C une politique du logement social urgente





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C) Une politique du logement social urgente

Avant la politique massive du logement social, menée par Ecochard à partir de 1952, on estimait à 26,7 % la population habitant les bidonvilles de Casablanca en 1949, soit plus de 110.000 personnes. Ce taux a relativement baissé grâce à la construction de plusieurs cités de recasement (voir la 3° section du chapitre II du premier livre) pour atteindre 12 % en 1971.

Les grands bidonvilles représentaient en 1982 un poids démographique important, soit plus de 30.000 personnes pour Carrières Centrales et plus de 80.000 pour Ben M’sik. Avec l’extension urbaine périphérique, ils se sont progressivement intégrés (physiquement) dans la ville en occupant une situation spatiale intéressante dans les noeuds de communication urbaine; on est donc loin des bidonvilles ceinturant les grandes villes.

C’est à partir des années 80 que la diminution du taux des habitants des bidonvilles est devenue importante grâce à une politique du logement social qui touche plus particulièrement la préfecture de Ben M’sik-Sidi-Othemane. D’autres grands bidonvilles tels Carrières Centrales, Bachko étaient programmés depuis le début des années 80, mais leur résorption n’a commencé qu’en 1997.

Les grands obstacles qui entravent la réussite de la politique du logement social menée par les pouvoirs publics deviennent classiques : l’insolvabilité des futurs ménages acquéreurs du logement social, l’insuffisance des réserves foncières, les crédits budgétaires limités de l’Etat et la cherté des crédits bancaires (s’ils sont disponibles pour les promoteurs immobiliers et les couches sociales relativement aisées, le seront-ils pour les ménages socialement modestes ?).

Cependant, il reste beaucoup à faire au niveau de la conception architecturale du logement social et au niveau de l’organisation urbanistique et sociale du quartier. En fait, il faut chercher les solutions qui puissent faire disparaître les agglomérations de baraques tout en proposant des économies financières et foncières, et un cadre urbain agréable à vivre. Cette équation reste difficile à réaliser.

1) De la restructuration au recasement

Sous la pression de l’émeute de 1981, l’Etat avait marqué une petite pause pour réfléchir sur la nature de son intervention dans le champ urbain. Il laisse tomber, par conséquent la formule de restructuration du plus grand bidonville de la métropole (Ben M’sik) pour adopter la solution la plus simple du recasement. La restructuration était une nouvelle formule d'intervention pour la transformation progressive des espaces bidonvillois en construction en dur. Elle avait pour objectif de se substituer à la politique classique de recasement. Lancée par la BIRD en 1976, dans le cadre du projet de Développement Urbain de Rabat, cette nouvelle formule d’intervention s’est fixée comme objectif l'intégration des trois douars dans le tissu urbain de la capitale : douars Màadid, Hajja et Doum qui abritaient 60.000 habitants environ.

Les douars et bidonvilles de Rabat1 étaient les premiers terrains d'expérience de cette nouvelle formule de restructuration. Celle-ci constituait une "expérience unique en son genre dans le Tiers-Monde"2. Nous remarquons, à travers l'ex-projet de restructuration de Ben M'sik, trois points fondamentaux définissant cette nouvelle formule de transformation des espaces bidonvillois :

1) régulariser la situation des bidonvillois en reconnaissant leurs parcelles (baraques) ;

2) maintenir la population sur place et limiter les démolitions des baraques aux seules nécessités techniques de voirie ;

3) confirmer la trame existante globalement, c'est à dire conserver la voirie actuelle dans ses emprises, en mettant en route un programme d'équipement d'infrastructure et de construction progressive.

Le choix de cette formule d'intervention est justifié par le désir d'éviter le déplacement de la population, et par conséquent, leur marginalisation spatiale. Le ministère de l'Habitat souhaite aussi éviter la spéculation des bidonvillois qui revendent leurs futures maisons de recasement, soit pour réaliser "un gain substantiel, soit parce qu'ils refusent de quitter une ambiance et un environnement auquel ils se sont habitués » (idem).

Afin d'assurer la participation financière des organismes internationaux3 (la BIRD et l'US. AID), l'Etat marocain avait inscrit dans ses programmations (plan triennal 1978-80) la restructuration des grands bidonvilles du pays : à Kénitra, à Meknès et à Casablanca (Ben M'sik). Cette même formule est reprise par le plan quinquennal 1981-85 pour être appliquée à d'autres bidonvilles à Salé, à Settat, à Berrchid, à Khouribga, à Mohammadia et à Tetouan.

Abritant 80.000 habitants sur une superficie de 85 hectares, le bidonville de Ben M'Sik a fait l'objet d'une étude de restructuration, entre 1978 et 1981, menée par la Cellule de Projet de Ben M'sik qui dépendait de la Délégation de l'Habitat de Casablanca. Cette cellule4 avait réalisé les différentes études à caractère technique et socio-économique : enquête auprès des ménages, élaboration d'un plan topographique et levée parcellaire, étude de voirie et d'assainissement, montage financier de l'opération...5.

Le plan quinquennal 1981-85 annonçait la réalisation de l'étude de réhabilitation du bidonville de Ben M'sik "conformément aux prévisions, (et) les travaux sur le terrain commenceront au cours de l'année 1981"6. Seulement, les tensions sociales violentes de l'été 1981, à Casablanca, sont intervenues pour donner un coup d'arrêt7 momentané à la politique urbaine suivie depuis 1974-75. A la veille de l'inauguration des travaux à Ben M'sik, certains responsables de la Cellule du Projet nous ont confié qu'ils étaient surpris par un coup de téléphone de Rabat leur annonçant l'abandon du projet de restructuration de Ben M'sik.

En effet, ce projet était abandonné pour adopter la formule classique d'intervention : le recasement. Les différentes études de restructuration avaient coûté 4 millions de dirhams (sans compter le matériel, les locaux, le personnel qui a participé à la réalisation technique du projet...). Pourquoi l'Etat abandonne-t-il (à la dernière minute) la formule de restructuration prévue par le plan triennal 1978-80 et le plan quinquennal 1981-85 ?

La formule de restructuration menée dans les trois bidonvilles de Rabat, à partir de 1977, était, "encore une fois, un faux pas, un fiasco total, (et que) cette expérience, "originale" n'a pas fait exception à la règle"8 . Les trois douars continuent, comme par le passé, à assurer leur "auto-intégration" à l'espace urbain, grâce au labeur constant et à l'ingéniosité admirable de leurs populations" (idem, p. 428).

Nous pouvons reprocher à cette formule de restructuration le fait de se présenter comme un projet-type, applicable partout et pour tous. Elle ne prend pas en considération la particularité de chaque bidonville. Ben M'sik abritait une population de 80.000 habitants, l'équivalent d'une ville marocaine moyenne, sur une superficie relativement minuscule. En outre, il occupe une position spatiale intéressante dans la ville9 en devenant progressivement un noeud de communication routière. Ces variables suffisent pour rendre peu probable la réussite de la formule de restructuration à Ben M'sik.

Mais, c'est le moment d'arrêt, provoqué par l’émeute de 1981, qui avait permis à l'Etat de revoir et repenser sa politique urbaine, notamment à l'égard des espaces périphériques tombés jusqu'ici dans l'oubliette. Les événements sanglants des espaces périphériques leur ont permis d'occuper le devant de la scène politique. Ils deviennent subitement un enjeu politique primordial. La segmentation administrative de Casablanca en quatre préfectures et l'implantation des différents appareils d'Etat au sein des trois espaces périphériques étaient le réflexe immédiat du pouvoir politique.

La politique du logement social s'accélère après 1981. La population bidonvilloise représentait 23% en 1982 de l'ensemble des habitants de la préfecture de Ben M'sik-Sidi Othemane. L'Etat, après l’émeute qui s’est déroulée principalement à la périphérie, ne pouvait plus offrir cet espace à "haut risque" pour devenir un terrain d'expérimentation des formules prônées par les organismes internationaux.

L'abandon de la formule de restructuration pour le bidonville de Ben M'sik, correspondait au désengagement financier de l'US. AID. De nouveaux intervenants avec un nouveau montage financier allaient voir le jour pour la prise en charge de cette nouvelle politique du logement social. Une nouvelle conception urbanistique est mise en chantier; il ne s'agit plus d'un recasement ( = marginalisation spatiale) pure et simple de la population, dans la mesure où la Délégation de l'Habitat a élaboré un plan d'aménagement qui prévoit l'intégration de cette cité de recasement (13.500 logements) dans un ensemble de formes urbaines variées : immeubles, villas, espaces verts, équipements collectifs...

2) Nouveau montage financier pour le logement social

Le financement de la politique du logement social du Projet Moulay Rchid (Ben M'sik) est assuré par l'intervention d'un ensemble d'acteurs qui entretient entre eux des relations d'interaction hiérarchisées. On peut distinguer six principaux intervenants :

1) l'Etat en tant que maître d'ouvrage du projet ; il intervient, à travers le ministère de l'Habitat (Délégation régionale de l'Habitat), en tant que programmeur, organisateur et finalement décideur. Il coiffe l'ensemble du projet de la conception du plan d'aménagement, de l'architecture des formes urbaines d'habitation jusqu'à la livraison finale des logements aux bénéficiaires bidonvillois. L'apport de son capital initial (crédit budgétaire) permet l'achat du terrain et la mise en chantier de cette opération de grande envergure;

2) le ministère de l'Habitat ne supporte pas à lui le seul coût total de la mise en chantier ; il fait donc appel à l'apport financier personnel des ménages bidonvillois. Après le versement de 10.000 dh. par ménage à l'Etat (au Trésor), les futurs acquéreurs peuvent bénéficier d'un crédit à long terme ;

3) le CIH intervient à ce niveau en accordant des prêts à long terme aux ménages bidonvillois pour compléter ainsi le coût intégral du logement ( terrain compris), soit 36.000 dh.;

4) la CDG est désignée pour être le maître d'ouvrage délégué du projet ; cet organisme public joue le rôle d'organisateur et de gestionnaire financier de cette opération urbaine pour le compte du ministère ;

5) la Communauté urbaine de Casablanca qui représente l'ensemble des communes de la métropole, prend en charge le financement de l'équipement infrastructurel : voirie et assainissement ;

6) et finalement, le ministère de l'Intérieur (l'incontournable après les événements de l'été 1981) assure le contrôle du déroulement de l'opération construction ; c'est le
Graphique 29 Les sources de financement des deux cités de recasement


gouverneur de la préfecture de Ben M'sik-Sidi Othemane10 qui préside "La commission de coordination" ; celle-ci regroupe l'ensemble des intervenants dans le projet de Moulay Rchid.

Il est vrai que le projet de Moulay Rchid ne se réduit pas uniquement à la résorption des bidonvilles, mais il intègre les cités de recasement dans un ensemble de formes d'habitation diversifiées. Ceci nécessite l'intervention de plusieurs ministères, chacun selon ses compétences, pour assurer le financement des différents équipements collectifs relatifs à l'enseignement, à la santé, au sport, à la culture, etc...

A l'instar des « villes moyennes » à l'est (Al-qods) et à l'ouest (Oulfa), l'abandon de la formule de restructuration de Ben M'sik avait permis la création d'une « ville moyenne », au sud-est de Casablanca, dominée par les cités de recasement: Moulay Rchid.

Des organismes publics ont pris en charge le financement de la politique du logement social juste après l'explosion des tensions sociales (juin 1981). Le ministère de l'Habitat (MHAT) avait signé une convention avec la CDG11 , en janvier 1982, pour mener à terme la politique de recasement de la population de Ben M'sik. Afin d'éviter la lenteur et le retard au niveau du déblocage des crédits budgétaires, la CDG est nommée comme maître d'ouvrage délégué. Elle assure la gestion financière du projet pour le compte du MHAT ; elle s'engage aussi par ses propres moyens financiers à assurer la permanence des travaux de l'assainissement/voirie jusqu'à la construction de logements. Il revient à elle d'établir des relations directes avec les différents bureaux d'étude et de contacter les entreprises de construction. Il faut aussi signaler que la CDG assure la réalisation d'une zone industrielle intégrée au projet de Moulay Rchid.

Le CIH est un organisme financier ( et une banque de dépôt depuis 1988) qui octroie des crédits pour l'accession à la propriété, mais uniquement pour les couches sociales « trop » solvables. Son intervention dans l'opération de recasement reste exceptionnelle dans la mesure où le contenu social du bidonville de Ben M'sik ne représente pas les mêmes caractéristiques que la clientèle potentielle pour les logements économiques (HBM). Comme le CIH a pour objectif la revalorisation de son capital, il n'accorde des crédits qu'à des catégories sociales solvables sous forme de régime "spécial" (HBM) ou régime général12 .

C'est dans ce sens qu'une convention est signée entre le CIH et le ministère de l'Habitat (MHAT), le 27 mars 1982, définissant le mode d'intervention du CIH dans le cadre de cette opération de recasement des habitants de Ben M'sik. Cette convention est une garantie du ministère à l'égard du CIH ; ce dernier dispose des titres fonciers des logements qui ne seront délivrés aux usagers (bidonvillois) qu'après avoir remboursé intégralement leurs emprunts.

Pour assurer le financement de cette politique du logement social, le CIH avait négocié avec la BIRD une ligne de 6 millions de dollars13 en 1983. Cet emprunt, comme nous allons le voir dans les pages suivantes, représente 15% de l'ensemble des crédits accordés par le CIH aux ménages bidonvillois, et environ 8% de l'ensemble du coût de l'opération de recasement.

Le rôle social des promoteurs publics reste malgré tout très limité relativement à des besoins encore immenses. Créés en 1975, les ERAC avaient initialement pour objectif de jouer un rôle social en permettant l’accession à la propriété à des couches sociales incapables d’acheter sur le marché libre du logement. L’ERAC-Centre change de stratégie et intervient actuellement en faveur des couches sociales moyennes, avec des opérations résidentielles appelées « haut standing » où le mètre carré construit peut atteindre les 5.500 dh. (les immeubles à Oulfa et Résidence Abdel-moumen à Derb Ghallef, voir les photos ci-contre).

ERAC photo

La Société Attacharouk est en train de suivre l’exemple de l’ ERAC - Centre à Casablanca. Elle a été créée initialement en 1987 pour reloger la seconde partie de la population, soit les 5.171 ménages du bidonville de Ben M’sik. A partir du bilan financier annuel de 1996 de la Société Attacharouk, le directeur général de celle-ci conclue que pour assurer la continuation de la politique du logement social, il faut que la société parte à la conquête de marché générateur de péréquation14. Le logement social coûte trop cher à la Société. Le ministre de l’Habitat donne justement l’exemple du quartier Attacharouk où le logement social revient à 180.000 Dh. et vendu par la Société Attacharouk à 35.000 dh15.

En outre, en l’absence de certitudes sur le financement d’opérations de logements sociaux dont le déficit prévisionnel est important, la Société Attacharouk16 a prévu, dans le cadre de ses orientations stratégiques d’axer son intervention sur des produits hautement générateurs de péréquation17.

D’autant plus que les promoteurs publics sous la tutelle du ministère de l’Habitat « ne bénéficient d’aucune subvention budgétaire de la part de l’Etat, ni pour assurer la couverture budgétaire de leur fonctionnement, ni pour assurer la réalisation de leur programme » 18.
3) La politique du logement social face à l’insolvabilité des bidonvillois

Faisant partie d'un projet de construction d'une ville moyenne (Moulay Rchid), l'opération de recasement des bidonvillois de Ben M'sik constitue, à partir de 1982, une nouvelle expérience au niveau du mode de financement et au niveau de la coordination entre les différents intervenants. Cette expérience récente n'est pas une opération isolée ; elle s'inscrit dans le "cadre de concertation par lequel l'Etat a pu engager de vastes opérations d'habitat en associant aux moyens de l'Etat (réserve foncière et encadrement) l'expérience des établissements publics (ERAC, CGI, CIFM, SOPHAL) et les ressources financières des organismes de financement(CDG, CIH, FEC)"19. Cependant, le problème lié à l'insolvabilité reste de taille. Vu les crédits budgétaires limités, comment peut-on construire des logements pour les ménages bidonvillois qui se déclarent insolvables ?

L'ancienne formule de restructuration du bidonville ne prévoyait qu'un apport de 1.000 dh. par ménage ; le reste serait remboursé sur une période de 10 ans. Alors que la formule de recasement (à partir de 1982) exige une participation initiale de 10.000 dh. par ménage aux futurs acquéreurs de logements. Il est vrai que cette somme de 10.000 dh. exigée par le MHAT, était échelonnée sur deux ans. Une première tranche de 4.000 dh. était versée en juillet 1982 ; le même montant est versé en juillet 1983 et en fin une tranche de 2.000 dh. pour compléter leurs apports personnels20 .

L'apport financier des ménages bidonvillois (10.000 dh. x 12.414 ménages) étant déposé au Trésor public, un contrat est signé entre le CIH et les chefs de ménage de Ben M'sik pour leur octroyer un emprunt à long terme, soit 26.000 dh., pour chaque ménage bidonvillois, remboursés sur une période de 25 ans, soit une mensualité de 185 dh. par ménage :


Coût total du logement (VIT)

36.000 dh

Apport personnel des ménages

10.000 dh

Crédit CIH

26.000 dh

Mensualité à rembourser

185 dh. / 25 ans

Tableau 71

La valeur immobilière totale d'une cellule de recasement.
Concrètement, les ménages bidonvillois doivent payer :

* l'infrastructure : l'eau potable (seulement le système secondaire d'eau) et les branchements individuels aux réseaux d'égout ;

* les voiries, seulement les ruelles ;

* le coût d'acquisition du terrain ;

* et le coût de construction du logement21 .

Nous avons déjà signalé que les autres équipements d'infrastructure (voirie et assainissement) seront financés par la Communauté urbaine de Casablanca. C'est à cet effet que la CDG, par l'intermédiaire du Fonds d'équipement communal (FEC), avait accordé un prêt de 16 millions de dh. à la communauté urbaine de Casablanca.

Le tableau ci-dessous indique le montant financier de chaque intervenant et l'organigramme traduit le rôle de chaque acteur dans cette opération urbaine qui avait pour objet le recasement, d'abord, d'une population de plus de 82.000 personnes et de 750 petits commerçants/artisans :


Participant au financement

En million de Dh.

%

Apport personnel des bidonvillois

419

45,7

Crédits budgétaires de l’Etat 22

93

10,2

Crédits du CIH

303

33

Communauté urbaine de Casablanca

16

1,7

Bénéfice des boutiques de commerce

44

4,8

Bénéfice des lotissements de villas

25

4,8

Participation des riverains

13

1,4

Intérêt des fonds des attributaires bidonvillois

3

0,3

Total

916 millions



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