L’espagne sur tous les tableaux





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L’ESPAGNE SUR TOUS LES TABLEAUX

Sadi Lakhdari Professeur à Paris IV-Sorbonne Directeur de publication d’Outre-Terre
L’Espagne, comme le Portugal et l’Irlande, a fourni un exemple d’intégration réussi dans la Communauté puis dans l’Union Européenne. Alors que l’on doutait dans les années 70 qu’elle puisse même poser sa candidature, elle a su non seulement se transformer en profondeur pour se rapprocher des normes économiques, sociales et politiques européennes, mais elle est devenue un acteur important de la construction européenne. Selon l’observateur Wolfgang Wessels, l‘Espagne fournit un modèle possible pour beaucoup de pays d’Europe de l’Est1. Mais il souligne également que la position centrale occupée par ce pays dans les institutions européennes est aujourd’hui mise en péril par l’action de certains de ses dirigeants. C’est aussi la crainte d’une marginalisation que traduit la presse espagnole, la gauche accusant José María Aznar, l’actuel Président du conseil, d’une perte d’influence en Europe, car il y a longtemps  « qu’il a choisi les USA au détriment de l’Union européenne »2. Le renversement des alliances traditionnelles, manifeste depuis la guerre d’Irak, prélude-t-il à un désengagement dans une Europe élargie ou bien n’est-il que péripétie liée aux avatars de la vie politique intérieure espagnole ?

Pour répondre à cette question, il faut remonter aux précédents élargissements et en particulier à celui de 1995 : Suède, Danemark et Autriche. Bien que favorable à cet élargissement, l’Espagne était le pays le moins enthousiaste : 70 % de la population l’acceptait contre une moyenne européenne de 79 % en 1993. On craignait entre autre et surtout que le centre de gravité de l ‘Europe ne se déplace vers le Nord et l’Est, ce qui relèguerait le pays dans une situation périphérique et marginale. Voilà pourquoi déjà le gouvernement socialiste de Felipe González avait demandé une réforme des institutions préalable à tout élargissement, dans le but de rééquilibrer le poids des riches pays du Nord. Madrid réclamait aussi que l’on reconsidère la répartition des voix au Conseil des ministres afin de pouvoir y constituer une minorité de blocage des pays méditerranéens (Grèce, Italie, Espagne) et du Portugal. Il s’agissait pour elle de défendre principalement le secteur de la pêche et ses intérêts agricoles.

L’Espagne était d’autant plus inquiète qu’on avait négocié rapidement et octroyé des concessions majeures aux nouveaux entrants. Elle comparait le traitement, bien différent, de son cas auparavant et avait l’impression de deux poids et deux mesures. Madrid avait en effet posé sa candidature à l’époque franquiste, en 1970, ce qui lui avait valu un simple accord préférentiel. Une nouvelle demande d’adhésion, en 1977, avait difficilement abouti au traité du 12 décembre 1985 et à l’entrée dans la Communauté le premier janvier 1986. On avait exigé, au terme d’âpres et longues négociations, une transformation en profondeur du système économique espagnol accompagnée d’une importante libéralisation financière et commerciale. Les accords impliquaient une très longue période transitoire concernant la pêche : l’Espagne et le Portugal ne devaient pas faire partie de l’Europe bleue avant 2003, d’où le désir constant de renégocier les termes de l’accord par la suite. Les Espagnols retiraient malgré tout du traité de gros avantages : le doublement dès 1988 du montant des fonds structurels de cohésion dont ils ont toujours été jusqu’à présent les principaux bénéficiaires.

Pays jugé « sérieux », malgré la traditionnelle méfiance des pays du Nord à l’égard des pays méditerranéens, l’Espagne allait se développer rapidement, attirant un volume considérable de capitaux, tout en misant sur l’alliance avec la France et l’Allemagne. L’effondrement du mur de Berlin annoncera cependant de profonds changements. L’Espagne est alors consciente que le centre de gravité de l’Europe va se déplacer vers l’Est et craint d’être coincée entre des pays riches et des pays dont le PIB est très inférieur à la moyenne européenne, qui ont besoin d’une aide dont elle-même a bénéficié jusqu’alors. Le problème n’éclate pas immédiatement à cause de l’enthousiasme pour la réunification allemande manifesté par Felipe González qui fournit un appui sans faille au chancelier Kohl. La pleine intégration de l’Espagne se traduisait également par la participation au blocus naval de la guerre du Golfe. La faiblesse de l’Europe, durant cette crise, accélère néanmoins les négociations sur la PESC (Politique extérieure et de sécurité communes) dont Madrid est un ardent défenseur. Les Espagnols se situaient clairement, à Maastricht, dans le clan des pro-européens et contre les atlantistes.

L’âpre défense de ses intérêts nationaux dans les négociations préalables à l’entrée de l’Autriche, du Danemark et de la Suède avait cependant terni une image de parfait Européen ; elle avait rapproché l’Espagne du Royaume-Uni en l’éloignant de la Belgique et de la France qui avait jusque-là été son principal allié dans la Communauté. Les Espagnols menaçaient de ne pas ratifier les traités d’adhésion s’ils n’obtenaient pas des avantages en matière de pêche et une réforme leur assurant une minorité de blocage méditerranéenne3.

Afin d’améliorer son image détériorée par ce « chantage », l’Espagne, considérée à ce moment-là comme un des principaux opposants à la future intégration des pays de l’Est, propose d’engager immédiatement les négociations avec la Pologne, la République tchèque et la Hongrie, tout en fixant de longues périodes transitoires.

Cette position sera maintenue par le gouvernement Aznar après la victoire du Parti populaire aux élections de mai 1996. Abel Matutes, alors ministre des Affaires étrangères, déclare que l’Espagne désire sincèrement l’entrée des pays de l’Est, mais à condition que celle-ci n’entraîne pas des coûts élevés pour les anciens membres et pour l’économie espagnole4. Le nouveau gouvernement poursuit donc, tout en la durcissant, la politique économique des socialistes (1982-1996). Il réalise l’entrée de l’Espagne dans l’euro et adopte une position à la fois plus nationaliste et plus utilitariste en s’alignant sur la Grande-Bretagne et sa politique du bénéfice net à la Thatcher. Aznar refuse alors que les pays ayant accédé à l’euro cessent de bénéficier des fonds structurels et annonce la fin de l’UE si on les supprime. Il obtient même au Conseil européen de Berlin (1999) que le montant dont bénéficie l’Espagne soit globalement accru.

Les principaux changements par rapport à l’ère González sont surtout de nature politique. L’Espagne, durant toutes les négociations, s’est de plus en plus rapprochée du Royaume-Uni de Blair, ce qui l’amène progressivement à rejoindre le clan des atlantistes. Intimement persuadé de la supériorité du système capitaliste et de l’économie de marché, effondrement des pays communistes à l’appui, le Président du conseil espagnol pense qu’il est impossible de faire concurrence aux Etats-Unis sur les plans économique, scientifique et militaire. Le fossé entre l’hyperpuissance et les autres pays est tel que mieux vaut collaborer avec les USA. Ces idées, assez proches de celles de Blair et du ministre du Commerce britannique Peter Mandelson5, (démissionnaire en décembre 1998), sont confortées par la conviction que l’hispanisation des États-Unis à travers les immigrés mexicains et latino-américains fournit de nouveaux atouts à l’Espagne par la diffusion de sa culture, mais aussi par le développement de son industrie audiovisuelle et de ses télécommunications. L’Espagne n’a plus à souffrir d’un complexe d’arrièration  ; elle est devenue un pays économiquement développé, un pays d’immigration, qui exporte en particulier en Amérique Latine où son influence devrait s’affirmer, un volume considérable de capitaux. Son rayonnement doit lui faire retrouver sa place dans le concert des Grands. Plus question de se contenter d’une place d’allié discret de la France ou de l’Allemagne ; il est temps de jouer un rôle de premier plan, ce que José María Aznar a tenté de faire avec le succès que l’on sait pendant la guerre d’Irak. Pour s’être rangé inconditionnellement aux côtés de Bush et de Blair et avoir rédigé le brouillon de la lettre d’appui des « huit » aux USA (30 janvier 2003), le Président espagnol est dénoncé non seulement par la gauche de son pays, mais aussi par le Président Giscard d’Estaing et tous les pays non signataires, comme traître à la cause européenne6.

L’orientation nationaliste et atlantiste a au demeurant changé la donne en matière d’élargissement aux pays de l’Est. Madrid s’y dit maintenant très favorable... tout en exigeant parallèlement une plus grande cohésion au sein de l’UE7. Les résultats de cette politique ne sont pas très brillants. Les Espagnols ont négligé d’entretenir des alliances au sein de l’Union et se sont retrouvés isolés, lors des dernières négociations. En refusant un compromis qui aurait diminué son pouvoir au Conseil des ministres, l’Espagne, puissance démographiquement moyenne comme la Pologne, a fait échouer l’adoption du projet de Constitution européenne. Elle n’a pas été soutenue par l’Italie, pourtant signataire de la lettre des huit, mais qui a refusé de présenter un contre-projet aux propositions franco-allemandes sur la double majorité qualifiée (des États et proportionnellement au poids démographique). L’alliance britannique s’est révélée également décevante : Londres déclarant soutenir l’Espagne dans ses revendications, mais dans la mesure où cela ne nuirait pas à ses intérêts. La répartition des voix au Conseil intéresse en fait assez peu le Royaume-Uni.

Ana Palacio, ministre des Affaires étrangères, a tenté, juste avant l’échec de la conférence intergouvernementale de Rome en octobre 2003, de retourner les arguments dénonçant la responsabilité espagnole : ce sont les États fondateurs qui redoutent une limitation de leur pouvoir à travers l’élargissement à 258. Elle mentionne également la Bulgarie, la Roumanie et même la Turquie, ce qui donne à penser qu’elle envisage l’Europe comme une vaste zone de marché commun économique, mais sans autonomie politique réelle, où les atlantistes seraient majoritaires. Elle préconiserait l’élargissement au détriment de l’approfondissement, comme le souligne fréquemment la presse espagnole,. Une Europe qui, de s’être formidablement et sans principes élargie, ne serait plus l’Europe. L’appui systématique à toute candidature des pays de l’Est, quel qu’en soit le degré d’impréparation, ne peut pas s’interpréter autrement, d’autant qu’il y a à Madrid, depuis au moins trois ans, des doutes massifs quant à la capacité de certains pays de l’Est à respecter les normes de convergence. Dès avril 2001, le Directeur général à l’élargissement, Eneko Aramburu, raisonne par paradoxe (involontaire ?). Il pose tout d’abord que les pays candidats comptent (Turquie exclue) « seulement » 100 millions d’habitants et ne représentent « que 7 % du PIB » de la nouvelle union ; il ne s’agit donc pas d’un bouleversement, mais d’un simple problème de coût à assumer. Mais il lui semble cependant que la Pologne, le plus peuplé des nouveaux candidats, est le plus mal préparé. Il ajoute par ailleurs que même si les Espagnols y sont à 60% favorables, il n’y aurait pas, en Europe, de majorité favorable à l’élargissement. De plus les Espagnols eux-mêmes font partie des Européens les plus mal informés sur les nouveaux adhérents. Ils manifestent cependant, comme beaucoup d’Européens, des craintes dont les principales concernent l’invasion d’une main d’œuvre bon marché, la menace sur l’emploi et la concurrence en matière de produits agricoles et d’aides directes. L’éditorialiste Andrés Ortega rappelle de même en juin 2003 que l’Espagne est le pays le plus favorable à l’élargissement, mais que 80 % des Espagnols restent incapables d’identifier correctement les pays candidats.

Ceci après toute une série d’informations mettant en doute la capacité des pays de l’Est, de la Pologne en particulier, à respecter les critères de Copenhague (juin 1993). Des pays apparemment peu coopératifs, peu convaincus de la nécessité de construire l’Europe et qui menacent, à la différence de l’Espagne et du Portugal au moment de leur adhésion, d’y introduire une logique nationaliste9. Le 8 juin 2003, la Pologne est qualifiée par El País de cheval de Troie de l’Europe, un cheval qui boîte cependant de la patte économique. Le même numéro reproduisait un article où Bruxelles formulant de vives inquiétudes à propos de l’impréparation polonaise.

Dès lors, deux positions s’opposent très nettement et de façon de plus en plus polémique dans le pays. Celle du Parti populaire d’Aznar et celle de la gauche, en particulier des socialistes. Le PP plaide, certes implicitement, pour l’avènement rapide d’une Europe très élargie, mais paralysée parce que privée de Constitution et donc fortement dépendante des USA. Phénomène intéressant à cet égard : une partie des observateurs espagnols n’estiment ni réalistes ni rationnelles les exigences de Madrid qui ont fait capoter les négociations sur la répartition des voix au Conseil et aucun des dirigeants de l’opposition ne considère qu’il faille revendiquer les accords de Nice (décembre 2000) comme une base de négociations.Le supplément de voix obtenu à cette date l’avait été au d étriment d’une diminution du nombre de députés espagnols au Parlement. La carte jouée n’était donc pas celle d’une Europe puissante et indépendante où le législateur jouerait un rôle essentiel. L’Espagne d’Aznar semble exclusivement préoccupée par la constitution de minorités de blocage et non de coalitions positives, ce qui augure mal de ses convictions européennes.

Une politique vivement critiquée par José Luis Rodríguez Zapatero, leader du PSOE. Les socialistes se sont en effet démarqués du PP avec une conception qui se rapproche de plus en plus du fédéralisme sans que le terme soit jamais mentionné. Dès juillet 2001, Javier Solana, haut représentant de la Politique étrangère et de la sécurité communes, tenait pour acquis l’élargissement à 30 dans une trentaine d’années, ce qui reviendrait à une réunification de toute l’Europe. L’ensemble, rassemblant 500 millions d’habitants, jouirait d’« une bien plus grande influence dans le monde10. » Les socialistes souhaitent en effet une puissance européenne qui fasse contrepoids à l’hégémonie américaine. Ils sont attachés au multilatéralisme et opposés à l’ultra-libéralisme. Le modèle européen de la social-démocratie se fonde sur des valeurs de liberté, de démocratie, de droits de l’homme, mais préconise aussi la stabilité politique et le respect des voisins et des minorités. En octobre 2002, le parti avait proposé un projet de constitution avec élection du président de l’UE au suffrage universel. Le Parlement voyait ses pouvoirs accrus et les décisions du Conseil comme du Parlement se prenaient à la majorité qualifiée, même si les gouvernements conservaient un droit de veto en matière de constitution. Le nouveau président de gauche de la Generalitat de Catalunya, Pasqual Maragall du Parti Socialiste Catalan (PSC)11, attaque Aznar pour son nationalisme ; la constitution européenne doit, selon les socialistes catalans, accorder plus de pouvoir aux régions. La presque totalité des partis d’opposition - PSOE, Izquierda Unida, (ex-PC), Convergencia i Unio (catalanistes modérés) -, à Barcelone, reprochent au Président du conseil son arrogance et une subordination à l’administration de Georges W. Bush ; ils le critiquent pour son refus a priori de toute constitution qui a fait échouer le projet. Et José Luis Rodríguez Zapata, actuel dirigeant du PSOE, de s’écrier lors du dernier débat à la Chambre des députés  :

« Vous avez décidé de rompre le consensus en politique étrangère et de changer d’alliances. Vous avez fait des relations avec l’administration Bush le pivot de nos relations extérieures. Vous avez prétendu déterminer un calendrier avec Londres et Rome et devenir le leader d’une Europe nouvelle - la bonne, face à la vieille Europe - la mauvaise. Vous avez succombé à la tentation de jouer au cheval de Troie d’une des administrations les plus conservatrices qu’aient connues les USA […] Résultats ? La solitude et l’isolement12. »

L’isolement et la marginalisation, sont les hantises d’une Espagne qui craint de se voir reléguée comme naguère aux confins méridionaux de l’Europe. L’annonce en décembre 2002 des 50 grands chantiers français d’aménagement du territoire a immédiatement été interprétée par l’opposition comme un »châtiment » infligé par la France à l’Espagne pour son soutien aux USA. Gaspar Llamazares, coordinateur général d’Izquierda Unida, déclare que l’Espagne paie pour la lettre des huit. Alors que le commissaire européen Karel Van Miert avait préconisé en juin 2003 une amélioration des dessertes ferroviaires entre la France, l’Espagne et le Portugal dans l’éventualité d’une ouverture à l’Est, seule la liaison TGV Paris-Barcelone avec le chantier Perpignan-Figueras, a été retenue ; pas de prolongement vers Madrid à partir de Toulouse ou de Bordeaux. L’éditorial d’El País du 23 décembre dernier concluait de façon très explicite :

« La décision française a été discrète, mais lourde de signification. En marginalisant l’Espagne dans tous ses grands projets d’infrastructure, le gouvernement français met en évidence que notre pays ne compte plus autant dans la construction européenne ».

Ne voulant pas interpréter ces décisions en termes de restriction budgétaire, les observateurs espagnols y voient fin décembre une volonté délibérée du gouvernement Raffarin de marginaliser l’Espagne  ; ce que viendraient confirmer les déclarations de Joschka Fischer, le ministre des Affaires étrangères allemand, selon lequel l’UE doit donner priorité aux premiers kilomètres d’autoroute en direction des adhérents de 2004 sur les derniers kilomètres vers les pays du sud. La presse estime en général que l’affrontement avec Paris et Berlin est suicidaire et que l’Espagne ne peut se payer le luxe d’une brouille avec la France car son avenir économique13 est géographiquement déterminé par sa dépendance envers son puissant voisin: « La géographie survivra à toutes les politiques »14. Madrid a dilapidé le capital de confiance amassé par les socialistes et l’Espagne, nouveau kleenex des USA, n’a plus de poids quand il s’agit de définir les grandes options européennes15.

En fait l’Espagne se trouve dans une position difficile, car elle doit faire un choix entre son appartenance européenne et une politique atlantiste doublée de relations privilégiées avec l’Amérique latine, ou du moins essayer de les concilier. Géographiquement, l’Espagne est avec le Portugal le pays le plus occidental de l’Europe. Elle a noué de par son histoire et de par sa culture de multiples liens avec l’Amérique latine ; il est logique qu’elle continue à vouloir jouer un rôle sur ce continent. D’où une amélioration et une intensification constantes depuis 1975 des relations américaines avec la tenue régulière de sommets présidés par le roi d’Espagne. Les États d’Amérique latine trouvent ici un précieux contrepoids à l’influence des États-Unis. Mais l’opposition reproche actuellement à Aznar de n’avoir pas su entretenir ce capital patiemment restauré et de dérouter les pays latino-américains par son brutal changement de cap en faveur des États-Unis. Carlos Malamud, analyste principal de l’Amérique latine au Real Instituto Elcano, pense que l’Espagne pourrait être à terme incluse dans l’anti-américanisme fortement enraciné dans les pays d’Amérique latine16, à un moment où les relations avec ceux-ci se sont détériorées à cause des positions du gouvernement espagnol sur l’immigration, la politique agricole et le terrorisme.

L’Espagne dont la majorité des échanges s’effectue tout de même avec l’Europe est donc dans une situation critique où elle risque de perdre sur tous les tableaux. Elle ne peut bénéficier comme d’autres pays de l’ouverture à l’Est. Elle va même devenir forcément contributeur net, dans peu de temps, au budget européen, puisque son PIB a beaucoup augmenté et qu’elle ne pourra plus bénéficier des mêmes aides que par le passé. Son atlantisme fervent pourrait bien d’ailleurs ne rien lui rapporter, car il est douteux qu’elle réussisse à devenir le chef de file des nouveaux adhérents pro-américains. La nouvelle orientation relève sans doute du mirage et l’Espagne aurait plus à gagner à se présenter comme tête de pont de l’Europe en Amérique latine que de poursuivre des chimères impérialistes qui n’osent pas dire leur nom. Les fantasmes de grandeur prônés par Aznar s’inscrivent clairement dans une tradition nationaliste. Ses positions actuelles sur l’Europe sont plus déterminées par l’idéologie que par le pragmatisme et l’Espagne pourrait être exclue du noyau dur qui ne manquera pas de se former autour de la France et de l’Allemagne si les blocages institutionnels persistent. L’Europe à deux vitesses, hantise récurrente de l’Espagne, se constituerait alors en partie à cause d’elle. Un espoir transparaît actuellement dans la presse espagnole d’opposition : qu’un changement de majorité se produise ou bien que le nouveau leader du Parti populaire, puisque José María Aznar ne briguera pas de nouveau mandat, adopte des positions différentes après les élections du printemps prochain.


1 Cf. Wolfgang Wessels, préface à Esther Barbé, La política europea , Barcelone, Ariel, 2000.

2 El País, 14-12-2003.

3 Esther Barbé, op.cit., p. 90-91.

4 Op.cit., p.117.

5 Un article publié le 10 décembre 2003 dans El País présente de façon très claire les positions de Peter Mandelson qui a toujours de l’influence au parti travailliste. Celui-ci estime que l’Europe doit s’adapter à l’économie moderne caractérisée par la globalisation en prenant en compte l’interdépendance entre les économies, c’est-à-dire en adoptant une plus grande flexibilité et une politique totalement libérale, modérée seulement par un souci de justice sociale.

6 La lettre, datée du 30 janvier 2003, était signée par le Royaume-Uni, le Danemark, l’Italie, l’Espagne, le Portugal, et trois nouveaux candidats : Pologne, République tchèque et Hongrie.

7 Dès septembre 2000, José María Aznar faisait connaître sa position qui n’a pas beaucoup varié depuis : « L’incorporation des pays de l’Est européen à l’UE doit se réaliser le plus vite possible », mais il n’est pas nécessaire « de fixer des délais », El País, 27-9-2000.

8 « Ne craignons pas la nouvelle grande union européenne ; efforçons-nous de conclure un nouveau traité qui la dote des moyens nécessaires pour répondre aux défis du XXIe siècle et qui garantissent que tous les États membres et leurs citoyens se sentent partie prenante du projet commun. », El País, 11-12-2003.

9 Voir en particulier l’article d’Andrés Ortega du 18 octobre 2002 dans El País.

10 El País, 3-7-2001.

11 Pasqual Maragall est le chef du Parti Socialiste Catalan. Il a remporté les élections à la Généralité du 16 novembre 2003 en s’alliant à Esquerra Republicana, vieux parti autonomiste de gauche et à la coalition Iniciativa per Catalunya-Verts.

12 El País 18-12-2003,

13 Voir El País, 25-12-2003.

14 Éditorial d’El País du 2-12-2003.

15 Voir l’article d’Andrés Ortega dans El País du 17 janvier 2003.

16 El País, 26-04-2003.

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