Manuel de droit administratif
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Facultés universitaires Saint-Louis IIIème année du Baccalauréat en droit SYLLABUS DU COURS DE DROIT ADMINISTRATIF 2010-2011 6ème Edition François Tulkens – Bruno Lombaert « On ne devient pas professeur de droit administratif par coup de foudre. Le droit administratif traîne derrière lui une piètre réputation en partie méritée. Que de fois, interrogé sur mes fonctions universitaires, et amené à avouer qu’elles avaient l’enseignement du droit administratif pour objet, me suis-je entendu répondre : « mon pauvre ami … ». Pourquoi le cacher, vue de l’extérieur, la règle administrative est rarement séduisante pour l’esprit. Il faut cependant en convenir, le droit administratif correspond à une nécessité. Par son enseignement, oserais-je l’avouer, j’ai découvert ce que cette branche du droit public avait d’original, d’utile et de nécessaire ». P. Lewalle, Professeur de droit administratif à l’ULg (Extrait de sa dernière leçon donnée le 7 mai 2009) Remarques liminaires Le syllabus fourni aux étudiants a pour but de leur procurer un support permettant de comprendre la structure du cours et d'en suivre le contenu. Toutefois, ce syllabus n'a aucune prétention d'exhaustivité. A l'instar d'autre cours, il ne dispense pas de l'assistance aux cours, d'une bonne prise de notes, notamment afin de pouvoir illustrer par des exemples plus ou moins récents, les thèmes abordés, exemples, tirés de l’actualité, qui seront le plus souvent donnés au cours. L'utilisation du syllabus doit être complétée par la consultation des dispositions constitutionnelles, législatives ou règlementaires auxquelles il est fait référence (dispositions dont il doit être fait usage à l'examen, à l'exclusion des décisions de jurisprudence et des articles de doctrine). Enfin, pour permettre à l'étudiant d'approfondir la matière, diverses références bibliographiques lui sont fournies notamment en notes de bas de page. Cette sixième édition du syllabus est destinée à évoluer en fonction des adaptations requises par l'actualité, les observations, suggestions ou autres questions que collègues et étudiants voudront bien nous transmettre et pour lesquelles nous les remercions d'avance. indications bibliographiques A. En droit belge
B. Collections reprenant des ouvrages de droit administratifs La maison d’édition « La Charte/Die Keure » édite, dans les collections « Administratieve Rechstbibliotheek » et « Bibliothèque de droit administratif », des ouvrages de droit administratif de grande qualité, concernant de nombreux sujets tels que :
C. Revues de droit « Administratif » (disponibles aux Facultés)
- mensuel (jusqu’en 2007) : sommaires de jurisprudence récente du Conseil d’État et des cours et tribunaux - trimestriel : études doctrinales et commentaires de décisions (Cour constitutionnelle, Cours et tribunaux et Conseil d’État) particulièrement approfondis.
- Enfin, il sera parfois également intéressant de consulter les revues de droit français suivantes : Revue de Droit public (R.D.P.) et Actualités juridiques/Droit administratif (A.J.D.A.). D. Internet Sont reprises ci-après les adresses des différents sites dont la consultation est utile, voire indispensable. Moniteur belge : http://www.moniteur.be Législation consolidée : http://www.juridat.be/cgi_loi/legislation.pl Chambre des représentants : http://www.lachambre.be Sénat : http://www.senate.be Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale : http://www.bruparl.irisnet.be Parlement de la Communauté française : http://www.pcf.be Parlement wallon : http://www.parlement.wallonie.be Parlement flamand : http://www.vlaamsparlement.be Cour de justice des Communautés européennes : http://www.curia.eu.int Conseil d’État : http://www.conseildetat.be Cour constitutionnelle : http://www.const-court.be Cour de cassation: http://www.cass.be E. En France
INTRODUCTION GENERALE Ainsi qu'il résulte du plan qui suit, la matière a été divisée en six parties structurées comme suit : La première partie, intitulée "le droit administratif, droit de l'administration" a pour objectif de fournir une vaste introduction générale permettant de comprendre l'espace administratif, l'appareil administratif, le pouvoir administratif, les grands traits du droit administratif ainsi que les sources formelles du droit administratif. La deuxième partie se focalisera sur des institutions administratives (théorie des personnes morales de droit public, diversité de l'appareil administratif, institutions administratives fédérales, communautaires, régionales, communales, provinciales et subordonnées). La troisième partie traitera des contrôles de l'Administration (contrôles internes, contrôles externes préventifs), contrôles juridictionnels (en particulier par le Conseil d'Etat) ainsi que de la question de la responsabilité des pouvoirs publics. La quatrième partie examine le rôle de l'Administration en action, à savoir le régime des actes administratifs unilatéraux (définition des actes administratifs, force, procédure d'élaboration et application dans le temps, validité) et celui des actes administratifs contractuels (en particulier les marchés publics). Pour fonctionner, une administration a besoin de personnel qui bénéficie d'un statut particulier, celui dit de la fonction publique. Tel est l'objet de la cinquième partie qui porte sur le personnel de l'Administration (notion de fonction publique, nature juridique de la relation de travail dans la fonction publique, statut, recrutement et carrière, droits et obligations des agents, discipline etc.). Enfin, les biens de l'Administration font l'objet d'un régime particulier qui sera analysé dans la sixième et dernière partie (régime de la domanialité et évolution, expropriations pour cause d'utilité publique, réquisitions etc.). PLAN  I. NOTIONS LIMINAIRES : LE DROIT ADMINISTRATIF, DROIT DE L’ADMINISTRATION
1°. La notion d’administration 2°. L’administration et les pouvoirs dans l’Etat 3°. L’administration et la sphère politique 4°. L’administration et la société civile 5°. L’administration en quelques chiffres
1°. L’évolution historique de l’administration
2°. Le modèle bureaucratique d’administration
3°. Les inflexions au modèle bureaucratique d’administration
1°. Les missions de police administrative 2°. Les sanctions administratives 2.A. Généralités 2.B. Les sanctions administratives communales 1. Les objectifs 2. Quant à la compétence du législateur fédéral 3. Les lignes directrices a) Confirmation et extension du domaine des sanctions administratives communale b) Les différents types de sanctions c) La procédure d) La coexistence des sanctions pénales et administratives e) La procédure d'infliction de la sanction et les recours 4. Réflexions pour aller plus loin 3°. Les missions de service public
1. La loi de continuité 2. La loi du changement 3. La loi de l’égalité 4. Evolutions
4°. Les prérogatives exorbitantes de l’administration et les sujétions particulières auxquelles elle est soumise
5°. Les théories du service public et de la puissance publique comme explications d’un droit administratif autonome
1°. Une administration soumise au principe de légalité : Etat de droit et Etat de police 2°. Le droit administratif est une branche du droit public 3°. Le droit administratif est néanmoins (de plus en plus) influencé par le droit privé 4°. En Belgique, le droit administratif est éclaté entre le droit administratif fédéral et celui des entités fédérées 5°. Le droit administratif est un droit autonome, relativement jeune, fortement jurisprudentiel et en pleine évolution
1°. Le droit international public et le droit européen
2°. La Constitution comme base du droit administratif 3°. La loi (le décret et l’ordonnance)
4°. Les règlements
5°. La jurisprudence et le rôle créateur du Conseil d’Etat 6°. Les principes généraux du droit administratif a) Le principe «Patere legem quam ipse fecisti» b) La non-rétroactivité des actes administratifs c) Les droits de la défense et le principe du contradictoire d) L’impartialité et l’objectivité e) L’obligation de comparer les titres et mérites des candidats à un emploi public f) Le principe du délai raisonnable g) Les principes de bonne administration : « beginselen van behoorlijk bestuur »  II. LES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES
1°. La personne morale 2°. Les collectivités politiques et les organismes personnalisés 3°. Les pouvoirs des autorités publiques sont d’attribution 4°. Le principe de légalité des personnes morales 5°. Le principe de spécialité des personnes morales
1°. Centralisation et de déconcentration administratives 2°. La décentralisation administrative
c) La fédéralisation de l’Etat et la création d’administrations régionales et communautaires
1°. L’administration centrale
2°. Les organismes d’intérêt public (les parastataux)
3°. Les organismes consultatifs 4°. Les autorités administratives indépendantes 5°. Les ordres professionnels 6°. Le médiateur fédéral
1°. L’administration centrale (art. 87 LSRI)
2°. Les organismes d’intérêt public (art. 9 LSRI)
3°. Les organismes consultatifs 4°. Les autorités administratives indépendantes 5°. Les médiateurs 6°. Vu de Flandre
A. Une autonomie locale proclamée en principe par la Constitution B. Les collectivités autonomes mais subordonnées C. Des autorités qui exercent aussi des missions déconcentrées D. Le pouvoir organisateur des collectivités locales est la Région E. Le "corps communal" ou les institutions de la commune, collectivité politique locale de base 1° Le conseil communal
2°. Le collège des bourgmestre et échevins ou (en Région wallonne) le collège communal
3°. Le bourgmestre
F. Les institutions provinciales 1°. Le conseil provincial 2°. Le collège provincial (anciennement la députation permanente du conseil provincial) 3°. Le gouverneur G. La gestion des services publics au niveau local H. Les autres institutions subordonnées 1°. Les C.P.A.S. 2°. Les agglomérations et les établissements de commune 3°. La régie communale et provinciale autonome 4°. Les organes territoriaux intracommunaux 5°. Les intercommunales et les autres formes de convention ou d'association entre communes  III. LES CONTRÔLES DE L’ADMINISTRATION ou le "contentieux administratif" I. Les contrôles administratifs A. Le contrôle hiérarchique B. Les contrôles de tutelle 1°. La notion de tutelle administrative 2°. L'organisation et l'exercice de la tutelle administrative 3°. Les procédures (ou procédés) de tutelle C. Les recours administratifs 1°. Les recours non organisés ou gracieux 2°. Les recours organisés II. Les modes de prévention des contestations A. Les procédures participatives B. La transparence administrative 1°. Champ d'application de la loi du 11 avril 1994 2°. Les obligations de publicité active 3°. Les obligations de publicité passive 4°. Petit bilan de cette législation C. Le médiateur ou "ombudsman" III. Les contrôles juridictionnels A. L'organisation constitutionnelle du contrôle juridictionnel de l'administration 1°. Le contentieux administratif est un contentieux « éclaté » 2°. La théorie de l'objet véritable et direct du recours comme système général de répartition des attributions juridictionnelles
3°. Les interventions du législateur B. Le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat 1°. Une compétence générale mais supplétive 2°. Les actes des autorités administratives 3°. Les conditions de recevabilité 4°. Aperçu de la procédure 5°. Le référé administratif 6°. Les recours contre les arrêts du Conseil d'Etat au contentieux de l'excès de pouvoir C. Le contrôle de l'administration par les juges judiciaires 1°. Les pouvoirs des cours et tribunaux de l'ordre judiciaire face à l'administration D. La responsabilité des pouvoirs publics  IV. L’ADMINISTRATION EN ACTION : LE RÉGIME DES ACTES ADMINISTRATIFS
1°. L'acte juridique 2°. L'acte administratif est adopté par une autorité administrative ou une autorité "assimilée" 3°. L'acte administratif peut être unilatéral ou contractuel 4°. L'acte administratif est soit de portée individuelle soit de portée règlementaire 5°. Les actes écrits, oraux et les décisions implicites 6°. Des mesures d’ordre intérieur
7°. L'acte administratif unilatéral et l'acte susceptible de recours devant le Conseil d'Etat
1°. La force obligatoire de l'acte administratif ou le privilège du préalable 2°. La force probante de l'acte administratif 3°. La force exécutoire de l'acte administratif ou le privilège de l'exécution d'office
1°. L’existence et l'entrée en vigueur de l’acte administratif a) Existence et entrée en vigueur b) Le principe général de non rétroactivité 2°. La mutabilité et la fin de l'acte administratif : abrogation et retrait a) L'abrogation b) Le retrait D. La validité de l’acte administratif unilatéral A. Les exigences de légalité externe 1°. La compétence de l’auteur de l’acte 2°. Les procédures 3°. Les formes B. Les exigences de légalité interne 1°. Les motifs 2°. L’objet 3°. Le but E. L’acte administratif contractuel 1°. Les contrats (civils) de l’administration et les contrats administratifs
2°. La concession de service public 3°. Le contrat de gestion F. Les marchés publics 1°. La réglementation européenne de la commande publique 2°. La notion de marché public
3°. Les principes qui gouvernent la réglementation des marchés publics
4°. Les procédures d’attribution des marchés publics
5°. L’exécution des marchés publics
1) les situations imprévisibles 2) Les sujétions imprévues 3) L'application de la théorie de l'application du fait du prince 6°. Marchés publics et objectifs environnementaux Introduction I. L'objet du marché et les spécifications techniques II. Les critères d'attribution A. Critères environnementaux B. Coûts liés au cycle de vie d'un produit III. Les critères d'exécution Conclusion 7°. Le contentieux des marchés publics  V. LE PERSONNEL DE L’ADMINISTRATION : LA FONCTION PUBLIQUE I. Unité ou diversité des notions de fonction publique et de statut ?
1°. La fonction publique au sens large/fonctionnel, ou la fonction publique au sens restreint/organique ? 2°. Les systèmes de fonction publique : système de carrière ou d'emploi ? 3°. La diversité de la fonction publique belge
B. Le statut 1°. Le statut au sens large et le statut au sens restreint 2°. Le statut Camu, matrice de tous les statuts, et l'arrêté royal des principes généraux 3°. La diversité des statuts 4°. Les facteurs d'harmonisation a) Le droit international b) La Constitution c) La loi d) Les principes généraux du droit administratif II. La nature juridique de la relation de travail dans la fonction publique : statut ou contrat ? A. Les différences entre le régime statutaire et le contrat 1° La relation de travail contractuelle 2° La relation de travail statutaire a) Statut et décision unilatérale b) Statut et stabilité d'emploi B. Le choix de la relation de travail et les lois du service public 1° La continuité (ou régularité) du service public 2° La loi du changement (ou de la mutabilité) du service public 3° La loi d'égalité des usagers C. Le principe statutaire 1° Les fondements du principe 2° Le développement du principe 3° La présomption statutaire D. La crise du statut et le développement du phénomène contractuel 1° Une remise en question des fondements assignés au principe statutaire 2° Les raisons pratiques encourageant l'engagement contractuel a) La souplesse apparente du régime contractuel b) Les programmes de résorption du chômage c) Les exigences en matière d'emploi des langues 3° Les difficultés liées à l'engagement contractuel dans la fonction publique a) Contrat de travail versus droit public b) Les difficultés liées à la coexistence d'agents statutaires et d'agents contractuels III. L'accès à la fonction publique et à la carrière A. Le cadre organique et les cadres linguistiques 1° Le cadre organique 2° Les cadre linguistiques B. L'accès à la fonction publique 1° Les conditions d'accès à la fonction publique 2° La procédure ordinaire d'accès à la fonction publique a) La déclaration de vacance b) La sélection comparative c) Le stage d) La nomination e) La prestation de serment 3° Le mandat C. La carrière dans la fonction publique 1° La progression de carrière a) Les promotions b) Le changement de grade c) Le cas des carrières planes d) Le principe de compétition pour l'accès aux promotions administratives et aux changements de grade 2° Les affectations 3° Les positions administratives IV. Les droits et les obligations (la déontologie) du fonctionnaire A. L'obligation fondamentale : exercer sa fonction dans le respect de la légalité et des instructions des supérieurs hiérarchiques 1° Exercer sa fonction 2° En obéissant aux instructions des supérieurs hiérarchiques 3° Et en respectant la légalité B. Les incompatibilités et les régimes de cumul d'activités 1° En principe, le fonctionnaire doit se consacrer entièrement à l'exercice de sa fonction C. Les limitations à la liberté d'expression 1° L'obligation de loyauté 2° Le devoir de discrétion 3° Le devoir de réserve D. Les limitations au droit au respect de la vie privée E. Les obligations dans la prestation de service (au) public 1° Les devoirs d'intégrité et d'impartialité 2° Le devoir de disponibilité 3° Le devoir de formation, qui est aussi un droit F. Les droits syndicaux : liberté d'association, relations collectives et droit de grève 1° La liberté d'association syndicale 2° Les relations collectives de travail dans le secteur public 3° Le droit de grève G. Les droits pécuniaires V. Le régime disciplinaire et droit pénal A. Droit disciplinaire et droit pénal 1°. Le principe d'autonomie des poursuites disciplinaires par rapport au droit pénal 2°. L’autorité de chose jugée du jugement pénal sur l'autorité disciplinaire 3° L’articulation dans le temps des poursuites pénales et disciplinaires B. Les manquements disciplinaires 1°. Pas d'application à l'adage «Nullum crimen sine lege» ? 2°. La compétence de l'autorité disciplinaire pour qualifier les manquements disciplinaires 3°. L’établissement des faits C. Les sanctions disciplinaires 1°. Pas d'application à l'adage «Nulla poena sine lege» ? 2°. Le choix de la sanction proportionnée 3°. Sanction disciplinaire ou mesure d'ordre ? 4°. «Non bis in idem» D. La procédure disciplinaire 1° L'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et la procédure disciplinaire 2° Les principes généraux du droit non écrit et la procédure disciplinaire a) L'impartialité de l'autorité qui punit b) Le respect des droits de la défense de l'agent poursuivi c) Le principe du délai raisonnable pour punir VI. La fin des fonctions  VI. LES BIENS DE L’ADMINISTRATION
1°. Domaine public et domaine privé de l’administration
2°. Les règles applicables aux biens du domaine public
3°. Les règles applicables aux biens du domaine privé 4°. Evolutions récentes A. Des lois particulières dérogatoires à profusion B. Une loi plus générale pour les juridictions : les articles 28 et 29 de la loi-programme du 20 juillet 2006 5°. Le régime juridique de la voirie 6°. Les autorisations et les concessions domaniales
1°. Les garanties constitutionnelles (article 16 de la Constitution) et conventionnelles (article 1er du Premier protocole à la CEDH) 2°. Les personnes habilitées à exproprier 3°. Les cas prévus par la loi 4°. Les causes d’utilité publique 5°. Les procédures prévues par la loi 6°. La juste et préalable indemnité
1°. Les garanties conventionnelles (article 1er du Premier protocole à la CEDH) 2°. Le régime des réquisitions en temps de guerre et de paix 3°. Les réquisitions civiles 4°. La prise en location forcée Facultés universitaires Saint-Louis (Bruxelles) Troisième baccalauréat en droit Cours de droit administratif (2009-2010) François Tulkens – Bruno Lombaert Première partie Notions liminaires : le droit administratif, droit de l'administration Première partie Notions liminaires : le droit administratif, droit de l'administration Comme souvent, les juristes ayant du mal à définir exactement l'objet de leur pratique, le droit administratif suscite de nombreuses définitions. Pour notre part, on se risquera à définir le droit administratif comme une branche du droit public qui permet de comprendre l'organisation et l'activité de ce qu'on appelle couramment "l'Administration". Il englobe dès lors les "règles juridiques spéciales applicables à l'ensemble des autorités, collèges, agents, organismes ou services chargés, sous l'impulsion des pouvoirs politiques, d'assurer la satisfaction des intérêts publics", ainsi que "la manière de mettre fin aux litiges suscités par cette activité" 1. Cette définition n'a aucun caractère figé. Elle définit en réalité un carrefour et non un enclos2 dans la mesure où le droit administratif recouvre un domaine aux limites imprécises, fuyantes et en pleine mutation. A cet égard, le juriste ne peut comprendre ce domaine et ses récentes évolutions qu'en ajoutant à l'étude des textes, des analyses interdisciplinaires, inspirées (i) de l'histoire de l'Etat et du droit administratif, (ii) de la compréhension de l'espace et de l'appareil administratif grâce aux outils de la science administrative, pour ensuite analyser, grâce à la sociologie politique, les limites du pouvoir administratif et les grands traits de son droit. Au bout du compte on aura ainsi élargi l'analyse au-delà du droit positif, qu'il soit national ou autre. La présente première partie est subdivisée en cinq sous-sections portant respectivement sur l'espace administratif (A), l'appareil administratif (B), le pouvoir administratif (C), les grands traits du droit administratif (D) et les sources formelles de ce droit (E). |
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