve à mi-chemin entre des cultures intellectuelles française et américaine. Ses chercheurs empruntent à l’une et l’autre les outils pour penser la société et les enjeux québécois. En particulier, les deux traditions intellectuelles se frottent à la manière de penser le territoire. Car si on peut dire que le territoire québécois est plus près du modèle américain (de part la dimension géographique du territoire, la forme d’administration/gouvernement municipal, le rôle de l’État dans l’aménagement du territoire, etc.), les regards académiques qui lui sont portés sont autant inspirés de la littérature européenne que nord-américaine.
On s’attachera dans ce papier à voir plus spécifiquement comment la question territoriale est traitée au Québec et comment la littérature française sur l’action publique territoriale peut à la fois s’appliquer et renouveler les questionnements ou bien encore s’enrichir au contact de la société québécoise. Quelques travaux récents (MEVELLEC, 2008 ; CHIASSON, ANDREW et LECLERC, 2008 ; GAUTHIER, GARIÉPY, TRÉPANIER, 2008) nous portent à croire que l’idée de territorialisation permettrait de renouveler les termes de la réflexion sur le « territoire » au Québec. Cette réflexion nous apparaît importante à la fois pour les chercheurs qui s’intéressent au territoire dans le contexte canadien, mais aussi aux chercheurs français qui pourraient grâce à ce détour par les grands espaces sortir de l’exception française et objectiver leurs propres façons de penser. Ainsi, notre objectif est moins de « tester » l’exportabilité de la littérature française sur l’action publique territoriale, que de participer pleinement à la discussion créé autour de ces enjeux.
En termes méthodologiques, nous avons travaillé à partir d’une revue de littérature portant sur la question territoriale telle qu’elle a pris forme au Québec, prise au sens large et interdisciplinaire, depuis le début des années 1990. On s’est particulièrement alimenté aux sciences régionales, sciences politiques, sociologie et à l’aménagement.
Dans le cadre de cet atelier sur une réflexion critique sur l’action publique territoriale, on propose de faire un état des lieux de la notion de territoire dans la littérature québécoise qui nous conduit à : constater l’absence générale d’approche politique (1) ; préciser ce que l’on entend par l’approche française d’«action publique territoriale » (2); pour finalement réfléchir sur la portée de cette approche dans certains travaux récents et comme projet de recherche (3).

1. Le territoire québécois : aménager et développer un espace récemment conquis



Il nous apparaît important de situer un peu le territoire dont il va être question dans les pages suivantes. Le Québec n’est pas la France, ni l’Europe. Quatre éléments participent, selon nous, de la spécificité territoriale et politique du Québec.


  1. Le Québec recouvre un territoire équivalent à 3 fois la France, dont pourtant une seule petite partie est occupée. Une partie de ce territoire n’est pas municipalisé.

  2. La population québécoise regroupe 7,6 millions d’habitants (2006), dont 80% sont francophones.

  3. La moitié de la population réside dans la grande région métropolitaine montréalaise. On compte 9 villes de plus de 100 000 habitants, dont trois sont comprises dans la région métropolitaine de recensement (RMR) de Montréal. L’occupation du territoire est donc en dehors de cette RMR largement organisée autour de petits pôles urbains.

  4. Le double héritage français et américain, la colonisation tardive et le système fédéral participent à faire du Québec une société consensuelle. La construction d’un état moderne est relativement récente. L’État providence qui découle de la révolution tranquille est aujourd’hui remis en question.


La littérature développée au Québec sur les aspects territoriaux est largement dominée par le fait objectif qu’il s’agit d’un pays neuf, dont le processus de colonisation n’a pris fin qu’au début du XXe siècle avec l’ouverture de l’Abitibi-Témiscaminque dans les années 1930. De fait, le rêve américain d’une frontière à repousser caractérise aussi le Québec, sans que cela soit toujours explicité. Le territoire est vaste, la population à l’extérieur de la grande région de Montréal peu nombreuse, les conditions naturelles pas toujours des plus propices. Dans ce contexte, nombre d’auteurs québécois se sont intéressés à la construction « des territoires québécois », prenant acte d’un découpage historique fait de régions ouvertes les unes après les autres à la colonisation puis institutionnalisées à posteriori par un découpage régional issu des années 1960 (DUGAS, 2008 ; COURVILLE, 2007 ; HARVEY, 1996).
L’essentiel de la littérature laisse apparaître deux constats. D’abord, le territoire doit avant tout être occupé, aménagé et surtout développé (1.1). Dans cette perspective, chaque maille du découpage est pensée comme le cadre du développement « local », « régional » puis « territorial ». En ce sens, le territoire est essentiellement considéré sous l’angle d’un cadre dans lequel l’action collective s’organise. L’une des caractéristiques de la littérature québécoise est que la question du développement s’est imposée comme une grille de lecture quasi-exclusive. Ainsi, l’essentiel des écrits académiques conçoivent le territoire sous l’angle idéologique du projet de développement, laissant peu de place au politique (1.2.).


    1. Aménagement et développement du territoire


La manière de penser le territoire s’inscrit dans le contexte provincial. Elle s’est aussi doublement adaptée aux politiques de maillage territorial et aux modes académiques. Le Québec est pensé en sous-ensembles géographiques que sont les quatre types de régions : ressources, centrales, Laval-Montréal et Capitale nationale (DUGAS, 2008; QUÉBEC, 2008). Ce macro-découpage laisse de la place pour trois types de maillages politico-administratifs, qui sont le régional, le supralocal (MRC) et le municipal.
Le découpage régional a été initialement réalisé dans les années 1960, c'est-à-dire au moment où s’amorçait la Révolution tranquille. L’État québécois, en phase de modernisation, cherchait à intervenir dans le développement et l’aménagement du territoire pour lutter contre les disparités économiques régionales. Cette politique régionale est fortement inspirée de la théorie des pôles de croissance de François Perroux. Avec le travail d’une nouvelle génération de politiciens et de technocrates qui croit pouvoir changer les choses, un nouveau découpage du territoire est réalisé en 1966, créant 10 régions administratives (HARVEY, 1996). Dès lors, les régions s’engagent dans une logique de « rattrapage » les unes par rapport aux autres et par rapport à la métropole.
Dans les années 1980, un nouveau discours régional axé sur la prise en charge du milieu est porté par le gouvernement. En 1987, le palier régional est refondé. Cela donne naissance à 16 nouvelles instances : les conseils régionaux de développement (CRD) associant des représentants élus des municipalités ainsi que des acteurs économiques ou issus de la société civile. Si la décentralisation au palier régional n’est toujours pas vraiment au rendez-vous, l’État développe un mode de fonctionnement et de financement de l’action régionale sous la forme d’ententes cadres et d’ententes spécifiques.
En 2003, le gouvernement libéral de Jean Charest a de nouveau transformé le palier régional. Si les frontières sont restées les mêmes, le pouvoir a été redistribué au profit des élus. L’instance régionale, la Conférence régionale des élus (CRÉ), marque une rupture avec le modèle précédent. Les acteurs économiques et sociaux sont invités, par les élus, à siéger au niveau régional (CHIASSON, ROBITAILLE, 2004).
Quelque soit sa forme, la région québécoise reste essentiellement une instance de déconcentration des services ministériels (santé et services sociaux, environnement, culture, tourisme…). Les mandats régionaux sont exclusivement déterminés par le gouvernement québécois. Ainsi l’échelon régional n’a jamais constitué (ni prétendu constituer) une réelle « collectivité territoriale » au sens français du terme.
Il existe également un échelon supralocal, qui est celui des Municipalités régionales de comté (MRC). Ces dernières ont été constituées au début des années 1980, sur une double idée. La première est de dépasser la distinction anglo-saxonne entre ville et campagne. La seconde est d’institutionnaliser des territoires vécus, en déterminant des espaces de sentiment d’appartenance commun. De fait, le découpage de ces territoires supralocaux est à mi chemin entre un découpage administratif initié par le centre (Québec), et un territoire politique (déterminé et pris en charge par des élus locaux). Les MRC fonctionnent sur un modèle de coopération inter-municipale très peu contraignant, sans pouvoir fiscal propre. Deux compétences obligatoires leurs sont confiées initialement : l’aménagement du territoire via la production de schémas d’aménagement et de développement du territoire (FORTIN, PARENT 1983). Dans les faits, les MRC se sont essentiellement consacrées à l’aménagement du territoire et moins à la question du développement en tant que tel1.
Les régions et les MRC constituent des mailles devant supporter un rattrapage des régions face à Montréal. Elles sont pensées et mises en place par des nouveaux professionnels (des urbanistes et des aménagistes) porteurs d’une vision au moins technique, sinon technocratique, de l’aménagement du territoire. On observe néanmoins, au milieu des années 1990, un regain d’intérêt chez les universitaires (LEVEILLÉE, 1995) pour le développement régional à la faveur de la réforme Picotte (1992), de la mise en place des exercices de planification stratégique au niveau régional et aussi de la deuxième génération des schémas d’aménagement au niveau supralocal (MRC). C’est l’occasion pour certains auteurs de souligner la spécificité du modèle québécois doublement influencé par les traditions européennes et américaines, et constituant un « modèle original de concertation publique » (TRÉPANIER 1995:93).
Malgré tout, ancrés dans la pratique et le normatif, ces découpages régionaux et micro-régionaux rejoignent les municipalités dans un ordre du pragmatique, et supposément éloigné des valeurs et du politique en général. Les travaux académiques confirment ce double aspect pratique et normatif, en favorisant des approches descriptives (bilans sociodémographiques et économiques), et recherche de modèles exemplaires de développement (BROCHU, PROULX, 1995). La perspective peut être historique et aménagiste (PROULX, 1998), économiste (JOANNIS ET MARTIN, 2005) ou encore sociologique (BILLETTE, CARRIER, 1993).
Dans ce panorama territorial québécois, il importe de faire une place particulière à la question municipale. Cette dernière est presque exclusivement présente sous sa forme urbaine dans les travaux académiques. Comme on l’a mentionné, le Québec est doté d’un pôle métropolitain d’importance avec Montréal. Cette distinction entre Montréal et le reste du Québec n’est pas seulement géographique, mais également académique. En effet, la polarisation Montréal – reste du Québec est largement renforcée par une polarisation du champ académique. De façon caricaturale, les chercheurs montréalais travaillent sur Montréal, alors que leurs collègues se saisissent du reste du territoire2. De cette polarisation découlent différentes conséquences. Tout d’abord, on peut noter le peu de dialogue entre la métropole et le reste du territoire québécois. Cette absence de discussion mène à une mise en opposition constante des deux espaces. La question posée est alors de savoir et d’évaluer qui gagne ou perd dans cette opposition (POLÈSE, 2009 ; SHEARMUR, 2008). Enfin, on constate que les villes moyennes constituent un angle mort puisqu’elles ne sont ni étudiées par les spécialistes de l’urbain de Montréal, ni par les autres chercheurs « en région »3. Finalement, les travaux qui prennent le municipal comme objet ou focal d’analyse sont peu nombreux et portent essentiellement sur les grandes villes de Montréal et de Québec4.
Les chercheurs « en région » s’inscrivent principalement dans le champ du développement régional. La création des universités en région (l’Université du Québec à Rimouski -UQAR, à Chicoutimi -UQAC, en Outaouais-UQO et en Abitibi Témiscaminque-UQAT) relève de la mise en pratique de cette idée de développement régional. De fait, il y a un caractère idéologique puissant dans la manière dont est pensé le territoire et surtout le développement de ce dernier5. Le territoire ne semble être pensé qu’à travers la question de son propre développement, qui au gré des modes se qualifient comme régional, local, endogène, durable… La manière dont le développement régional est pensé au Québec est fortement influencée par les écrits, des spécialistes du développement régional français (PECQUEUR, 2000), ceux-là même qui animent l’Association des sciences régionales de langue française (ASRDLF) dans lequel les chercheurs québécois sont également très actifs. Par contre, contrairement à ce qui se passe en France, il n’existe pas ou peu de place pour des manières alternatives de problématiser la question du développement et du territoire, notamment sous l’angle politique.


    1. Développement apolitique des territoires


Comme nous l’avons annoncé précédemment, les auteurs québécois se réfèrent généralement à la notion de territoire telle que proposée par Raffestin (1980), c'est-à-dire comme un construit social. On note par contre que dans cette construction sociale, la place du politique est largement minorée, sinon ignorée.
Les sciences du territoire semblent, au Québec particulièrement, être liées autant aux modes académiques internationales qu’à l’évaluation des politiques publiques (MASSICOTE, 2008). En ce sens, les échecs successifs des grandes politiques de planification dite rationnelle des années 1960s et 1970s, mènent les chercheurs à investir le champ du développement endogène. Le territoire devient de fait l’unité d’analyse dans laquelle on peut étudier les phénomènes sociologiques et économiques de façon quasiment indépendante du reste de la Province ou encore du reste du monde. Tout mène à s’extraire des contraintes politico-institutionnelles comme le fait valoir une des plus récentes synthèses des « sciences du territoire » au Québec :

« Le concept de territoire permettait de se dégager des cadres institutionnels de la région administrative, de la MRC, de la municipalité ou de la communauté urbaine ou régionale, pour aller à l’essentiel, soit aux dynamiques géographiques, économiques, sociales, culturelles, environnementales, etc., à l’œuvre dans un territoire, lui-même marqué par la sensibilité, les conceptions, la volonté et l’action des acteurs qui s’en réclament et s’identifient à lui » (Massicotte, 2008 :XV).
Ainsi, les découpages régionaux et supralocaux ne sont pas pris « au sérieux » par le monde académique qui s’en sert de manière très marginale comme une unité d’étude, mais qui s’en distance dans la manière d’observer les phénomènes sociologiques ou économiques. À cet égard, les grandes politiques provinciales sont aussi généralement exclues des objets d’études. Ainsi les ententes cadres conclues entre le gouvernement du Québec et les régions, le principal mécanisme de financement du développement régional par l’État québécois, ne sont pas étudiées en tant que telles, mais servent uniquement de contexte à l’étude de phénomènes territorialisés. L’analyse des politiques de la forêt, de l’agriculture, de la ruralité commencent simplement à s’imposer comme des objets légitimes de recherche. Et l’articulation entre analyses des politiques et les dynamiques socio-économiques propres au territoire restent dans bien des cas à faire, comme si les territoires évoluaient séparément par rapport aux influences extérieures.
Tel que mentionné, le développement est élevé au rang d’impératif. Ce qui implique que dans leurs travaux, les chercheurs réfléchissent soit à la manière de susciter le développement dans des territoires envisagés comme des cadres relativement stables et étanches de relations sociales (cluster, district industriel, capital social), soit à saisir les dynamiques sociales ayant justement réussi à créer du développement (JULIEN, 1997 ; DIONNE, KLEIN, 1995). Ainsi, les auteurs s’attachent à expliciter les formes d’organisation optimales visant à permettre à la communauté (locale ou régionale) d’assurer son développement. L’accent est mis sur la manière dont les acteurs convergent vers des projets de développement, délaissant ou remettant en cause les divergences. Au contraire, la construction des territoires est conçue par le biais des projets fédérateurs et explicites (plan de développement, action). Ainsi, de manière générale, le conflit est évincé des objets académiques. S’il existe, il est en lien avec les décisions d’un acteur spécifique (la grande entreprise ou encore l’État6) qui est présenté comme extérieur aux dynamiques territoriales.
Dans cette perspective, les acteurs considérés parties prenantes de cette construction sociale sont le plus souvent dépolitisés. Ceci sous deux formes. Premièrement, les acteurs politiques au sens strict du terme (élus locaux et nationaux) sont rarement pris en compte7 et quand ils le sont, leur caractère politique est minimisé. Ils sont l’objet de simples descriptions qui s’en tiennent souvent aux cadres institutionnels formels sans se pencher sur les relations de pouvoir empiriques (GRAVEL, 1995, 1999; BACCIGALUPO, 1990). On peut par exemple souligner que les réseaux partisans ne sont pas pris en compte dans les travaux sur le territoire. La multipositionnalité des élus locaux n’est pas étudiée. D’autres part, lorsque les élus sont pris en compte, ils le sont sur le même pied que les autres types d’acteurs (associatifs, économiques, etc.). Deuxièmement, les relations de pouvoirs, d’échanges politiques sont également largement évincées de la réflexion sur les territoires québécois. L’analyse politique des politiques de décentralisation, de régionalisation et d’aménagement du territoire est peu développée. Pourtant quelques auteurs évoquent le tango entre fédéralisme-souveraineté et décentralisation (BOISMENU et al., 1983 ; CÔTÉ, 1994 ; HAMEL, KLEIN, 1998). Hamel et Klein terminent d’ailleurs leur texte sur le discours régionaliste qui s’est resserré autour de l’idée de « l’autoprise en charge » des régions par elles mêmes ; une idée paradoxalement proposée par le gouvernement québécois. De plus, les auteurs semblent considérer que si le gouvernement n’y est pas, il n’y a pas de politique, et parlent « d’invisibilisation » de l’instance politique.
Géographes, économistes et sociologues se sont penchés sur les espaces urbains et régionaux du Québec. Selon nous, ils partagent deux points communs. Tout d’abord ils envisagent en général le territoire comme un cadre, un réceptacle, ou une « assise » (PROULX, 1998). Ainsi, le territoire est envisagé comme une structure d’accueil dans laquelle peut se réaliser l’intersectorialité et la conciliation des intérêts économiques et sociaux (GAGNÉ, 2000). La construction sociale des territoires s’étudie sous l’angle « positif » des mobilisations sociales. De fait, les chercheurs pratiquent dans l’ensemble le déni délibéré ou non de la question politique, qui est largement restée dans l’angle mort de leurs travaux. Cette posture doit être mise en lien avec deux autres éléments structurant de penser la politique au Québec. Le premier est l’idée communément admise en Amérique du Nord que le palier municipal est apolitique. Les paliers supralocaux et régionaux qui en découlent en termes de représentation politique, partageraient donc cette caractéristique. Le second élément est en lien avec la manière de penser le « modèle québécois ». Ce dernier se caractérise par l’interventionnisme étatique dans l’économie et un mode de concertation spécifique réunissant État patronat et syndicat (BOURQUE, 2000 ; LEVESQUE, BOURQUE, VAILLANCOURT, 1999)
Pour autant, et comme on le verra dans la troisième partie, de nouveaux travaux proposent de questionner cette approche territoriale orientée vers la question du développement. Cela passe notamment par la réintroduction de la question politique dans la façon de penser le territoire. En cela, avec Belley (2008), on plaide pour la mobilisation de la science (du) politique et particulièrement de la littérature française sur l’action publique territoriale. Ainsi, les grands espaces québécois devraient aussi pouvoir être analysés sous le triple angle du polity, politics, policy.

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