Les sources du droit administratif





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POLYCOPIE COMPLEMENTAIRE

DROIT PUBLIC ENM
2016

Sommaire

Le Juge administratif, juge constitutionnel 12

I/ Autonomie relative de la responsabilité de la puissance publique 28

1) Le préjudice 29

2) Le lien de causalité 30

II/ L’autonomie préservée 37

Question spécifique : la responsabilité du fait des lois : vers un régime de droit commun ? 47

Question spécifique : la responsabilité du fait des attroupements et des rassemblements 51

I/ Le déclin des actes insusceptibles de recours 56

II/ un régime influencé par la sécurité juridique 63

A) L’exercice du pouvoir réglementaire 63

B) Disparition des actes et sécurité juridique 64

Question spécifique : Le juge judiciaire, juge de l’administration. 72

Faut-il supprimer le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire? 86

Le pluralisme des courants d’expression politique 90

LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF




Principales questions :


  1. l’intégration des sources internationales en droit administratif, c’est-à-dire leur intégration dans le bloc de légalité

  2. la reconnaissance progressive d’un statut privilégié pour l’ordre juridique de l’Union Européenne


Remarque préliminaire : La plénitude de compétence du Juge administratif à l’égard des conventions internationales
Les conditions de l’article 55 de la constitution
La valeur des traités est conditionnée au respect de certaines règles énoncées par l’article 55 : la publication, la ratification ou approbation régulière et enfin la réciprocité. Seules la deuxième et la troisième condition posent de véritables difficultés.
a) Le caractère régulier de la ratification.
Le CE refusait traditionnellement de contrôler le respect de la procédure de ratification, considérant cette dernière comme un acte de gouvernement (CE, 1956, Villa).

Depuis l’arrêt SARL du parc d’activités de Blotzheim, du 18 décembre 1998, il accepte de vérifier le respect de la procédure de ratification à travers le contrôle du décret de publication du traité. Ce contrôle peut s’opérer par la voie de l’exception (CE, 5 mars 2003, Aggoun).
b) La réciprocité
Cette considération relève de la pure politique, il n’est pas étonnant que le juge administratif se refuse à contrôler l’existence de cette condition, c’est la raison pour laquelle il renvoie au ministre le soin de la vérifier et s’estime, encore aujourd’hui, CE, Ass., Chevrol, 1999, lié par cette avis. Néanmoins, le requérant dans cette affaire a saisi la CEDH, qui a condamné cette attitude, comme violant le principe du procès équitable (indépendance et impartialité) dans la mesure où le juge s’estime lié, CEDH, Chervol, 2003.

Il faut remarquer que la condition de réciprocité vaut seulement, en vertu de la Convention de Vienne du 23 mai 1969, pour les traités bilatéraux et non pour les traités lois qui prévoient leurs propres mécanismes de sanctions ce qui est souvent le cas en matière de droits de l’homme (CEDH, ou Pactes). Ce qui est également la position du Conseil constitutionnel dans la décision CPI de 1999. Le Conseil d'Etat était appelé à changer sa jurisprudence sur ceux point. Il décide de cesser de s’en remettre à l'avis du ministre des affaires étrangères pour la vérification du respect de la condition de réciprocité prévue à l'article 55 (CE 9 juill. 2010, M Cheriet- Benseghir). Dans l'affaire Cheriet- Benseghir, le Conseil d'Etat modifie sa jurisprudence pour se reconnaître le pouvoir d'apprécier lui-même le respect de la condition de réciprocité posée à l'article 55.


Rappelons également que le Conseil se reconnaît compétent pour interpréter les traités (CE, 1990, GISTI).
Enfin, dans une solution très singulière (CE, 23 décembre 2011, Eduardo José Kandyrine de Brito paiva), le Conseil accepte pour la première fois de confronter deux traités, c’est-à-dire d’exercer un contrôle de leur compatibilité (le contrôle ne saurait porter sur la validité des dispositions en cause). Les dispositions les plus spéciales ou les plus récentes s’appliquant au litige au détriment des autres.

I/ L’intégration des sources internationales dans le bloc de légalité
A) L’effet direct devant le juge administratif 

1) Rappel sur l’effet direct des traités dans la jurisprudence administrative :
Définition et appréciation
Actualité :
Ces différentes conditions ont été rappelées récemment dans un arrêt GISTI du 11 avril 2012. Si cette dernière affaire a le mérite de clarifier les critères de reconnaissance de l’effet direct, le juge administratif continue de faire dépendre l’invocabilité de la convention à une telle reconnaissance. La doctrine préconise en effet de distinguer l’effet direct, ou invocabilité de substitution, qui permet d’invoquer la disposition contre un acte individuel, de l’invocabilité, ou effet d’éviction, qui permettrait de contester un acte réglementaire.

2) Le cas particulier des directives communautaires :
Rappel de la position de la CJCE :
CJCE, 4 décembre 1974 Van Duyn contre Home office
Dans cet arrêt, la cour affirme « la directive dont l’objet est de fixer à un EM une date limite pour l’exécution d’une obligation communautaire n’intéresse pas seulement les rapports entre la commission et cet Etat mais entraîne aussi des conséquences juridiques dont peuvent se prévaloir et les autres EM intéressés à son exécution et les particuliers lorsque par sa nature même la disposition qu’édicte cette obligation est directement applicable. »
Dans cet attendu, la cour fait une constatation d’évidence : les particuliers peuvent avoir un intérêt à la bonne application de la directive communautaire. Son raisonnement apparaît plus nettement dans le passage de l’arrêt Van Duyn : « dans les cas où les autorités communautaires auraient par directive obligé les EM a adopté un comportement déterminé, l’effet utile d’un tel acte se trouverait affaibli si les justiciables étaient empêchés de s’en prévaloir en justice et les juridictions nationales empêchées de le prendre en considération en tant qu’élément du droit communautaire.

Position du Conseil d'Etat, «  l’effet de fusion » (expression des commissaires du gouvernement Galmot et Bonichot).
Le Conseil d'Etat acceptait de faire jouer pleinement l’effet de la directive contre l’Etat dans le cadre d’un contrôle objectif destiné à assurer la hiérarchie des normes. En revanche il ne reconnaissait pas la possibilité pour les justiciable d’obtenir l’application directe de l’objectif car il découplait l’effet d’éviction et l’effet de substitution.

Une fois le délai de transposition expiré, le juge administratif peut annuler une mesure de transposition contraire aux objectifs de la directive (C.E. 28 septembre 1984, Confédération nationale des sociétés de protection des animaux de France). En outre, une directive peut être utilement invoquée à l’encontre de n’importe quel acte réglementaire, même si cet acte n’a pas été pris en vue de transposer cette directive (CE, 7 décembre 1984, Fédération française des sociétés de protection de la nature). L’Etat ne peut pas laisser subsister des règlements incompatibles avec les objectifs d’une directive (C.E. ass. 3 février 1989, Compagnie Alitalia). Le juge administratif se fait donc le protecteur de la transposition des directives.
-obligation du pouvoir réglementaire avant transposition
Il convient de distinguer deux grandes étapes dans la « vie » d’une directive. La première commence avec la publication de la directive et s’achève avec l’extinction du délai de transposition. La seconde s’étend une fois que ce délai est dépassé.
Ainsi, avant la fin du délai de transposition prévue par la directive, le juge administratif va permettre au justiciable d’invoquer la directive communautaire dans certaines conditions, la marge de manœuvre de l’autorité nationale devant être garantie. Le Conseil d’Etat est ici en adéquation avec la jurisprudence de la CJCE. D’après la décision France nature environnement du 10 janvier 2001, les autorités nationales ne peuvent pas prendre pendant le délai imparti par la directive, des mesures de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par la directive.

La décision du Conseil d’Etat est conforme à la jurisprudence Inter-environnement Wallonie posée par la CJCE le 18 décembre 1997 et fondée sur la combinaison des articles 10 alinéa 2 et 249 alinéa 3 du traité CE. Cela consacre une forme « d’invocabilité de prévention ».
Le second aménagement jurisprudentiel est la reconnaissance de l’effet d’interprétation conforme de l’objectif de la directive. Cette technique sera utilisée pour la première fois par le juge administratif à l’occasion de la décision Cercle militaire mixte de la caserne mortier prise par le Conseil d’Etat réuni en assemblée le 22 décembre 1989. Ainsi, le juge administratif forcera l’interprétation des mesures prises pour transposer une directive afin que celles-ci deviennent conformes à cette directive.

Reconnaissance du plein effet direct de directives
-Selon la jurisprudence Cohn-Bendit, 1978 (exception d’illégalité) : le requérant est dans l’impossibilité d’obtenir du juge l’annulation d’une décision non réglementaire lorsque le recours est directement et exclusivement fondé sur son incompatibilité avec les objectifs de la directive. Néanmoins, l’invocabilité de l’objectif est toujours possible à l’encontre d’un acte réglementaire, donc par voie d’action ou par voie d’exception.
Le justiciable pourra ainsi contourner l’impossibilité d’invoquer directement une directive communautaire à l’encontre d’une décision individuelle en demandant que soit écarté par voie d’exception le texte servant de base légale à cette décision du fait de son incompatibilité avec les objectifs de la directive.
La décision d'assemblée du 30 octobre 2009, Mme Perreux a donné l'occasion au Conseil d'Etat de renverser sa jurisprudence, bien établie depuis la célèbre décision d'assemblée du 22 décembre 1978, Ministre de l'intérieur c/ Cohn-Bendit, selon laquelle un particulier ne peut utilement invoquer, à l'encontre d'une décision administrative individuelle, une directive non transposée en droit interne et dont le délai de transposition est écoulé. L’intérêt de cette décision est double, d’une part il consacre pour la première l’effet de substitution de l’objectif d’une directive en droit interne, d’autre part il met fin à la dernière divergence entre la CJCE et le Conseil d'Etat.

B) la lente reconnaissance de la primauté du droit international devant le juge administratif
1) Une reconnaissance tardive
Dans un premier temps application de la théorie de la loi écran au droit international. Le Conseil d'Etat considérait qu’une loi postérieure à un traité et incompatible avec celui-ci violait implicitement l’article 55 de la Constitution, se faisant il refusait d’en contrôler la conventionnalité car cela revenait à en déclarer l’inconstitutionnalité (CE, 1968, Syndicat national des fabricants de semoules de France). Postérieurement sa jurisprudence va légèrement évolué. Il va placer le traité au même niveau que la loi ce qui le conduit en cas de conflits entre les deux normes à faire application de la plus récente ou de la plus spéciale.
La question de la primauté va par la suite s’intensifier lorsque saisie de la constitutionnalité et de la conventionnalité de la loi relative à l’IVG le conseil constitutionnel va décliner sa compétence pour le second (CC, IVG, 1975). Dès lors, cette position va être interprétée comme une habilitation implicite au profit des juridictions ordinaires. Immédiatement suivi par la Cour de cassation (Ccass., Société J. Vabre, 24 mai 1975)
Le Conseil d'Etat va définitivement abandonnée sa position en consacrant la primauté du droit international sur la loi même postérieure (CE, Nicolo, 20 octobre 1989). Le revirement opéré le juge administratif va ensuite généraliser le principe de primauté du droit international, d’abord à d’autres sources (pour la CESDH : CE, Confédération nationale des associations de familles catholiques, 1990) puis à l’ensemble du droit communautaire dérivé (pour les règlements CE, Boisdet, 1990 et les directives CE, Rothmans et SA Philip Morris, 1992).
2) Une consécration relative
L’interprétation restrictive de l’article 55

La primauté du traité sur la loi en vertu de l’article 55 de la Constitution doit bénéficier à toutes les normes d’origine internationale ? la question est d’une grande importance puisque le droit international est composé de nombreux principes généraux et coutumes. Or, l’article 55 ne vise que les traités. Le Conseil d'Etat interprète les traités visés par cet article stricto sensu, par conséquent il reconnaît l’existence de la coutume, CE Aquarone, 1997.
Quant aux principes généraux du droit communautaire la jurisprudence s’est montrée à l’origine très réticente jusqu’à finalement consacrer la primauté des principes généraux du droit communautaire (CE, Rouquette, Lipietz et autres, 1999).
Le maintien d’une primauté constitutionnelle
Un premier élément de réponse est donné par l’arrêt Koné de 1996 dans lequel de Conseil d'Etat va interpréter une convention bilatérale d’extradition à la lumière de d’un PFRLR ce qui implique la supériorité de la Constitution sur le Traité. Cette solution est confirmée par l’arrêt Sarran et Levacher de 1998. La solution est, par ailleurs, la même pour la Cour de cassation (Fraisse, 2000) et vaut également pour le droit communautaire (CE, 2001, SNIP)


II/ La consécration d’une spécificité de l’ordre juridique de l’UE
A) les exigences de la cour de Justice
CJCE, 1964, Costa c/ ENEL
La cour consacre le principe jurisprudentiel de primauté du droit de l’Union, lequel découle de la spécificité de son ordre juridique et la nature particulière de la construction communautaire.
CJCE, 1970, Internationale handelsgesellschaft
La Cour énonce que la validité d’un acte dérivé ne saurait être appréciée par rapport au droit interne des Etats membres, y compris lorsque sont en cause des droits fondamentaux, dans la mesure où la protection droits fondamentaux tels qu’elle résulte des traditions communes aux Etats membres est garantie en tant que principe général du droit communautaire.
CJCE, 1978, Simmenthal
La Cour précise ici la portée du principe de primauté, selon ses termes l’ordre juridique de l’union doit prévaloir sur le droit interne des Etats membres qu’il soit antérieur ou postérieur et même s’il est de nature constitutionnelle. L’arrêt précise également que c’est juge nationaux, juges de droit commun de l’application du droit communautaire d’écarter le droit interne contraire à l’ordre juridique de l’union.
CJCE, 1987, Foto-Frost
Dans cette dernière illustration la Cour de Justice précise qu’il n’appartient pas aux juges nationaux de se prononcer sur l’invalidité d’un acte dérivé, cette compétence n’appartenant qu’à la Cour de Justice. Il en découle une obligation de renvoi préjudiciel lorsqu’existe un doute sur la validité de l’acte.

B) le contrôle spécifique des actes de transposition
1) Le contrôle de constitutionnalité des actes de transposition
La consécration de l’exigence constitutionnelle de transposition des directives
CC, 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique. Interprétation pour la première fois de l’article 88-1 de la constitution comme fondant une exigence constitutionnelle de transposition.
Le contrôle de constitutionnalité qui en découle
Devant le Conseil constitutionnel :
CC, Droits d’auteur et droits voisins, 2006
Le contrôle de constitutionnalité des lois de transposition renvoie à deux hypothèses distinctes :
1) La loi a fait une exacte transposition, ce qui implique qu’en réalité le contrôle porte, implicitement, sur l’objectif de la directive et la loi elle-même.
Dans ce cas le Conseil est incompétent pour contrôler la loi sauf si celle-ci porte atteinte à l’identité constitutionnelle de la France
2) la loi a fait une inexacte transposition de la directive. Alors le Conseil exerce un contrôle de constitutionnalité (et non pas de conventionnalité) au regard de l’exigence qui découle de l’article 88-1 de la constitution. Le contrôle est alors limité à la manifeste mauvaise transposition puisque le Conseil ne pose en principe pas de question préjudicielle à la Cour de Justice (donc il ne peut obtenir l’interprétation de la directive).
Devant le Conseil d’Etat :
CE, 8 février 2007, Arcelor
Le Conseil d’Etat est, dans cet arrêt, confronté à la même question, s’agissant d’un décret de transposition.
Donc le CE renonce à exercer le contrôle de Constitutionnalité du décret, s’agissant des dispositions qui se bornent à tirer les conséquences nécessaires de la directive, dès lors qu’il existe dans l’ordre communautaire un principe général du droit équivalent au principe constitutionnel invoqué dans l’ordre interne.
Ce qui conduit à deux cas distincts :
Soit il n’y a pas de doute quant à la compatibilité (cas où la CJCE s’est prononcé sur le moyen à l’occasion d’une autre saisine) dans ce cas il reprendra la solution dégagée par la CJCE
Dans l’hypothèse d’une difficulté d’appréciation, il saisira la CJCE à titre préjudiciel (ce qu’il fait en l’espèce). On voit ici que le CE est davantage dans une logique de collaboration que d’affrontement. Mais là encore l’écran est relatif : il se réserve une faculté d’appréciation.

Conclusions : lorsqu’il existe un équivalent communautaire au principe constitutionnel dont le requérants se prévalent pour contester une directive communautaire, il fait l’économie d’un contrôle particulièrement gênant de la constitutionnalité de la directive (puisque cela peut le conduire à faire échec au droit communautaire), par ailleurs il s’inscrit dans une logique favorable au droit communautaire en dialoguant favorablement avec la cour de justice (renvoi préjudiciel).
En revanche en l’absence de principe équivalent la solution redevient traditionnelle et le Conseil d’Etat refuse de faire prévaloir dans l’ordre interne les traités sur la constitution. Cette situation renvoie en réalité à un conflit sur l’identité constitutionnelle de la France, c’est-à-dire lorsqu’est en cause un principe constitutionnelle qui ne peut être consacré au niveau communautaire.
2) Le contrôle de conventionnalité des actes de transposition :
La jurisprudence CNB 2008 concerne un autre cas de figure, saisi de la conventionalité d’un décret de transposition vis-à-vis de la CEDH, le juge administratif constate que le décret se borne à reprendre les dispositions de la directive, là aussi le décret est transparent. Par conséquent cela revient à confronter la directive avec la CEDH, conflit pour lequel le Conseil d'Etat se déclare incompétent (CE, Commune de Porta, 2002). Néanmoins, ici compte tenu de la spécificité du conflit il décide que lorsque qu’il existe un doute sérieux quant à la compatibilité des deux normes il doit procéder à un renvoi préjudicielle auprès de la CJCE pour qu’elle examine la compatibilité de la directive par rapport à la CEDH, en revanche en l’absence de doute sérieux (lorsque la CJCE s’est déjà prononcée) il peut lui-même appliquer la solution.

Cela amène deux réflexions, d’une part la compétence de la CJCE s’explique par l’intimité qui existe entre la CEDH et la Charte des droits fondamentaux de l’union (CDFUE), en effet le préambule de CDFUE rappelle que les droits consacrés sont les mêmes que ceux consacrés par la CEDH, on constate par ailleurs que la charte réalise une véritable codification de la jurisprudence européenne. D’autre part, comme dans la jurisprudence Arcelor le Conseil d'Etat manifeste une volonté de collaboration avec la CJCE, en revanche la jurisprudence CNB n’est qu’une exception à la jurisprudence Porta le Conseil d'Etat continuera de se déclarer incompétent si le conflit implique d’autres sources internationales.

3) Ouverture sur l’actualité : QPC, 4 avril 2013, Jeremy F.
Contexte. Pour la première fois de son histoire, le Conseil constitutionnel a transmis une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne. A l’occasion de sa décision QPC du 4 avril 2013, Jeremy F. le Conseil a donc, pour la première fois, décider de surseoir à statuer en attendant la réponse de la CJUE, sur une question relative à l’interprétation du mandat européen.

Devant se prononcer, dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité, dans un délai de trois mois, il a demandé à la CJUE de statuer selon la procédure d'urgence (qui permet d’obtenir un arrêt préjudiciel dans les deux mois et demi).

Suite à la réponse préjudicielle de la CJUE, le Conseil à l’occasion d’une seconde décision QPC du 16 juin 2013, Jeremy F. prononce l’inconstitutionnalité partielle du code de procédure pénale, relatif au mandat d’arrêt européen.
La QPC du 4 avril 2013. La QPC, transmise par la Cour de cassation, concerne le 4e alinéa de l'article 695-46 du code de procédure pénale. Celui-ci dispose que, dans le cadre d'un mandat d'arrêt européen (MAE), après la remise d'une personne à un autre Etat de l'Union, « la chambre de l'instruction statue sans recours » sur l'extension des effets du MAE à d'autres infractions. Le requérant soutient que ces dispositions portent atteinte au principe d'égalité devant la justice et au droit à un recours juridictionnel effectif.
Le MAE est mentionné à l'article 88-2 de la Constitution. Sa portée a été précisée par la décision cadre (acte de l’union européenne) du 13 juin 2002 et retranscrite par l’article 695-46 du code de procédure pénale. Selon les dispositions du code pénal, certaines demandes de restitution de ressortissants étrangers dans le cadre du MAE ne font pas l’objet d’un recours en cassation. C’est sur ce point que la décision cadre de l’UE est silencieuse.

Se posait donc la question de savoir si le silence de la décision cadre devait être interprété comme excluant le recours, auquel la loi se serait bornée à restituer les dispositions de la décision cadre, excluant ainsi la compétence du Conseil constitutionnel pour statuer sur la constitutionnalité de la loi. Ou si, en revanche, le silence de la décision cadre devait être interprété comme laissant aux Etats membres une certaine marge d’appréciation pour la procédure, ce qui impliquait donc la compétence du Conseil constitutionnel sur la loi.
Il est donc nécessaire, pour trancher la QPC, de déterminer si cette absence de recours prévue par le code de procédure pénal français découle nécessairement des termes de la décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et si, « conformément à l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la Cour de justice de l'Union européenne est seule compétente pour se prononcer à titre préjudiciel sur une telle question ». Les Sages de la rue Montpensier renvoient donc cette question à la juridiction de Luxembourg.
La QPC du 16 juin 2013. Suite à la réponse de la CJUE, laquelle considère que le silence de la décision cadre ne saurait exclure le recours contre les décisions de restitution de ressortissants étrangers dans le cadre d‘un MAE : « Considérant que, par suite, en prévoyant que la décision de la chambre de l'instruction est rendue « sans recours », le quatrième alinéa de l'article 695-46 du code de procédure pénale ne découle pas nécessairement des actes pris par les institutions de l'Union européenne relatifs au mandat d'arrêt européen ; qu'il appartient au Conseil constitutionnel, saisi sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution, de contrôler la conformité des dispositions contestées aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil pu valablement se prononcer sur la constitutionnalité de la loi. »

Il considère à cet égard que : « Considérant qu'après la remise de l'intéressé aux autorités judiciaires de l'État d'émission d'une personne arrêtée en France en exécution d'un mandat d'arrêt européen, la chambre de l'instruction, saisie, conformément à l'article 695-46 du code de procédure pénale, d'une demande d'extension des effets dudit mandat à d'autres infractions, éventuellement plus graves que celles qui ont motivé la remise, ou pour l'exécution d'une peine ou d'une mesure privative de liberté, est tenue de procéder aux vérifications formelles et aux appréciations de droit relatives aux infractions, condamnations et mesures visées ; qu'en privant les parties de la possibilité de former un pourvoi en cassation contre l'arrêt de la chambre de l'instruction statuant sur une telle demande, les dispositions contestées apportent une restriction injustifiée au droit à exercer un recours juridictionnel effectif ; que, par suite, au quatrième alinéa de l'article 695-46 du code de procédure pénale, les mots « sans recours » doivent être déclarés contraires à la Constitution ».

L’inconstitutionnalité de la loi est donc prononcée en raison de la violation de l’article 16 DDHC fondement du droit à un recours effectif, et de l’article 6 qui consacre le principe d’égalité devant la justice.

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