Thème 2 : Les normes communautaires dans la jurisprudence constitutionnelle





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ACTUALITE DU DROIT CONSTITUTIONNEL


Thème 2 : Les normes communautaires dans la jurisprudence constitutionnelle
Depuis sa décision n° 74-54 DC IVG du 15 janvier 1975, le CC considère qu’il ne lui appartient pas, lorsqu’il est saisi en tant que juge constitutionnel sur le fondement de l’art 61 de la Constitution, de statuer sur la conformité d’une loi à un accord ou un engagement international :

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 55 de la Constitution : "Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie." ;

Considérant que, si ces dispositions confèrent aux traités, dans les conditions qu'elles définissent, une autorité supérieure à celle des lois, elles ne prescrivent ni n'impliquent que le respect de ce principe doive être assuré dans le cadre du contrôle de la conformité des lois à la Constitution prévu à l'article de celle-ci ;

Considérant, en effet, que les décisions prises en application de l'article 61 de la Constitution revêtent un caractère absolu et définitif, ainsi qu'il résulte de l'article 62 qui fait obstacle à la promulgation et à la mise en application de toute disposition déclarée inconstitutionnelle ; qu'au contraire, la supériorité des traités sur les lois, dont le principe est posé à l'article 55 précité, présente un caractère à la fois relatif et contingent, tenant, d'une part, à ce qu'elle est limitée au champ d'application du traité et, d'autre part, à ce qu'elle est subordonnée à une condition de réciprocité dont la réalisation peut varier selon le comportement du ou des Etats signataires du traité et le moment où doit s'apprécier le respect de cette condition ;

Considérant qu'une loi contraire à un traité ne serait pas, pour autant, contraire à la Constitution ;

Considérant qu'ainsi le contrôle du respect du principe énoncé à l'article 55 de la Constitution ne saurait s'exercer dans le cadre de l'examen prévu à l'article 61, en raison de la différence de nature de ces deux contrôles ;

Considérant que, dans ces conditions, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international »

Sur ce fondement, le Conseil n’admet donc d’exercer le contrôle de conventionnalité des lois que lorsqu’il intervient en tant que juge du fond, c’est-à-dire pour l’essentiel lorsqu’il est juge du contentieux électoral (CC 21 octobre 1988, AN 5° circ. Val d’Oise). Dans les autres hypothèses, il incite en revanche les juges ordinaires à procéder à ce contrôle, en vue de convaincre le Conseil d’Etat, longtemps réticent : CC n° 86-216 DC, 3 septembre 1986, Entrée et séjour des étrangers, où le Conseil rappelle « qu’il appartient aux organes de l’Etat de veiller à l’application » des conventions internationales « dans le cadre de leurs compétences respectives ».
S’agissant du droit communautaire, les constitutionnalisations successives de l’appartenance de la France à l’Union Européenne ont toutefois conduit le CC à progressivement modifier sa jurisprudence et à traiter le droit communautaire de façon particulière, même s’il ne se reconnaît toujours pas compétent pour en assurer le respect de manière générale.

La spécificité du droit communautaire est soulignée par la CJCE elle-même, qui a indiqué dans son arrêt Costa contre Enel en 1964 qu’« à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des Etats membres... et qui s’impose à leurs juridictions ». D’où l’impossibilité pour les Etats « de faire prévaloir contre un ordre juridique accepté par eux sur une base de réciprocité une mesure unilatérale ultérieure qui ne saurait lui être opposable ».

Cette particularité est en outre évoquée par la Constitution elle-même puisque l’article 88-3 habilite le juge constitutionnel à s’assurer de la conformité de la loi organique qu’il prévoit au droit communautaire pertinent (l’article 19 §1 du traité CE et la directive 94/80 du 19 décembre 1994 qui le met en œuvre, dispositions concernant le droit de vote et l’éligibilité des ressortissants des pays membres de l’UE). Sur ce fondement explicite, le Conseil a donc dérogé une première fois de manière ponctuelle à la jurisprudence IVG : CC n° 98-400 DC, 20 mai 1998, Vote des ressortissants européens.
Par la suite, tirant les conséquences notamment de l’introduction de l’art 88-1 dans la Constitution, plusieurs décisions du Conseil sont intervenues pour préciser les rapports entre le droit communautaire et l’ordre juridique national.
Le Conseil va tout d’abord se reconnaître compétent pour contrôler la compatibilité d’une loi de transposition avec une directive communautaire : CC n° 2004-496 DC, 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique, où le CC déduit de l’article 88-1 de la Constitution (« La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ») que la « transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d’une exigence constitutionnelle ». Il existe donc une obligation constitutionnelle de transposition des directives communautaires qui implique que le Conseil ne contrôle pas la loi de transposition par rapport à la Constitution : il reconnaît donc une immunité constitutionnelle de principe aux lois de transposition.

Encore faut-il préciser que cette immunité constitutionnelle est circonscrite aux seules lois qui transposent « des dispositions inconditionnelles et précises » de directives communautaires : le CC admet ainsi uniquement qu’il n’a pas « à contrôler des dispositions législatives qui se bornent à tirer les conséquences nécessaires des dispositions inconditionnelles et précises d’une directive ». Il se contente donc de rejeter tout contrôle de dispositions législatives qui ne seraient qu’une reproduction pure et simple de la directive car cela reviendrait à examiner la validité de la directive, ce qui relève du contrôle de la CJCE saisie à titre préjudiciel, et non d’un contrôle de constitutionnalité. Transcrivant une logique longtemps connue en droit interne, on peut ici affirmer que la directive fait écran par rapport aux traités communautaires.

Reste que ces critères d’immunité impliquent nécessairement d’opérer au préalable un contrôle de la loi de transposition par rapport à la directive communautaire - parfois qualifié de « contrôle de dérivélité » - afin de s’assurer qu’elle se contente bien de tirer les conséquences nécessaires du texte communautaire. Le CC affirme de ce fait l’obligation de conformité de la loi de transposition au droit communautaire. Il est possible d’en déduire plus précisément que les dispositions législatives contraires aux objectifs d’une directive méconnaissent l’exigence constitutionnelle résultant de l’art 88-1. Selon les cahiers du CC, « une loi ayant pour vocation de transposer une directive ne saurait être incompatible avec les objectifs de cette dernière sans violer l’art 88-1 de la Constitution ».

En outre, le Conseil n’accepte cette immunité constitutionnelle de la loi de transposition que sous réserve d’une exception, puisqu’il précise qu’il peut être fait obstacle à l’obligation de transposition « en raison d’une disposition expresse contraire de la Constitution », ce qui revient à mettre en place un contrôle de constitutionnalité du droit communautaire, dès que la loi de transposition fait plus que transcrire la directive ou entre en conflit avec une disposition expresse de la Constitution.
Sur la base de cette jurisprudence, il est donc impossible de conclure à une limitation du contrôle juridictionnel de la Loi : la norme de référence du contrôle change, mais une épreuve de conformité pèse toujours sur elle. Comme par ailleurs, les nouvelles modalités de contrôle révèlent un conditionnement particulièrement précis de la Loi par le droit communautaire, l’usage contentieux de l’article 88-1 confirme que la Constitution nationale contribue désormais à imposer la primauté du droit européen sur la Loi française. S’agissant du droit communautaire, il reste de toute façon soumis à la Constitution. Quant à sa supériorité par rapport à la loi, elle n’est pas réellement sanctionnée par le CC, qui n’explicite pas le mécanisme, en se refusant à véritablement revenir sur sa jurisprudence IVG..

Par la suite, dans le cadre du contrôle effectué au titre de l’article 54, le Conseil va énoncer quelques affirmations traduisant bien l’ambiguïté de ses positions à l’égard du droit communautaires : CC 2004-505 DC, 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Dans cette décision, il indique en effet que la dénomination du nouveau Traité « est sans incidence sur l'existence de la Constitution française et sa place au sommet de l'ordre juridique interne », tout en énonçant dans les considérants suivants que l’ordre constitutionnel français admet la primauté du droit communautaire, sur le fondement de l’article 88-1. Le juge rappelle en effet que « en vertu de l'article I-5, l'Union respecte l'identité nationale des Etats membres « inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles » ; qu'aux termes de l'article I-6 : « La Constitution et le droit adopté par les institutions de l'Union, dans l'exercice des compétences qui sont attribuées à celle-ci, priment le droit des Etats membres » ; qu'il résulte d'une déclaration annexée au traité que cet article ne confère pas au principe de primauté une portée autre que celle qui était antérieurement la sienne ». En rapprochant ces deux articles, il en déduit que le Traité « ne modifie ni la nature de l'Union européenne, ni la portée du principe de primauté du droit de l'Union telle qu'elle résulte, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel par ses décisions susvisées, de l'article 88-1 de la Constitution ».
Sur cet aspect, la jurisprudence sera ensuite précisée et partiellement retouchée par la décision n° 2006-535 DC, 30 mars 2006, Loi pour l’égalité des chances : le Conseil y rappelle tout d’abord qu’il ne lui appartient pas, dans le cadre de l’article 61, « d’examiner la conformité d’une loi aux stipulations d’un traité ou d’un accord international », ce qui lui permet de rejeter le grief tiré de la violation d’une convention de l’OIT ou de la Charte sociale européenne, en réitérant sa jurisprudence IVG.

Il ajoute par ailleurs un considérant spécifique s’agissant du contrôle de la loi au regard d’une directive communautaire, où il indique qu’il ne lui appartient pas, dans le cadre de l’article 61, « d’examiner la compatibilité d’une loi avec les dispositions d’une directive communautaire qu’elle n'a pas pour objet de transposer en droit interne », ce qui le conduit en l’espèce à écarter le grief tiré de la violation d’une directive. A contrario, cet énoncé signifie donc que le Conseil admet de contrôler la loi de transposition au regard de la directive, si son objet est la transposition même de la directive. Ainsi le Conseil est en mesure de vérifier que le législateur ne s’est pas soustrait à l’obligation de transposition d’une directive communautaire. Cette précision peut donc s’analyser comme un net glissement vers un contrôle de conventionalité du CC, qui admettrait alors une exception à sa jurisprudence IVG, au nom de la spécificité du droit communautaire. Si tel est bien le cas, il faut se demander s’il ne sera pas nécessaire d’élargir le champ de cette exception à l’ensemble du droit communautaire, puisque l’exigence de transposition des directives n’a de sens qu’accompagnée d’une exigence plus générale de conformité de la loi au droit communautaire... L’argument peut certes se voir opposer le fait que le respect du droit communautaire est déjà contrôlé par les juges ordinaires et la CJCE le cas échéant, mais ceci n’interdit pas au CC de souhaiter se réapproprier ce contrôle.
Les ultimes – pour l’heure – précisions jurisprudentielles résultent de la décision n° 2006-540 DC, 27 juillet 2006, Loi relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information, dite DAVSI.

Le Conseil y précise tout d’abord les modalités de contrôle – toujours exceptionnel – de la directive par rapport à la Constitution. Dans sa décision du 10 juin 2004 Economie numérique, le CC considérait que la transposition en droit interne d’une directive communautaire résultait « d’une exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu’en raison d’une disposition expresse contraire à la Constitution ». Cette formule, censée garantir la suprématie de la constitution en cas de contrariété avec le droit communautaire, était considérée comme ambigüe et avait entraîné de nombreuses controverses : primauté du droit communautaire ou de la Constitution ? Introduction d’une hiérarchie entre des dispositions constitutionnelles de même valeur selon leur assise écrite ou jurisprudentielle ?

Le Conseil modifie donc la formulation de l’exception au principe d’immunité constitutionnelle d’une directive, en considérant que « la transposition d’une directive ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti ». Il confirme ainsi la nécessaire conformité d’une directive à la Constitution, tout en étendant la réserve de constitutionnalité prévue par la décision de 2004. Ce faisant, l’unité de la Constitution semble par ailleurs rétablie car il n’est plus fait référence aux seules dispositions expresses. En outre, il s’accorde avec le juge administratif, qui a lui aussi une conception large de la suprématie constitutionnelle (cf. CE 3 juillet 1996, Moussa Koné), ce qui permettra de faire obstacle à la transposition d’une directive en invoquant un simple PFRLR.

Néanmoins, il reste au Conseil constitutionnel à déterminer quels sont ces principes inhérents à l’identité constitutionnelle de la France : s’agit-il du concept de souveraineté nationale, déjà rudement mis à l’épreuve par la construction communautaire, de l’ensemble des normes constitutionnelle ? Selon la doctrine, il s’agirait de dispositions spécifiques à la République française, qui soit ne sont pas connues du droit communautaire, soit ne sont pas protégées – ou pas de la même manière – par le droit communautaire (ex :principe de laïcité...). Une décision du CC précisant ces principes inhérents à l’identité constitutionnelle de la France serait donc la bienvenue pour éclairer cette référence.

Cette évolution jurisprudentielle du CC semble marquer la volonté de concilier la souveraineté constitutionnelle de la France avec le respect de ses engagements internationaux. Pour autant, elle est quand même porteuse d’un risque de manquement à l’uniformité d’application du droit communautaire.
La deuxième précision d’importance apportée par cette décision concerne l’étendue de son contrôle de compatibilité d’une loi de transposition avec une directive. En effet, si la constitutionnalité de la directive est admise, il n’y pas de contrôle de constitutionnalité de la loi transposant des dispositions claires et inconditionnelles de la directive. Mais il demeure un contrôle de la loi par rapport à la directive car si elle se révèle contraire à une directive constitutionnelle, elle est alors inconstitutionnelle.

Ce contrôle est alors relatif dans la mesure où le délai qui lui est imparti pour statuer lui interdit de saisir la CJCE par le mécanisme d’une question préjudicielle. Il « ne saurait en conséquence déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu’une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu’elle a pour objet de transposer ». Les conditions d’exercice de son contrôle le conduisent donc à admettre que son évetuelle déclaration d’absence d’incompatibilité manifeste entre la loi de transposition et la directive est sans effet sur le contrôle de compatibilité entre cette même loi et la directive qui pourrait être effectué par les juges ordinaires ou la CJCE saisie par le mécanisme du renvoi préjudiciel. Le Conseil admet donc l’existence d’une compétence parallèle des juges ordinaires pour opérer le contrôle de conventionnalité de la loi au regard d’une directive communautaire. Or, cette solution pose problème au regard de l’autorité absolue de chose jugée dont bénéficient normalement les décisions du Conseil en vertu de l’article 62 de la Constitution. Ce texte précise en effet que les décisions du CC s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Or le Conseil accorde ici aux juges ordinaires la possibilité de s’écarter de la déclaration de compatibilité de la loi de transposition. Il semble alors faire supporter par les juges ordinaires la marge d’erreur qu’il s’octroie.

Certains soutiennent que le Conseil apporte une nuance quant à l’objet de son contrôle en limitant sa compétence au respect des objectifs de la directive par la loi de transposition, tandis que le contrôle des modalités de la transposition et de la conformité de la loi à la directive relèverait du juge ordinaire. Mais l’argument semble peu fondé dans la jurisprudence.

Ainsi, et en tout état de cause, il est désormais certain que la jurisprudence IVG est partiellement remise en cause. Le Conseil a par ailleurs tiré les conséquences de sa décision initiale de 2004, en précisant les modalités de son contrôle de constitutionnalité et en commençant à exercer son contrôle de conventionnalité.
Il a du reste apporté une dernière précision par sa décision n° 2006-543 DC, 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l’énergie, en examinant d’office la compatibilité de la loi de transposition à la directive. Il a alors partiellement censuré l’article 17 de la loi qui maintenait le tarif réglementé pour les clients domestiques, tant pour le gaz que pour l’électricité, comme manifestement incompatible avec les objectifs d’ouverture à la concurrence fixés par les directives communautaires transposées. Il procède ainsi à sa première censure fondée sur le contenu d’une directive communautaire.
Il faut enfin signaler que le Conseil d’Etat s’est assez largement rallié à ce raisonnement par sa décision d’Assemblée du 8 février 2007 société Arcelor Atlantique et Lorraine. Le Conseil d’État y a précisé, à l’occasion de l’examen d’un recours dirigé contre un décret transposant une directive communautaire, les conditions de la nécessaire conciliation entre la suprématie de la Constitution dans l’ordre juridique interne et les exigences liées à la participation de la France à l’Union européenne et aux Communautés européennes.

En effet, il est désormais clairement admis par toutes les grandes juridictions françaises – Conseil d’État, mais aussi Conseil constitutionnel et Cour de cassation –, ainsi que par la plupart des cours suprêmes des États membres de l’Union européenne, que les traités internationaux, et notamment les traités communautaires, ont une autorité supérieure à celle des lois, mais inférieure à celle de la Constitution, qui est la norme suprême de l’ordre juridique interne. Cette suprématie doit toutefois être conciliée avec les exigences liées à la participation de la France à l’Union européenne et aux Communautés européennes, inscrite dans la Constitution à l’article 88-1. Parmi ces exigences figure, selon la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel, celle de transposition des directives communautaires en droit interne : en effet, ces directives ne sont pas, en principe, directement applicables en droit interne, mais doivent faire l’objet d’une transposition, par la loi ou par le décret. Ces deux principes – suprématie de la Constitution et exigence de transposition des directives – sont susceptibles d’entrer en conflit lorsque la transposition d’une directive, obligatoire en vertu de l’article 88-1 de la Constitution, conduit à l’adoption d’une mesure législative ou réglementaire contraire à une autre règle ou à un autre principe de valeur constitutionnelle.

C’est la question de la conciliation de ces deux exigences que posait la requête de la société Arcelor Atlantique et Lorraine. Celle-ci demandait en effet l’annulation d’un décret qui transposait, presque mot pour mot, une directive communautaire relative au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre mis en place dans le cadre du protocole de Kyoto. Or elle soutenait que ce décret méconnaissait différents principes à valeur constitutionnelle, notamment le principe d’égalité.

S’inspirant de la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel en matière de contrôle des lois de transposition des directives, le Conseil d’État indique que, en pareille hypothèse, le juge doit procéder en deux temps. La formulation de la réserve de constitutionnalité posée par le Conseil d’Etat semble toutefois plus claire que celle du Conseil constitutionnel.

Le juge administratif estime en effet qu’il doit d’abord rechercher si les principes constitutionnels dont la méconnaissance est invoquée ont un équivalent dans l’ordre juridique communautaire, c’est-à-dire si le droit ou la liberté en cause est effectivement et efficacement protégé par le droit communautaire « primaire » (traités et principes généraux du droit communautaire), tel qu’interprété par la Cour de justice des Communautés européennes (rappelons qu’elle a d’ores et déjà intégré le contenu de la CDFUE à son contrôle de légalité : CJCE, 27 juin 2006, Parlement c./ Conseil de l’Union européenne). Dans l’affirmative, soutenir que le décret est contraire à la Constitution revient donc à soutenir que la directive (que ce décret ne fait que transposer) est contraire au droit communautaire primaire. Le juge procède alors comme d’ordinaire lorsque est critiquée devant lui la validité d’une directive : si les critiques formulées à l’encontre de celle-ci ne mettent pas sérieusement en cause sa validité, le juge national peut, de lui-même, écarter ces critiques (mise en œuvre de la « théorie de l’acte clair »); si, en revanche, il existe une difficulté sérieuse, il doit alors renvoyer la question à la Cour de justice des Communautés européennes, qui détient le monopole de l’appréciation de la validité du droit communautaire dérivé. Si la Cour déclare que la directive est contraire au droit communautaire primaire, il appartient alors au juge national d’en tirer les conséquences en annulant le décret transposant cette directive illégale. Il en résulte donc une fréquente immunité constitutionnelle pour les actes communautaires, ce qui correspond à la position de principe du juge constitutionnel depuis sa jurisprudence du 10 juin 2004 Loi pour la confiance dans l’économie numérique.

Si, en revanche, le juge national n’identifie pas, dans l’ordre juridique communautaire, un principe équivalent au principe constitutionnel invoqué par le requérant, parce que ce principe est en réalité spécifique à la Constitution française (le juge constitutionnel évoque pour sa part un « principe inhérent à l’identité constitutionnelle française »), il lui appartient seulement d’examiner, comme il le fait d’ordinaire, si le décret est conforme à ce principe et, dans la négative, d’annuler le décret pour inconstitutionnalité.

Au plan méthodologique, il semble que la recherche de d’une protection équivalente corresponde à peu près à la méthode de la CEDH qui, lorsqu’elle doit contrôler le droit communautaire dérivé à travers l’action des Etats membres, admet que le système communautaire de protection des droits jouit d’une présomption de conformité par rapport au système conventionnel (application du raisonnement So lange de la Tribunal constitutionnel allemand) : CEDH, 30 juin 2005, Bosphorus Hava C./ Irlande. La présomption peut toutefois tomber en cas d’insuffisance manifeste, ce qui revient à admettre l’existence d’une « réserve de conventionnalité » assimilable à la réserve de constitutionnalité en ce qu’elle correspond normalement à la protection des droits fondamentaux.

En l’espèce, le Conseil d’État a estimé que le principe constitutionnel d’égalité, invoqué par la société requérante, trouvait un équivalent dans le droit communautaire. Comme la conformité de la directive au principe communautaire d’égalité posait une difficulté sérieuse, il a donc, conformément à la méthodologie qu’il s’était fixée, décidé de renvoyer cette question à la Cour de justice des Communautés européennes, à la décision de laquelle l’issue du litige est donc désormais suspendue (mais le commissaire du gouvernement considère que le texte de la directive pose effectivement problème au regard du principe d’égalité). A l’inverse, il a directement rejeté l’argument fondé sur la protection de la propriété et de la liberté d’entreprendre, en s’appuyant sur les dispositions communautaires.

Cette décision manifeste de la part du Conseil d’État le « souci de tirer toutes les conséquences de la confiance réciproque qui doit présider aux relations entre systèmes nationaux et système communautaire de garantie des droits » : lorsqu’une méconnaissance des droits et libertés consacrés par la Constitution française trouve son origine dans un acte de droit communautaire et que ces droits et libertés sont également protégés par les traités communautaires et les principes généraux du droit communautaire, le juge national laisse le juge communautaire en assurer le respect, à l’échelle de l’Union européenne ; lorsque sont en cause des droits et libertés spécifiques à la Constitution française, le juge national en assure lui-même le respect. L’annulation d’un acte de transposition au regard de l’un de ces droits ou libertés spécifiques constituerait un signal fort adressé aux pouvoirs publics pour, soit qu’ils engagent une révision de la Constitution afin de réduire ces spécificités, soit qu’ils demandent une renégociation de l’acte de droit dérivé ainsi reconnu indirectement contraire à la Constitution.

L’indivisibilité de la souveraineté dans le cadre de l’article 54 :
S’agissant du rapport entre droit communautaire et droit constitutionnel dans le cadre de l’article 54 de la Constitution, il faut noter que la jurisprudence a là aussi connu quelques évolutions importantes, même si elle cherche également à préserver l’indivisibilité de la souveraineté nationale.

Dès 1970, le Conseil admet effectivement que la décision d’accroître les pouvoirs budgétaires du Parlement européen « ne peut porter atteinte, ni par sa nature, ni par son importance, aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale » : CC 70-39 DC, 19 juin 1970 Traités des Communautés européennes, consid. 9.

Quelques années plus tard, affinant sa jurisprudence, il crée une distinction entre les « limitations de souveraineté » auxquelles la France consent directement car elles sont prévues par la Constitution et les « transferts » qui exigent une révision constitutionnelle préalable. En l’espèce, il considère néanmoins que « l’élection au suffrage universel direct des représentants des peuples des États membres à l’Assemblée des communautés européennes n’a pour effet de créer ni une souveraineté ni des institutions dont la nature serait incompatible avec le respect de la souveraineté nationale » et rejette l’idée d’une quelconque atteinte à ce principe : CC 76-71 DC, 29 et 30 décembre 1976 Election de l'Assemblée des Communautés, consid. 4.

Dans plusieurs décisions ultérieures, le Conseil n’a pas repris cette différenciation, lui préférant parfois sa formule initiale. Il se réfère alors à une éventuelle « atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale » (CC 85-188 DC, 22 mai 1985 Protocole n° 6, consid. 3) sans que ces changements terminologiques ne marquent nécessairement un revirement jurisprudentiel et surtout sans qu’ils ne donnent lieu à la moindre censure, la souveraineté ne s’avérant jamais offensée dans des proportions suffisantes.

Ainsi, le bilan jurisprudentiel n’est guère difficile à établir : jusqu’en 1991, dans tous les cas où il était saisi, le Conseil constitutionnel a écarté les contestations en déclarant qu’il n’y avait pas, en fait, contradiction avec la souveraineté nationale. Ce faisant, il éludait indirectement la question de la supériorité du droit communautaire sur le droit constitutionnel.

Le Traité de Maastricht marque incontestablement une étape essentielle du processus d’intégration communautaire, redonnant un nouvel élan à une Europe secouée par de multiples crises de croissance. Il touche effectivement un domaine bien plus étendu que les précédents engagements internationaux examinés, ne se limitant pas à de simples problèmes de répartition des compétences. De ce fait, le Conseil est amené dès sa première décision à reconnaître les « transferts de compétences consentis par les Etats membres » infléchissant ainsi sa jurisprudence traditionnelle sans véritablement opérer un revirement complet : CC 92-308 DC, 9 février 1992 Maastricht I. Derrière la substitution sémantique des « transferts de compétence » à ceux de souveraineté, c’est une conception moins absolue, moins rigide de la souveraineté qui s’impose. Il semble que, las de jouer de son pouvoir d’interprétation et peut-être convaincu par les critiques relatives à la distinction byzantine entre limites et transferts de souveraineté, le Conseil constitutionnel désacralise la souveraineté qui apparaît non plus comme un dogme intouchable mais plutôt comme une addition de compétences. Là où le Conseil s’efforçait auparavant de démontrer l’absence de dessaisissement des autorités nationales en niant tout transfert de souveraineté, il admet désormais des transferts de compétences. L’évolution est d’importance et permet une appréhension plus juste du phénomène communautaire sans pour autant que tout soit permis. En effet, au sein des engagements internationaux souscrits « en vue de participer à la création ou au développement d’une organisation internationale permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l’effet de transferts de compétences consentis par les Etats membres », seuls ceux qui ne contiennent pas « une clause contraire à la Constitution » ou ne portent pas « atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale » sont réalisables sans révision constitutionnelle préalable à la ratification de l’engagement international qui les prévoit. Une nouvelle distinction entre transferts de compétences ordinaires et transferts de compétences affectant « les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale » se voit ainsi posée, derrière le masque sémantique de laquelle se retrouve assez largement la division honnie entre « limites » et « transferts de souveraineté ». Pour la première fois, une modification de la Constitution est imposée préalablement à la ratification du Traité. Cette décision marque donc à l’évidence un tournant dans la manière dont le Conseil constitutionnel appréhende la souveraineté ; il l’a d’ailleurs confirmé en réitérant son raisonnement dans sa décision relative au Traité d’Amsterdam : CC 97-394 DC, 31 décembre 1997 Traité d’Amsterdam, elle aussi suivie d’une révision constitutionnelle. Il a enfin enrichi son raisonnement en ajoutant une troisième condition de compatibilité pour admettre un transfert de compétences puisque l’engagement international concerné ne saurait remettre « en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis » : CC 2004-505 DC, 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Là encore, une révision constitutionnelle s’est imposée, même si elle n’est pas intégralement entrée en vigueur du fait de la non ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe.



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