Rapport à Monsieur le Premier ministre





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2.Les enjeux et le périmètre du chantier de concertation « Ajustement de l’environnement normatif »

2.1.Les enjeux


La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées fixe un objectif de résultat global sur la continuité de la chaîne des déplacements qui intègre les transports, l’aménagement de la voirie et des espaces publics et les bâtiments dans leur ensemble (ERP, logements, lieux de travail).

Cet objectif général d’accessibilité universelle s’est traduit par des prescriptions techniques précises et détaillées dans de nombreux décrets et arrêtés publiés en 2006 et 2007. Passées ces dates, la réglementation n’a pas donné lieu à des modifications substantielles (cf. annexe Droit actuel applicable en manière d’accessibilité) : elle est restée immuable.

Le présent chantier de concertation offre aux différentes parties prenantes l’opportunité de procéder à une relecture conjointe de la réglementation. Ce travail historique se doit de prendre en compte des enjeux transversaux ou spécifiques aux différents secteurs.

2.1.1.Pour les ERP


De nombreux enjeux sous-tendent les travaux du présent chantier de concertation :

  • une intégration facilitée dans le dispositif des agendas d’accessibilité programmée ;

  • une réelle universalité des situations de handicap prises en compte ;

  • une volonté de pédagogie vis-à-vis des maîtres d’œuvre et maîtres d’ouvrage ;

  • la recherche d’une plus grande efficacité de la réglementation : efficience des solutions techniques prescrites, possibilité d’innovation technologique, apaisement autour de certaines dispositions réglementaires à clarifier.

Une nécessaire articulation avec les Ad’AP

Le travail d’ajustement de la réglementation technique applicable aux établissements recevant du public (ERP) existants doit tout d’abord s’articuler avec le chantier de concertation relatif aux agendas d’accessibilité programmée (Ad’AP), le nouveau dispositif d’action permettant de poursuivre la dynamique d’accessibilité après le 1er janvier 2015. La clarification de l’objectif d’accessibilité attendu en sortie d’Ad’AP constitue un préalable indispensable pour les maîtres d’ouvrage qui envisagent de s’inscrire dans le dispositif Ad’AP. D’une part, la réglementation technique sera le référentiel minimal employé lors des diagnostics d’accessibilité des ERP (réalisés ou actualisés), d’autre part les solutions techniques prescrites dans la réglementation détermineront le budget nécessaire à mobiliser dans la durée de l’Ad’AP. Le travail réalisé sur la réglementation technique applicable aux ERP existants s’inscrit ainsi dans une tentative de conciliation entre la garantie de la satisfaction des besoins de tous les usagers, y compris handicapés ou âgés, et un moindre impact budgétaire ou économique de la mise en accessibilité.

L’intégration des situations de handicap oubliées

La reconnaissance de toutes les situations de handicap, notamment celles « oubliées » en 2005-2007, est un enjeu du présent chantier de concertation. En effet, si la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a reconnu les handicaps auditif, mental, physique, psychique et visuel, force est de constater que les besoins de certaines personnes handicapées ne furent pas intégralement pris en compte par les arrêtés de 2006 et 2007. Cette absence s’explique par des besoins non formulés à l’époque par les associations de personnes handicapées, par des solutions techniques non identifiées ou balbutiantes et par une acceptabilité sociétale insuffisante.

Six années après la publication du dernier arrêté, la plupart de ces obstacles à une plus grande universalité de la politique d’accessibilité ont été levés. Le slogan « accès à tout pour tous » employé pour résumer la loi du 11 février 2005, qui ne correspond pas aux secteurs et aux situations de handicap réellement couverts par la réglementation, s’est révélé particulièrement performant et a réveillé les consciences : de nombreuses personnes handicapées attribuent désormais à l’environnement physique, sociétal, juridique une partie importante des difficultés qu’elles rencontrent au quotidien et formalisent auprès des pouvoirs publics des attentes d’aménagement de cet environnement inadapté. Certaines associations de personnes handicapées ont travaillé avec des industriels et des professionnels pour développer des solutions techniques satisfaisant leurs besoins, démontrant ainsi la faisabilité technique de leurs demandes et donc leur crédibilité/légitimité auprès des décideurs.

Le chantier de concertation « Ajustement de l’environnement normatif » constitue une séance de rattrapage pour ces situations de handicap oubliées ou plus exactement mal appréhendées en 2005-2007.

Une visée pédagogique

La politique d’accessibilité est d’autant plus aisément et systématiquement mise en œuvre que ces enjeux sociétaux sont compris. La réglementation technique relative aux ERP (arrêtés du 1er août 2006 et du 21 mars 2007) participe à cet élan de pédagogie, d’explicitation et d’appropriation des objectifs d’accessibilité par les bureaux d’étude et les maîtres d’œuvre : la manière dont elle présente les besoins à satisfaire puis les solutions techniques est cruciale pour la réussite du défi national de mise en accessibilité de la cité. Dans ce cadre, les quelques incohérences présentes dans la réglementation actuelle se doivent d’être supprimées : elles fournissent des arguments – partiaux – aux acteurs récalcitrants et affectent sa cohérence d’ensemble. Parallèlement, les différentes parties prenantes s’approprient d’autant mieux la réglementation technique que celle-ci intègre leurs spécificités et leurs difficultés (techniques, économiques, etc.). Il importe de redonner du sens à une réglementation qui est, pour des raisons qu’il ne convient pas de préciser dans ce rapport, trop souvent critiquée pour sa méconnaissance des réalités du terrain et ignorant les autres politiques publiques. La présence d’exploitants d’ERP, de maîtres d’ouvrage privés et publics, de bureaux d’étude et de contrôleurs techniques au sein du groupe de concertation a permis d’éviter cet écueil et explique l’orientation pédagogique des travaux menés pendant quatre mois.

Une meilleure efficacité de la réglementation

La recherche d’efficience des solutions techniques prescrites par la réglementation participe à cette volonté commune des parties prenantes d’une meilleure appropriation des enjeux d’accessibilité. Imposer par voie réglementaire une solution technique inappropriée génère deux mécontentements : celui de l’usager car ses besoins ne sont pas réellement satisfaits et celui du maître d’ouvrage, qui croit en toute bonne foi être aux normes, mais qui en fait a dépensé inutilement de l’argent et se trouve confronté à un usager/client mécontent. Identifier ces prescriptions inopérantes et rechercher l’efficacité de l’euro dépensé sont deux enjeux fondamentaux du présent chantier de concertation.

Autre facteur d’efficacité de la réglementation : celle-ci ne doit pas entraver l’innovation technique ou technologique. Or en imposant une solution technique – et une seule – permettant de satisfaire les besoins des usagers, elle empêche l’entrée sur le marché de la mise en accessibilité des ERP de certains produits et de nouvelles possibilités. La période 2007-2014 a montré qu’une modification mineure des arrêtés de 2006 et 2007, pour y intégrer quelques solutions nouvelles, n’avait pas été possible. Le moratoire sur les normes, tant demandé par les élus locaux, était en vigueur sur l’accessibilité depuis 2007. Cet élément de contexte accroît d’autant plus l’importance de l’explicitation des besoins des usagers et de l’identification des besoins (de sécurité notamment) qui doivent être satisfaits par une seule solution technique imposée par la réglementation.

Enfin, le retour d’expérience des membres du groupe de concertation montre que des tensions sont apparues autour de quelques prescriptions réglementaires d’accessibilité, tensions liées à des interprétations différentes entre les parties prenantes (le plus souvent entre l’architecte et le contrôleur technique). Le présent chantier de concertation se doit de clarifier ces prescriptions techniques et de créer les conditions d’une mise en œuvre apaisée de la politique d’accessibilité.

2.1.2.Pour le logement


L’intégration des situations de handicap oubliées, une plus grande portée pédagogique et une meilleure efficacité de la réglementation constituent également des enjeux du chantier de concertation « ajustement de l’environnement normatif du logement ».

Trois enjeux plus spécifiques au logement doivent être relevés :

  • une recherche de qualité d’usage pour tous ;

  • l’articulation entre les politiques d’adaptabilité des logements neufs et d’adaptation des logements existants ;

  • la réduction des coûts de la construction.

Une recherche de qualité d’usage pour tous

Le présent chantier de concertation se tient après plusieurs alertes exprimées auprès de l’Etat, du ministère chargé de la construction notamment : l’application de la réglementation « accessibilité » dégraderait la qualité d’usage des occupants valides des logements et, de surcroît, ne répondrait pas aux attentes des occupants handicapés.

Ce mécontentement se focaliserait sur la répartition des surfaces entre les différentes pièces du logement. Alors que les constructeurs ont longtemps privilégié les « pièces à vivre » au détriment des circulations, la réglementation accessibilité conditionne désormais les surfaces minimales de l’entrée, de la salle de bains et du cabinet d’aisance. Ce sujet est particulièrement sensible en raison de la diminution de la taille des logements liée à l’augmentation des coûts de production et à la solvabilité des locataires et des acquéreurs.

Parallèlement, les distributions intérieures des logements se seraient uniformisées : généralisation des blocs fonctionnels entrée-séjour-cuisine et salle de bains-WC. Certains équipements auraient disparu tels, dans les cuisines, les fenêtres au-dessus d’un évier, les caves.

Une garantie d’une qualité d’usage pour tous, occupant valide ou handicapé, est une condition nécessaire à l’acceptabilité de la réglementation « accessibilité ».

Une articulation entre adaptabilité des logements neufs et adaptation des logements existants

Le maintien à domicile des personnes âgées est un enjeu majeur des prochaines années : pour retarder le déménagement en maison de retraite des personnes âgées, il sera nécessaire d’adapter leurs logements de manière personnalisée. Afin de minimiser les coûts, tant pour la personne âgée que pour la puissance publique, il est impératif que les logements actuellement construits prennent dès à présent en compte cet aspect. Les personnes handicapées sont confrontées à la même problématique : vivre dans un logement de la manière la plus autonome possible.

L’enjeu est ici de déterminer les normes de construction idoines qui rendent possible l’occupation des logements par des personnes âgées ou des personnes handicapées, en distinguant ce qui est exigé dès la livraison des logements et ce qui permet l’adaptation aisée desdits logements aux besoins différents et singuliers des occupants successifs.

Les notions de logements accessibles et adaptables d’une part, de logements adaptés d’autre part, sont ainsi à définir, et éventuellement à traduire en prescriptions techniques.

Une réduction des coûts de la construction

La baisse de la solvabilité des acquéreurs, conséquence directe de la crise économique et d’évolutions sociodémographiques, a un impact sur le modèle économique de la promotion immobilière et sur la pérennité de ce secteur. La réduction des coûts est tout autant recherchée par les promoteurs immobiliers que par les bailleurs sociaux qui ont, quant à eux, un objectif d’accroissement de leurs constructions.

Le présent chantier de concertation s’inscrit dans ce contexte de tension sur les prix et donc sur les coûts de construction. Le 9 janvier 2014, le Président de la République a demandé l’exploration de toutes les pistes pour faire baisser le coût de la construction des logements de 10 % d’ici cinq ans.

Ainsi outre la question de l’efficacité des solutions techniques prescrites par la réglementation, c’est-à-dire la satisfaction des attentes des occupants par ces solutions, se pose la question de leur efficience : peut-on offrir une meilleure qualité de vie pour un coût moindre ?

2.1.3.Pour la voirie et les déplacements


Au-delà de l’intégration des situations de handicap oubliées en 2006-2007, enjeu transversal à tous les secteurs et commande explicite du Premier ministre au présent chantier de concertation, deux enjeux sous-tendent l’exercice de relecture de la réglementation applicable à la voirie et aux transports : la recherche d’un partage apaisé et sécurisé de la voirie et l’identification des marges de manœuvre juridique laissées dans le secteur des transports.

Un partage apaisé et sécurisé de la voirie

Les élus locaux développent depuis plusieurs années des politiques de mobilité durable : ils souhaitent redonner toute leur place aux piétons, cyclistes et autres modes actifs de déplacement alors que l’espace public était exclusivement conçu pour la voiture. Il s’agit de permettre une cohabitation équitable des différents usagers de l’espace public, de garantir une circulation piétonne plus confortable et plus sûre, d’offrir une qualité de vie meilleure et de redynamiser la vie locale et les centres-villes.

Le code de la route a élargi en 2008 le panel des outils mis à la disposition des aménageurs et gestionnaires de voirie pour organiser la cohabitation des usagers dans l’espace public. Ces derniers disposent désormais de trois types de zone à circulation apaisée : l’aire piétonne, la zone 30, et la zone de rencontre. Ces trois types d’aménagement correspondent chacun à un partage piétons/trafic automobile différent, ce qui se traduit par des règles de fonctionnement spécifiques. Par exemple, dans les zones de rencontre, les piétons peuvent circuler sur toute la largeur de la voirie, sans y stationner, et bénéficient de la priorité sur tous les véhicules (à l’exception de ceux des transports publics).

La relecture commune de la réglementation « accessibilité de la voirie » se doit de prendre en compte l’introduction dans le droit français des zones à circulation apaisée et de manière plus générale de penser l’articulation entre la politique d’accessibilité, la politique de développement durable et la politique de sécurité routière, à travers ce lieu symbolique qu'est le trottoir.

L’articulation entre la réglementation nationale et les engagements internationaux

Le secteur des transports est sans doute le secteur le plus soumis à des réglementations internationales. Ainsi, les règles de construction du matériel roulant ne sont plus françaises mais européennes (au nom de la libre circulation des personnes) voire mondiales.

Sans être exhaustif, il est possible de citer la directive 2001/85/CE et le règlement 107 de l’UNECE (Commission économique pour l’Europe des Nations unies) relatifs à l’accessibilité des autobus et autocars, les spécifications techniques d’interopérabilité STI-PMR qui précisent les normes que doivent respecter les trains et les gares, ou le règlement n°1177/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 concernant les droits des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure.

La réglementation française se porte quant à elle sur les secteurs non couverts par ces réglementations internationales (par exemple les tramways) ou fixe des règles d’exploitation complémentaires aux normes internationales de construction (véhicules de plus de neuf places).

Face à ces réglementations de différents niveaux, le chantier de concertation se doit de distinguer dans ses propositions, celles qui peuvent être immédiatement traitées par l’Etat français et celles qui nécessiteront de convaincre d’autres nations.
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