Rapport à Monsieur le Premier ministre





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2.2.Les thèmes abordés


Ces chantiers de concertation qui visent de manière générale à ajuster et compléter la réglementation dans un cadre concerté ont pour objet :

  • de prendre en compte tous les types de handicap ;

  • de travailler sur les normes pour faciliter la construction de logements neufs dans le volet « Logement » ;

  • de viser à l’opérationnalité des prescriptions techniques nouvelles à intégrer dans la réglementation et celles à ajuster, en distinguant le neuf de l’ancien ;

  • de traiter la question des dérogations ;

  • de focaliser les travaux pour la concertation sur les propositions faites dans les cinq rapports disponibles (rapport « Réussir 2015 » de Claire-Lise Campion, rapport sur « l’impact des règles accessibilité dans la construction de logements neufs » d’Emmanuelle Colboc, rapport de l’Observatoire interministériel de l’accessibilité et de la conception universelle, rapport de l’Observatoire national de la sécurité et de l’accessibilité des établissements scolaires et rapport produit par le CNCPH dans le cadre de la conférence nationale du handicap en 2011) ; tant en examinant les attentes de chacune des parties de la concertation ;

  • d’intégrer la notion de qualité d’usage des équipements ;

  • de réfléchir en termes d’obligations de résultats tout en conservant un socle de normes fondamentales ;

  • d’intégrer tous les sujets portés par les associations de personnes handicapées et de faire un point tous azimut de leurs préoccupations après le comité interministériel du handicap du 25 septembre 2013.


3.Une nouvelle approche de la réglementation à adopter

3.1.Un changement de paradigme souhaitable dans l’approche réglementaire mais difficile à opérer

3.1.1.Un développement de la réglementation et d’un référentiel d’accessibilité associé qui conduit à occulter l’essentiel


La loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a introduit un objectif de résultat pour l’accessibilité du cadre bâti (ERP et logement)3 et des services de transport public4 aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap.

Si cet objectif de résultat peut différer selon les catégories d’ERP (pour les ERP de 5ème catégorie, il s’agit de l’accès à l’ensemble des prestations dans une partie au moins du bâtiment, quand l’intégralité des surfaces et des équipements des ERP de 1ère à 4ème catégories doit être accessible au 1er janvier 2015), c’est bien un principe général d’accessibilité qui a été posé.

Pour l’entrée en application de la loi, ce simple objectif ne suffisait toutefois pas. Il a dû être décliné à travers des textes de niveau réglementaire, en nombre finalement assez limité (cf. sections « Décrets » et « Arrêtés »). Le niveau décret ne reprenant qu’une obligation de résultat, ce sont notamment les arrêtés qui, par des prescriptions techniques de moyens à mettre en œuvre, ont transformé l’objectif de résultat initial en obligation de moyens venant compléter l’arsenal de textes normatifs déjà nombreux dans le domaine de la construction (acoustique, énergies renouvelables, qualité de l’air intérieur, sécurité incendie, solidité des ouvrages, …).

A cette norme réglementaire sont de plus venus s’ajouter des circulaires et des guides destinés à clarifier la réglementation mais amenant, comme les experts l’ont souligné, ce qui paraît être des contraintes supplémentaires pour les maîtres d’ouvrage et, tout au moins, un brouillage du socle minimal de prescriptions réglementaires effectivement à respecter, avec, dans certains cas, des contradictions qui ont pu être mises en exergue lors de la concertation.

Plus grave sans doute, l’impact de la réglementation qui génère des contraintes sur la conception, la réalisation et l’utilisation d’un projet de construction a conduit à faire oublier l’objectif de résultat initial et surtout la notion de qualité d’usage, c’est-à-dire la capacité d’un logement ou d’un ERP à répondre aux besoins et attentes des usagers et utilisateurs, qu’ils soient handicapés ou non.

3.1.2.Réintroduire la notion de qualité d’usage et rappeler l’obligation de résultat


Une grande partie des participants à la concertation a souligné l’importance de la qualité d’usage en préconisant de :

  • préciser systématiquement les besoins des usagers qui permettront de définir une obligation de résultat à atteindre (par exemple, l’importance d’avoir une largeur de passage utile pour un fauteuil roulant plutôt que des indications relatives à la porte5) : les textes normatifs acquerront alors une portée pédagogique qui conduira sans doute à une meilleure acceptabilité de la contrainte ;

  • limiter les solutions techniques à adopter dans les textes : les spécifications techniques précises rigidifient en effet les processus de construction car elles ne permettent pas de trouver la solution optimale basée sur un cas d’espèce et sont basées sur les seules possibilités techniques existantes au moment de l’élaboration d’un texte et ne facilitent donc pas, dans la durée, le développement de solutions innovantes. Il importe de les limiter aux points essentiels que sont la sécurité et la qualité d'usage.


3.1.3.L’objectif de moyens est toutefois plus sécurisant que l’objectif de résultat


De manière générale, les constructeurs et architectes ont la responsabilité des travaux qui leur sont confiés. Les travaux de construction sont par ailleurs soumis à une obligation législative qui leur impose de souscrire une assurance (garantie décennale) qui peut être mise en cause dans deux cas de figure : atteinte à la solidité et impropriété à destination. Ce dernier critère a, par deux fois, été utilisé pour faire condamner des constructeurs pour non-respect des règles d’accessibilité, déclenchant la garantie décennale6.

Dans le cas particulier de la mise en accessibilité des ERP, des sanctions pénales sont de plus prévues pour non-respect des obligations correspondantes par les personnes concernées (maître d’ouvrage, maître d’œuvre, architecte, entreprise qui réalise les travaux, etc.).

Les professionnels de la construction ont donc tendance à privilégier le respect strict de la norme, même si des solutions alternatives plus adaptées existent : c’est en effet plus sécurisant sur le plan juridique puisque, de façon générale, les juges se réfèrent volontiers aux normes techniques, notamment dans l’examen des responsabilités des professionnels qui ne les ont pas respectées : le respect de la spécification technique fait présumer de l’accessibilité et donc du respect de la loi, la charge de la preuve incombant en revanche aux professionnels proposant des solutions alternatives.

De façon similaire, les prescriptions techniques permettent de faciliter les vérifications des contrôleurs techniques et encadrent donc leur activité.

Enfin, les normes techniques ont aussi un aspect sécurisant pour les associations de personnes handicapées puisqu’elles donnent un cadre concret à la mise en accessibilité et garantissent un minimum.

Il paraît donc difficile dans bien des cas de se limiter à une seule obligation de résultat car les demandes de spécification sont fortes.

3.1.4.Favoriser les solutions alternatives proposées à tous offrant un accès équivalent à la prestation


Les participants à la concertation ont reconnu qu’il était pertinent, pour les ERP existants, de pouvoir proposer des solutions techniques alternatives permettant d’atteindre le même résultat que la mise en accessibilité, pour autant qu’elles soient validées par une commission comprenant des personnes handicapées. Ainsi, plutôt que rendre accessible le sous-sol dans un établissement de crédit pour permettre de consulter le contenu des coffres pour les usagers handicapés, il est envisageable d'effectuer cette même consultation, en toute confidentialité, dans une salle du rez-de-chaussée, le coffre étant amovible et porté par un agent de l’ERP.

Les associations de personnes handicapées ont insisté sur le fait qu’il fallait que ces solutions alternatives soient ouvertes à tous pour qu’elles ne soient pas discriminantes.

En conséquence, il est préconisé d’introduire dans la réglementation cette nouvelle possibilité en dérogeant aux solutions techniques de mise en accessibilité prescrites.

En accord avec les membres du groupe de concertation, il est préconisé de :

  • Préciser d’abord systématiquement dans la réglementation les besoins des usagers en tant qu’objectifs à atteindre, puis indiquer, si cela est indispensable, les solutions techniques qui permettent de répondre à ces besoins.

  • Pour les ERP dans un cadre bâti existant, permettre au pétitionnaire de proposer des solutions techniques alternatives à celles définies par la réglementation en démontrant que ces solutions alternatives, ouvertes à tous, offrent un niveau de service équivalent et les faire valider par la CCDSA.


3.1.5.Vers une notice d’accessibilité centrée sur l’usage…


A travers une charte signée le 19 septembre 2012, les associations de personnes handicapées et le conseil national de l’ordre des architectes s’étaient engagés à élaborer des outils privilégiant la valeur d’usage, à destination des professionnels et des maîtres d’ouvrage.

Afin de recentrer le débat sur l’usage, ils ont analysé la réglementation en prenant soin d’expliciter les usages attachés aux différentes prescriptions réglementaires d’accessibilité.

Par exemple, les dispositions relatives au cheminement extérieur ont été regroupées dans la rubrique « Accéder au bâtiment (piéton depuis l’espace commun) », avec les items :

  • Se repérer dans l’espace

  • Identifier les éléments structurants de l’espace.

  • Détecter, voir, lire et comprendre les informations visuelles et/ou sonores en position assis ou debout.

  • Bénéficier de la cohérence et de la continuité de la chaîne signalétique (explicite, simple, claire et brève).

  • Se déplacer confortablement en sécurité :

  • Rejoindre les entrées du bâtiment ou à défaut l’une des entrées principales en limitant les distances à parcourir depuis l’accès à la parcelle ou depuis les places de stationnement adaptées si elles existent.

  • Bénéficier d’un cheminement stable, praticable à la roue et non glissant.

  • Bénéficier d’un cheminement libre de tout obstacle.

  • Bénéficier de cheminements repérables et détectables.

  • En cas de nécessité, franchir les dénivellations, les ruptures de niveau et les passages complexes (escaliers, marches isolées, passerelles …).

  • Avoir la possibilité de se croiser et de faire demi-tour régulièrement sur le parcours au-delà des changements d’itinéraires.

  • Identifier les vitrages pouvant former obstacle au cheminement.

  • Bénéficier d’ambiances lumineuses et de transitions visuelles confortables de jour comme de nuit.

  • Bénéficier d’ambiances sonores et de transitions acoustiques confortables.

La « matrice » ainsi réalisée par le groupe de travail commun CNOA/Associations de personnes handicapées formalise en fait le parcours de l’accessibilité et recense tous les points de vigilance liés à la prise en compte de la réglementation accessibilité. Cette matrice regroupe :

  • les besoins des usagers ;

  • les réponses de l’architecte en phase « Permis de construire » (APD) ;

  • les réponses de l’architecte en phase « Consultation des entreprises – Marchés Travaux » (PRO) ;

  • les réponses de l’architecte et des entreprises en phase « Travaux » (VISA – DET) ;

  • les réponses du gestionnaire en phase « Entretien / Maintenance » (DOE – DIUO).

Ce travail a été présenté devant le groupe de concertation qui en a salué tout le potentiel. La matrice doit encore être complétée par les aspects « réponses de l’architecte ». Selon les retours d’expérience, la matrice pourrait éventuellement être transformée en modèle national de notice d’accessibilité, une pièce essentielle des demandes d’autorisation de créer, aménager et modifier un ERP et de permis de construire.
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