Les Sources du Droit Administratif





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Partie 1 : Les Sources du Droit Administratif

Lorsque l’autorité administrative agit, elle doit respecter un ensemble de règles de droit qui lui sont applicables, et cet ensemble s’appelle le principe de légalité. L’autorité administrative a un rang inférieur à celui du pouvoir législatif ou à celui du pouvoir constituant. Parler de principe de légalité, au sens large, c’est indiquer la subordination des pouvoirs règlementaires et administratifs aux pouvoirs législatif, fédératif et constituant.

On appelle ce principe ainsi car il a été établi en doctrine pour la première fois à la fin du XIXe, sous la IIIe République dont les lois constitutionnelles assurent le règne de la loi d’expression de la volonté générale. La loi est présumée parfaite parce qu’expression du peuple souverain ; respecter le droit c’est d’abord respecter la loi.

La situation est différente aujourd’hui, puisque la loi, n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution. C’est pourquoi certains parlent à présent de principe de juridicité et non plus de légalité

Traditionnellement, on étudie les sources du droit administratif en identifiant un certains nombre de normes qui s’imposent à l’autorité administrative, c'est-à-dire plus précisément à l’acte administratif. Cette conception est fortement marquée par ce courant doctrinal majeur que l’on appelle le normativisme et qui a été élaboré par le juriste autrichien Hans Kelsen. Quand on regarde le droit administratif et ses sources sous cet angle, on considère le droit administratif uniquement sous l’angle normatif : on s’intéresse plus aux actes qu’aux institutions qui prennent ces actes. L’acte administratif est soumis à la loi et la loi à la Constitution parce qu’il est placé à un niveau inférieur dans la hiérarchie des normes, parce que c’est la loi qui prévoit les conditions d’élaboration de l’acte administratif. La loi est placée à un niveau inférieur à la Constitution parce que cette dernière prévoit les conditions d’élaboration de la législation.

L’Etat est une Constitution, des lois et des actes administratifs. L’Etat n’a donc pas, dans cette perspective, de réalité en dehors du droit. La volonté de l’Etat est la règle de droit.
La perspective adoptée dans ce cours, qui aboutira au même résultat pour ce qui concerne le rapport hiérarchique entre les normes, est différente, puisque l’on ne va pas s’intéresser uniquement à la règle de droit, mais au pouvoir qui en est à l’origine, en considérant que l’autorité administrative respecte plus un pouvoir qui lui est supérieur qu’une norme qui lui est supérieure. Ainsi, l’autorité administrative est soumise au pouvoir judiciaire, législatif et constituant, et c’est pour cela qu’elle respecte les décisions de justice, les lois et la Constitution.

Le pouvoir juridictionnel a une place stratégique et essentielle parce que c’est lui qui va avoir pour charge d’imposer à l’autorité administrative le respect des normes édictées par les autres pouvoirs. Pour ce fait, le pouvoir juridictionnel dispose du pouvoir d’interprétation, c'est-à-dire qu’il lui revient de donner la signification authentique aux textes de droit qu’il impose à l’autorité administrative. Ce pouvoir d’interprétation sera, dans cette partie, analysé en suivant les travaux du juriste Michel Troper, professeur à Paris X, qui considère que le pouvoir d’interprétation relève d’un acte de volonté et non pas d’un acte de connaissance. Pour lui, lorsque le pouvoir judiciaire interprète une norme pour l’imposer, notamment à l’autorité administrative, il va dire quelle est la signification de cette norme et parce qu’il veut que la norme ait telle signification, c’est la signification qui va s’imposer à l’autorité administrative.
Ex : Ce tableau est rouge : il s’agit d’une interprétation qui n’est pas scientifique ; c’est un acte de volonté. On nous impose la couleur du tableau par simple volonté. Pour la signification des règles de droit, c’est la même chose : un texte peut avoir plusieurs significations. Deux avocats peuvent défendre devant le juge deux interprétations différentes, et le juge va choisir son interprétation. L’acte de juger est un véritable pouvoir exercé par un certain organe. Quand l’autorité administrative respecte une norme, elle se soumet au pouvoir judiciaire.


Titre 1 : Les Pouvoirs de Contrainte
Parce que le pouvoir judiciaire est en même temps une source de contrainte en produisant une décision de justice, un arbitre entre les autres pouvoirs, il sera traité en premier. Le pouvoir constituant, le pouvoir fédératif, le pouvoir législatif et le pouvoir administratif le seront ensuite
Chapitre 1 : Le Pouvoir Judiciaire
Le pouvoir judiciaire regroupe l’ensemble des juges nationaux, internationaux, européens, appartenant à la juridiction judiciaire, administrative ou constitutionnelle. Il s’entend de tout juge qui peut imposer sa décision aux autorités administratives. L’autorité du juge est l’autorité de la chose jugée, qui est le moyen pour le pouvoir judiciaire d’imposer ses décisions. Mais l’autorité de la chose jugée se dédouble. Se pose à la fois la question de l’autorité des jugements à l’égard de l’administration, mais aussi l’autorité de la chose jugée entre les juridictions dont les décisions vont s’imposer à l’autorité administrative.

Etudier le pouvoir judiciaire est étudier l’autorité de la chose jugée sur l’autorité administrative, avant d’étudier l’autorité de la chose jugée entre les juridictions.
Section 1 : L’Autorité de la Chose Jugée et le Pouvoir du Juge sur l’Administration
Trois questions doivent être résolues lorsque l’on se demande quelle est l’étendue de l’autorité d’un juge à l’égard d’une décision de l’administration qu’il doit contrôler. La première est de savoir dans quelle mesure l’administration contrôlée doit la respecter. La deuxième est de déterminer le poids de l’autorité de la chose jugée précédemment par d’autres juges et qui pourraient s’imposer au juge dans sa décision. La troisième est celle de l’autorité de la chose jugée, qui va s’imposer à d’autres autorités dont les décisions vont-elles-mêmes s’imposer à l’administration.

Ex : Le juge constitutionnel est le juge de la constitutionnalité de la loi par rapport à la Constitution. Il peut considérer que la loi est constitutionnelle si elle est interprétée dans telle ou telle manière. Le juge administratif doit-il suivre l’interprétation ?

Exemple :

  • un principe constitutionnel. Le principe d’égalité par exemple qui est aussi un principe international (il est contenu dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des liberté fondamentale).

  • Une loi. Cette loi imaginaire dispose que ¾ des étudiants réussissant leur droit doivent être des hommes

  • Un acte de l’autorité administrative qui dit que les ¾ des personnes réussissant leurs examens doivent être des hommes.

L’acte est conforme à la loi, mais la loi est non-conforme à la CEDH. Le pouvoir législatif n’a pas respecté le traité international. Le pouvoir administratif même s’il a respecté la loi, a commis une irrégularité, donc la décision qui va s’imposer à un pouvoir supérieur s’impose à l’autorité administrative.
Lorsque l’on traite de l’autorité de la chose jugée, il faut donc l’étudier sur trois angles : l’autorité de la chose jugée sur la chose jugée, sur les autorités administratives et sur les autorités supérieures à l’administration (ici sur l’autorité de la loi)

.

I-L’Autorité de la Chose Jugée Par le Juge de l’Administration sur les Pouvoirs qui vont s’imposer à l’Autorité Administrative
Si l’on écarte le pouvoir constituant souverain, sur lequel le juge administratif n’a aucun pouvoir, il faut s’interroger sur l’autorité des décisions de juges administratifs sur tous les pouvoirs qui vont s’imposer à l’autorité administrative, c'est-à-dire le pouvoir législatif, le pouvoir fédératif et le pouvoir judiciaire.
A-L’Autorité du Juge Administratif sur le Pouvoir Législatif : La Loi Ecran

Lorsque le juge administratif doit statuer sur un acte de l’administration, quelle est l’étendue de son pouvoir ? On sait que le juge administratif peut statuer directement sur la régularité de l’acte administratif ; cela signifie qu’il peut annuler l’acte administratif. Mais quel est son pouvoir sur la loi ? On sait que le juge administratif va avoir le pouvoir de donner une interprétation de la loi qu’il va appliquer à l’acte administratif, mais va-t-il pouvoir agir directement sur la loi elle-même ? Pourra-t-il annuler la loi ou ses effets qui s’imposent à l’administration ?

Il faut distinguer deux hypothèses : l’hypothèse dans laquelle la loi n’est pas conforme à la Constitution, et l’hypothèse où la loi n’est pas conforme à une convention internationale.
1-L’Hypothèse d’une Loi Non-conforme à la Constitution
Dans l’exemple préccédent, le juge a une Constitution qui pose le principe d’égalité, il a une loi et un règlement d’examen. Le requérant attaque le règlement d’examen. Quel est le pouvoir du juge administratif ?
a-Le Principe
Le juge administratif fait application du principe de la loi Ecran (CE Sect., 6 novembre 1936, Arrighi, concl La Tournerie). Le juge administratif refuse de contrôler la constitutionnalité de la loi. On dit que la loi fait écran entre la Constitution et l’acte de l’administration. Par conséquent, la constitutionnalité d’un acte administratif ne peut pas être contrôlée ; seule sa légalité peut l’être. La loi empêche d’atteindre la Constitution, parce que dire qu’un acte est contraire à la Constitution supposerait que la loi appliquée est elle-même contraire à la Constitution, or le juge administratif se refuse à contrôler la constitutionnalité des lois, à écarter une loi qui serait contraire à la Constitution.

En l’espèce, le juge administratif conclura à la légalité de l’acte de l’administration.

La loi fait écran car le juge ne va pas voir au dessus de la loi.
Pourquoi la théorie de la Loi Ecran ? Parce que le juge administratif moderne est conservateur, pas assez entreprenant, a peut être moins d’initiative que son prédécesseur du début du XIXe. Il considère qu’il ne peut agir sur la loi parce que sous la IIIe République, la loi est l’expression de la volonté générale, souveraine qui ne peut mal faire parce qu’elle est l’émanation des représentants du peuple. Attaquer la loi serait attaquer la souveraineté nationale.

Mais ceci a changé. Les IVe et Ve Républiques ont changé cette vision avec le développement du contrôle de constitutionnalité des lois et de leur conformité aux conventions internationales. Cela signifie que la loi n’est pas parfaite, et qu’elle peut être censurée.

Le juge administratif a ainsi pu considérer, on le verra plus tard, qu’il pourrait écarter une loi non-conforme à une convention internationale.
Il existe une autre raison, qui tient à la compétence d’une autre juridiction : la juridiction constitutionnelle, qui, en vertu de l’article 61 de la Constitution, exerce le contrôle à priori de la constitutionnalité des lois. Le juge administratif considère donc qu’il ne lui revient pas de contrôler la constitutionnalité des lois parce que cette compétence est du ressort du juge constitutionnel. Pourtant, on pouvait très bien imaginer un partage des compétences : le CC a le contrôle a priori, au CE le contrôle a posteriori, et le contrôle concret à l’occasion d’un litige. Mais jamais le juge administratif, ni la Cour de Cassation n’ont songé à faire tomber la loi écran en matière constitutionnelle. C’est la raison pour laquelle il a été nécessaire de bâtir une procédure spécifique permettant a posteriori de contrôler la loi : c’est la question prioritaire de constitutionnalité.
b-L’Exception

Le juge administratif n’est pas totalement indifférent à la norme constitutionnelle. En premier lieu, le juge administratif peut utiliser un principe constitutionnel pour créer ses propres règles jurisprudentielles qu’il va imposer à l’administration. (CE Ass., 7 juillet 1950, Dehaene – sur le droit de grève) Le juge administratif fait application dans cet arrêt du droit de grève ; il en fait un principe général du droit, qui est une règle purement jurisprudentielle, qui va s’imposer à l’administration (voir PGD). Pour ce faire, le juge administratif va se fonder sur des dispositions qui figurent dans le préambule de 1946, auquel la Constitution de 1958 fait référence. A l’alinéa 7, le droit de grève s’applique dans le cadre des lois qui le règlementent. Dans l’arrêt, le CE découvre un PGD identique qu’il applique à l’administration.

En deuxième lieu, le juge administratif va tout de même pouvoir imposer la Constitution aux actes administratifs. Il le fait lorsqu’il n’y a pas de loi, et donc lorsque celle-ci ne fait pas écran.

Il le fait aussi lorsque la loi qui est applicable n’est qu’une loi de procédure et donc n’a aucun rapport avec les principes constitutionnels violés par le règlement. (CE, 17 mai 1991, Quintin).
c-La Question Prioritaire de Constitutionnalité

Les choses ont considérablement évolué à ce sujet, depuis l’instauration de la procédure dite QPC, qui figure à l’article 61-1 de la Constitution depuis sa révision par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Avant cette loi, la question de contrôle de la constitutionnalité des lois était réglée par l’article 61 : le contrôle était a priori, abstrait et concentré, centralisé entre les mains du Conseil Constitutionnel. Le constituant de 2008 a souhaité élargir la possibilité de contrôler la constitutionnalité des lois à l’occasion d’un litige. Le contrôle à l’occasion du litige est un contrôle a posteriori. Cete procédure nous intéresse directement ici puisqu’elle permet d’invoquer la contrariété d’une loi à la Constitution à l’occasion d’un litige administratif (porté devant le juge administratif). Auparavant, la question ne pouvait pas être posée puisque la théorie de la loi écran s’appliquait dans sa totalité. Désormais, la question de la constitutionnalité de la loi peut être posée.

Toutefois, cette procédure de QPC ne met pas un terme à la théorie de la loi écran, parce que le juge administratif reste incompétent pour censurer la loi non-conforme à la Constitution. Le monopole du juge constitutionnel est conservé.

L’article 61-1 de la Constitution nous indique « lorsque, à l’occasion d’une instance en cours, devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil Constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du CE ou de la Cour de Cassation, qui se prononcent dans un délai déterminé ». Cet article a fait l’objet d’une loi organique qui précise et organise la procédure.
Comment cela fonctionne-t-il ? Un particulier invoque devant n’importe quel juge administratif l’inconstitutionnalité d’une loi. Le Tribunal Administratif décide, lorsque la contestation est réelle et sérieuse, de renvoyer la QPC à la juridiction suprême de l’ordre (ici le CE). Le CE et la Cour de Cassation vont ensuite examiner la QPC pour déterminer si elle doit être renvoyée devant le juge constitutionnel. Pour que la QPC soit renvoyée devant le juge constitutionnel, il faut

- que des droits et libertés garantis par la Constitution soient en cause (procédure non étendue à l’ensemble du texte constitutionnel),

- que la question de la constitutionnalité de la loi soit nouvelle (pas que le juge constitutionnel se soit déjà prononcé auparavant sur la même loi. Cas pour les lois promulguées avant 1958, lois qui n’ont pas fait l’objet d’une saisine du CC et dans les hypothèses où un changement dans les circonstances de droit ou de fait nécessitent un nouvel examen d’une disposition législative sur laquelle le juge constitutionnel a pu déjà se prononcer),

et enfin que la question de la constitutionnalité de la loi soit sérieuse. Si la juridiction suprême le décide, elle renvoie la question devant le CC. La disposition déclarée inconstitutionnelle est alors abrogée à compter de la publication de la décision du CC ou à compter d’une date ultérieure fixée par lui. La QPC est une ouverture permettant aux juges administratifs d’agir sur la loi par l’intermédiaire du CC.
2-L’Hypothèse d’une Loi Non-conforme à une Convention Internationale

L’article 55 de la Constitution dispose que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve pour chaque accord ou traité de son application par l’autre partie ». Le Préambule de 1946 dans son alinéa 14 dispose que « la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international ». Ces deux articles sont l’expression du principe « Pacta Sunt Servanda ». Les lois doivent donc respecter les conventions internationales comme elles respectent la Constitution. Il existe cependant deux conditions pour que la loi respecte la convention internationale : il faut que la convention ait été régulièrement ratifiée et approuvée, et qu’elle fasse l’objet d’une application réciproque (principe de réciprocité).

Le juge administratif saisi d’un litige dans lequel une convention internationale est en cause, va donc devoir vérifier l’applicabilité de la convention internationale avant de ce prononcer sur la légalité de l’acte administratif au regard de cette convention.
a-L’Applicabilité de la Convention Internationale

Depuis la fin des années 90, le juge administratif a élargi sa compétence à l’examen des conditions d’applicabilité des conventions internationales. Le juge administratif a en effet longtemps hésité à toucher à un domaine qu’il jugeait auparavant comme relevant de la fonction gouvernementale du pouvoir exécutif (relations diplomatiques de l’Etat français). Cette question n’était donc pas une question administrative. Mais il s’est petit à petit reconnu compétent : il refuse toujours de contrôler la signature d’une convention ou sa négociation. En revanche, le CE accepte de contrôler la régularité des actes de ratification ou d’approbation de l’accord ou du traité international (CE Ass., 18 décembre 1998, SARL Parc d’Activités de Blotzheim).

Le 9 juillet 2010, dans un arrêt d’Assemblée l’arrêt Cheriet, le CE se reconnaît compétent pour apprécier la réciprocité de l’application des stipulations d’un traité international. Le CE va donc examiner les conditions de l’application du traité par les autres Etats parties. C’est une évolution dans la jurisprudence administrative, puisque le juge administratif s’était toujours refusé ce contrôle, considérant que cela relevait de la fonction gouvernementale. Il suivait alors une procédure particulière lorsqu’un traité international était en cause : il sursoyait à statuer et posait une question préjudicielle au ministre des affaires étrangères en lui demandant si l’Etat partie à la convention faisait une application réciproque de la convention internationale. C’est donc le ministre des affaires étrangères qui était chargé de dire si l’application était réciproque ou non, et donc si le traité international était ou non applicable.

Le dernier arrêt renvoi date d’un arrêt du 9 avril 1999, appelé arrêt Chevrol-Benkeddach, mais à l’issue de cette décision, Mme Chevrol-Benkeddach a fait un recours devant la Cour Européenne des Droits de l’Homme en demandant de condamner la France pour violation d’un droit reconnu par la CEDH droit à un tribunal indépendant et impartial, art6 §1, et la Cour a sanctionné la France pour violation de l’article 6 paragraphe 1 parce que pour elle, le juge administratif a renvoyé la décision à une autorité administrative – le ministre des affaires étrangères - qui n’est pas juge. La France sanctionnée, le CE a fait évoluer sa jurisprudence par l’arrêt du 9 juillet 2010. Simplement, le CE était soumis à une difficulté, qui était celle de l’appréciation de l’application des conditions réciproques, c’est pourquoi il renvoie toujours au ministre mais pour avis.

Le juge administratif va aussi vérifier que la convention en cause a bien un effet direct. Pour être applicable à une espèce donnée, une convention internationale doit avoir un effet direct sur les particuliers (sujets de droit national et non international). par conséquent, l’engagement à l’égard d’un autre Etat n’implique pas obligatoirement une application de la convention à ses citoyens. Le litige est en principe interétatique, réglé par les juridictions internationales, mais certaines conventions internationales ont un effet direct
Les particuliers vont pouvoir évoquer la convention internationale devant un juge à l’encontre de leur propre Etat. Pour cela, il faut que le juge reconnaisse que l’Etat a voulu conférer un effet direct à la convention internationale ou à une disposition de cette même convention.

Le juge administratif refuse parfois de reconnaître cet effet direct ; c’est le cas dans un arrêt d’Assemblée (CE Ass., 8 mars 1985, Garcia Henriquez), où il s’agissait d’une convention d’extradition entre la France et Grenade, dont le juge administratif considère qu’elle ne crée des obligations qu’entre les Etats. Cela signifie qu’elle n’a pas d’effet direct sur les particuliers, donc ces derniers ne peuvent pas l’invoquer. Dans certaines hypothèses, le juge administratif reconnaît l’effet direct à certaines dispositions des conventions internationales. C’est le cas pour certaines dispositions de la Convention Relative aux Droits de l’Enfant (26 janvier 1990). Ainsi, le CE, le 22 septembre 1997, reconnaît l’effet direct de l’article 3-1 de la Convention Relative aux Droits de l’Enfant. En revanche, l’article 9 de cette même convention est jugé comme étant dépourvue d’effet direct parce que cet article, pour le CE, ne crée des relations qu’entre les Etats. (CE, 29 juillet 1994, Préfet maritime).
b-La Soumission du Pouvoir Législatif à la Convention Internationale

On a longtemps fait une distinction traditionnelle entre les conventions internationales postérieures aux lois et celles antérieures aux lois. Pour les conventions internationales postérieures à la loi en cause devant le juge administratif, le CE a admis que cette convention se substituait aux décisions législatives antérieures contraires ; il écarte donc l’application des dispositions législatives antérieures à une convention internationale lorsque ces dispositions y sont contraires, parce que la convention internationale doit être approuvée ou ratifiée par la loi dans le domaine législatif (Ce Ass., 30 mai 1952, Dame Kirkwood).

Mais le CE a eu d’avantages de difficultés à écarter les lois postérieures aux conventions internationales qui violent les dispositions qu’elles contiennent. Le CE s’est, dans un premier temps, refusé à contrôler la conventionalité des lois postérieures (CE Sect., 1er mars 1968, Syndicat Général des Fabricants de Semoule de France) et la décision du CE peut se justifier par application de la même théorie que pour la Constitution, c'est-à-dire la loi écran. Ici, la loi fait écran entre la convention internationale et l’acte administratif. La première explication, qui fait un lien avec la fonction gouvernementale, est que le pouvoir législatif est intervenu dans un domaine qui relève des relations diplomatiques de l’Etat, et le juge administratif n’a pas à se mêler de ces relations. La deuxième explication est celle de la compétence possible du juge constitutionnel ; en effet, la supériorité des traités internationaux sur les lois est la conséquence de l’article 55 de la Constitution et de l’alinéa 14 du Préambule de 1946. Par conséquent, si la Constitution prévoit que les lois doivent respecter les traités internationaux, les lois qui ne les respectent pas sont considérées inconstitutionnelles, et c’est donc au juge constitutionnel de vérifier cette constitutionnalité.

A l’occasion de la loi sur l’IVG, les députés ont saisi le juge constitutionnel de la contrariété de la loi à la CEDH au motif qu’une loi contraire à un traité est obligatoirement contraire à la Constitution. Le CC s’est prononcé dans une décision du 15 janvier 1975 IVG, et ne s’est pas reconnu compétent à son tour, considérant que la conformité des lois à une convention internationale avait un caractère relatif et contingent, si bien qu’une loi contraire à une convention internationale n’est pas obligatoirement contraire à la Constitution parce que pour le CC, l’application d’une convention internationale nécessite un contrôle concret qui prend en compte notamment les conditions de l’application de cette loi par les autres parties, qui dépend de l’évolution de l’interprétation des stipulations de cette convention. Par conséquent le juge constitutionnel se considère démuni pour juger de la contrariété des lois aux conventions internationales.

La Cour de Cassation, dans un arrêt du 24 mai 1975 (Société Jacques Vabre) se déclare compétente ; elle va donc écarter les lois, toutes les lois antérieurs ou postérieures qui sont contraires aux conventions internationales. Le CE a attendu 1989 (CE Ass., 20 octobre 1989, Niccolo) pour écarter l’application des lois contraires aux conventions internationales. Désormais, depuis 1989, un particulier qui attaque un acte administratif devant un juge administratif peut invoquer la contrariété de la loi à un traité international. Cette jurisprudence s’étend aux traités européens et aux actes qui émanent des institutions européennes (CE, 24 septembre 1990, Boisdet pour les règlements, et CE Ass., 228 février 1992, SA Rothmans International France pour les directives).
La question qui se pose à l’examen d’un acte administratif

- Si l’acte administratif applique une loi contraire à la Constitution, théorie de la loi écran et QPC comme solutions (sauf exceptions de l’arrêt Quintin).

- Si une loi est contraire à une convention internationale ou à un acte des institutions européennes, le juge administratif écarte la loi et peut donc annuler l’acte administratif.
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