Analyse sommaire des pdrr (Programmes de Développement Rural Régionaux) français 2014-2020
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DOCUMENT DE TRAVAIL / VERSION PROVISOIRE Analyse sommaire des PDRR (Programmes de Développement Rural Régionaux) français 2014-2020 Gwénaël Doré, janvier 2016 Document réalisé dans le cadre du projet de France Clusters, de l'ANPP et du CVC, soutenu par le Réseau Rural, portant sur "Clusters et lien rural/urbain".  Dans le cadre du projet de France Clusters, de l'ANPP et du CVC, soutenu par le Réseau Rural et portant sur "Clusters et lien rural/urbain", nous avons engagé l'étude des PDRR (Programmes de Développement Rural Régionaux) financés par le FEADER (Fonds Européen Agricole de Développement Rural), conformément au cahier des charges de l'appel à projet qui appelait à examiner l'utilisation et l'amélioration de ces PDRR en faveur du projet. Les PDR (Programmes de Développement Rural) Les PDR (Programmes de Développement Rural) ont été adoptés et sont gérés par les Régions pour la période 2014-2020. La plupart des PDR sont consultables en ligne sur Internet, mais souvent dans des versions peu lisibles, rédigées sur la base du formulaire approuvé par la Commission européenne : il s'agit de formulations assez générales et assez similaires d'une région à l'autre.
Le Règlement N°1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) comprend l'ensemble des mesures du FEADER, présenté ci-dessous. Intéressent tout particulièrement le développement des territoires ruraux1 les mesures du Règlement relevant :
Le contenu exact de chaque mesure peut varier selon les régions : il convient donc de se reporter à chaque PDR. Comme on peut le voir à la lecture du tableau suivant, la majeure partie des mesures est axée sur l'agriculture. Ainsi les cinq mesures les plus importantes du programme Rhône Alpes sont les suivantes (entre parenthèses la proportion de l'enveloppe financière totale du programme) :
Tableau - Mesures FEADER 2014-2020 et articles du Règlement du FEADER2 correspondant
L'aide au titre de cette mesure couvre notamment :
Dans les PDR, cette mesure "Développement des exploitations agricoles et entreprises" (Article 19, Règlement FEADER), numérotée 6, comprend principalement :
L'aide au titre de cette mesure couvre en particulier les dispositions suivantes : (a) établissement et mise à jour des plans de développement des communes dans les zones rurales et de leurs services de base ainsi que des plans de protection et de gestion liés aux sites Natura 2000 et à d'autres zones de grande valeur naturelle; (b) investissements dans la création, l'amélioration ou le développement de tout type d'infrastructure à petite échelle, notamment investissements dans les énergies renouvelables; (c) infrastructure à haut débit, y compris sa mise en place, son amélioration et son développement, infrastructure passive à haut débit et fourniture de l'accès au haut débit et des solutions d’administration en ligne; (d) investissements dans la mise en place, l’amélioration ou le développement des services de base locaux pour la population rurale, y compris les activités culturelles et récréatives, et des infrastructures associées; (e) investissements réalisés par les organismes publics dans les infrastructures récréatives, les informations touristiques et la signalisation des sites touristiques; (f) études et investissements liés à l'entretien, à la restauration et à la réhabilitation du patrimoine culturel et naturel des villages et des paysages ruraux, y compris les aspects socio-économiques; (g) investissements en faveur de la délocalisation3 d'activités et la reconversion des bâtiments ou d'autres installations situées à proximité des communautés rurales, en vue d'améliorer la qualité de la vie ou d'augmenter la performance environnementale de la communauté.
" L’objet de la mesure coopération est de stimuler l’innovation en favorisant l’action concertée et collective (…). Elle doit favoriser le développement d’actions entre acteurs du secteur primaire et les autres acteurs, entre les acteurs économiques et les acteurs de la recherche et du développement, ainsi qu’entre territoires ruraux et territoires urbains" (extrait du PDR Rhône Alpes). Cette mesure vise notamment à mettre en place des PEI (Partenariats Européens d’Innovation) élaborés autour d'un secteur d'activité et a vocation à mettre en synergie les différents acteurs – publics et privés – de ce secteur pour faciliter l'émergence et la diffusion d'innovations. Il s'agit d'un nouvel instrument communautaire qui vise à combler le déficit d'innovation en incitant la constitution de partenariats multi-acteurs pour faciliter les échanges de connaissances (modèle d'innovation interactif) et la prise en compte des connaissances issues de la pratique (innovation ascendante). L'aide au titre de cette mesure est accordée en vue d'encourager les formes de coopération associant au moins deux entités, et en particulier: a) les approches de coopération faisant intervenir différents acteurs du secteur agricole, du secteur de la foresterie et de la chaîne alimentaire de l'Union, ainsi que d'autres acteurs qui contribuent à la réalisation des objectifs et des priorités de la politique de développement rural, y compris les groupements de producteurs, les coopératives et les organisations interprofessionnelles; b) la création de pôles et de réseaux; c) la mise en place et le fonctionnement des groupes opérationnels du PEI (Partenariats Européens d’Innovation) pour la productivité et le développement durable de l'agriculture. Il s'agit ainsi de soutenir un modèle d’innovation interactive (co-innovation) basé sur des partenariats et des approches bottom-up et donc faisant plus qu'accélérer le transfert des résultats d'un laboratoire de recherche. Les PEI sont également financés par le FEDER et le programme de R&D de l'Union européenne "Horizon 2020". Figure - Outils et dimensions du PEI (d'après A. Guichaoua, ACTA)  Les coûts finançables par la mesure "Coopération" peuvent être des études, de l'animation, du fonctionnement et de la promotion. La coopération pourra porter notamment sur les éléments suivants: a) les projets pilotes; b) la mise au point de nouveaux produits, pratiques, procédés et technologies dans les secteurs de l'agriculture, de l'alimentation et de la foresterie; c) la coopération entre petits opérateurs pour l'organisation de processus de travail communs et le partage d'installations et de ressources, ainsi que pour le développement et/ou la commercialisation de services touristiques liés au tourisme rural; d) la coopération horizontale et verticale entre les acteurs de la chaîne d'approvisionnement en vue de la mise en place et du développement de circuits d'approvisionnement courts et de marchés locaux; e) les activités de promotion dans un contexte local relatives au développement des circuits d'approvisionnement courts et des marchés locaux; f) les actions conjointes entreprises à des fins d'adaptation aux changements climatiques ou d'atténuation de ceux-ci; g) les approches communes à l'égard des projets environnementaux et des pratiques environnementales en vigueur, y compris la gestion efficace de l'eau, l'utilisation d'énergies renouvelables et la préservation des paysages agricoles; h) la coopération horizontale et verticale entre acteurs de la chaîne d'approvisionnement dans le cadre de la fourniture durable de biomasse utilisée dans la production alimentaire et énergétique et dans les processus industriels; i) la mise en œuvre, en particulier par des groupements de partenaires publics et privés, répondant à une ou plusieurs priorités de l'Union pour le développement; j) la conception de plans de gestion forestière ou d'instruments équivalents; k) la diversification des activités agricoles vers des activités ayant trait aux soins de santé, à l'intégration sociale, à l'agriculture soutenue par les consommateurs ainsi qu'à l'éducation dans les domaines de l'environnement et de l'alimentation C'est ainsi que le PDR Rhône Alpes est organisé autour des dispositifs suivants :
Les projets soutenus par le PDR Rhône Alpes seront sélectionnés pour leur capacité à contribuer à l’innovation dans les quatre thématiques régionales prioritaires :
Il ne s’agit pas d’une liste fermée, précise le PDR Rhône Alpes : "d'autres thématiques, conformes avec les objectifs du PEI définis dans l'article 55 du règlement 1305/2013 du FEADER (et portant sur les PEI pour la productivité et le caractère durable de l'agriculture)45, sont susceptibles d’émerger durant la période de programmation". Le PDR Rhône Alpes soutiendra près d'une centaine de projets de coopération dont 45 groupes opérationnels dans le cadre du PEI. Il s'agit d'examiner comment cette mesure peut être mobilisée au-delà du strict domaine agricole. Il apparaît que les projets soutenus seront limités à l'agriculture, à l'agro-alimentaire (circuits courts), à la filière bois. Il reste à examiner dans quelle mesure l'objectif " vitalité des territoires ruraux et périurbains" pourra bénéficier à d'autres secteurs.
Les bases du DLAL (Développement Local par les Acteurs Locaux) sont :
Les stratégies de DLAL sont élaborées et appliquées par les GAL, sélectionnés désormais par les conseils régionaux en France. Au niveau local, les GAL doivent en particulier "élaborer une procédure de sélection transparente et non discriminatoire et des critères objectifs de sélection des opérations", et "assurer, lors de la sélection des opérations, la cohérence entre celles-ci et la stratégie de DLAL en classant les opérations en fonction de leur contribution à la réalisation des objectifs et valeurs cibles de ladite stratégie". Le DLAL est en principe possible dans les différents Fonds, mais cette option a été limitée en France par les Régions au FEADER, sous la forme LEADER en mono-fonds, voire élargie au FEAMP (exemple de la Bretagne ou de Poitou Charentes). Toutefois, la plupart des appels à projets des Régions notent qu'un GAL pourra faire émerger des projets s'inscrivant dans sa stratégie et susceptibles de mobiliser des fonds FEDER, FSE et FEAMP. Il n'y aura pas de DLAL multi-fonds au sens strict entre FEADER et FEAMP, même si de nombreuses régions font converger les deux dispositifs à travers les périmètres ou la composition des comités de programmation. Apparemment, seul l'appel à projets de la Région Languedoc Roussillon précise que pour les GAL LEADER "qui présenteraient leur candidature au titre de l'appel à projet du FEAMP et du volet territorial du FEDER, la stratégie locale de développement présentée devra intégrer une approche plurifonds". En réalité, en Languedoc Roussillon, une "approche territoriale intégrée" permet de suivre dans un même comité de programmation le programme LEADER et les actions financées par le FEDER et d'utiliser les différents financements de façon complémentaire au service des projets de territoires. Au titre du FEADER, le financement de la mesure LEADER comporte 4 sous-mesures : soutien préparatoire, mise en œuvre d’opérations dans le cadre de la SLD (Stratégie Locale de Développement), préparation et mise en œuvre d’activités de coopération du GAL, fonctionnement et animation du GAL (plafond de 25 % des dépenses publiques totales). Les Régions fixent des priorités thématiques, au sens généralement de "priorité ciblée", prolongeant ainsi l'orientation nationale de la période 2007-2013. La priorité ciblée est ainsi présentée dans plusieurs appels à manifestation d'intérêts (AMI) de Régions : " La concentration de la stratégie sur une priorité ciblée, intervenant comme un fil conducteur, est un facteur favorisant l’identification de la valeur ajoutée de la méthode LEADER. La priorité ciblée peut correspondre à une dimension transversale du projet de territoire à laquelle LEADER apporte une contribution propre significative. Elle doit enfin refléter le caractère multisectoriel et participatif de la stratégie. Il ne s’agit pas d’un choix d’intervention sur un secteur ou un autre, mais bien d’une ligne directrice structurant, explicitant et organisant la stratégie et l’intervention du GAL" (Appel à Manifestation d'Intérêt Limousin). Contrairement à la période 2007-2013 où le choix de la priorité ciblée était très libre (à l'initiative du territoire), cette fois, elle est dans la plupart des Régions à choisir dans un menu de 2 à 4 thématiques (voire de 5 en Rhône Alpes ou Haute Normandie), en dehors de 5 Régions (Franche Comté qui préconise deux priorités au choix des territoires, Alsace, Champagne Ardenne, Lorraine et Picardie qui n'énumèrent pas de priorité précise). Certaines Régions (exemple : Région Centre) prévoient que les actions proposées dans le programme LEADER ne pourront correspondre à une mesure ouverte dans le PDR hors LEADER. Figure - Thématiques prioritaires 2014-2020 (regroupement effectué par l'auteur) Source : Doré, 2014 Les services (y compris sous différentes dénominations : vivre ensemble, vitalité sociale, renouvellement de la population…) sont la priorité la plus citée (14 fois sur 17 Régions proposant une ou plusieurs priorités ciblées), suivie de la transition énergétique (10 fois, dont obligatoire pour un minimum de 25% de l'enveloppe en Poitou Charentes). A noter le cas de la Bretagne qui à côté de deux priorités au choix, évoque également les priorités de développement du territoire. Le Limousin mentionne deux thématiques obligatoires : le numérique6 (montée en débit, pour laquelle le Programme de Développement Rural prévoit de réserver 10 M € sur 26,1 M €) et la culture, les sports, le patrimoine et le tourisme (deux domaines d'investissement prioritaires de la Région). Parmi les thèmes émergents apparaissent la territorialisation de l’économie : économie circulaire, de proximité, sociale et solidaire… (Aquitaine, Nord Pas de Calais, Rhône Alpes) et la stratégie alimentaire du territoire (Rhône Alpes). A comparer aux contrats de territoires soutenus par les Régions, en général centrés sur la période actuelle autour de priorités régionales telles que économie/emploi, services, transition énergétique : cf. tableau ci-dessous). Sur la période précédente (enquête 2010), les services et le développement économique (étendu parfois au tourisme et à l’agriculture) constituaient les premières priorités des actions soutenues dans les contrats par les Régions. Les services sont donc la première priorité, qu'il s'agisse des contrats régionaux ou de LEADER. Pour l’analyse des thèmes choisis par les GAL, une étude transversale sur les candidatures Leader retenues par les Régions va être menée dans le courant de l’année 2016 dans le cadre du Réseau Rural National. Figure – Priorités thématiques des contrats Région/Territoires  Source : Doré, 2015 Selon le Règlement européen du FEADER, LEADER doit être mis en place sur des territoires comprenant entre 10 000 et 150 000 habitants, mais le seuil plancher peut être porté à un niveau supérieur (45 000 habitants en Midi Pyrénées), cependant que des Régions ont demandé une dérogation pour porter le plafond à 170 000 habitants (Bourgogne) à 220 000 habitants (Rhône-Alpes), voire 300 000 habitants (Ile de France), notamment pour prendre en compte des territoires périurbains. La DATAR et le Ministère de l'Agriculture (MAP, 2007) avait proposé en 2006/2007 de retenir la déclinaison "Pays" aux côtés des PNR (parcs naturels régionaux). Près de 80% des 223 GAL de la période 2007-2013 correspondaient à des Pays ou CDDRA (procédure Rhône Alpes), ou à un regroupement de Pays. Ainsi 153 GAL (soit 69 % des GAL) avaient directement pour structure porteuse un Pays, mais si l’on y ajoutait les Pays portés par l'un de ses EPCI, les structures associatives porteuses du GAL, créées à cet effet par au moins deux Pays, et les CDDRA, considérés comme équivalents des Pays, 80% des Pays étaient porteurs du programme LEADER. 29 GAL regroupaient plusieurs Pays (Master IDT, 2010), le plus souvent deux, parfois trois (Layon Saumurois, Vigneron Cœur de l'Aude, Ariège Pyrénées). Pour la période 2014-2020, LEADER est systématiquement ciblé – dans les appels à manifestation d'intérêt - sur les territoires organisés : PNR (Parcs Naturels Régionaux), Pays regroupant plusieurs communautés de communes ou PETR (Pôles d'Equilibre Territorial et Rural, instaurés par la loi MAPTAM de janvier 2014 appelés à succéder dans de nombreux cas aux Pays), voire petites Communautés d'Agglomération (cas de Poitou Charentes). La tendance des Régions est de choisir des territoires de contractualisation de nombreux conseils régionaux, facilitant ainsi la mobilisation de contreparties et disposant d'une ingénierie de conception. D'une enquête menée sur la contractualisation territoriale des Régions (Doré, 2015), il ressort que l'articulation prévue avec les Fonds européens 2014-2020 se fait essentiellement via LEADER et que certaines Régions expriment la volonté d'un adossement fort avec les contrats de territoires (exemple : Bourgogne), cependant que d'autres indiquent rechercher systématiquement des cofinancements européens pour leurs contrats de territoires (exemple : Auvergne) ou la cohérence du programme FEADER avec les priorités régionales (exemple : Champagne Ardenne). Certaines Régions affirment le souhait de couvrir l'ensemble des territoires organisés par le programme LEADER (par exemple, le Limousin, à l'exception de l'agglomération de Limoges). Les choix de sélection font apparaître une forte extension territoriale : on atteindrait ainsi 350 territoires GAL au lieu de 223 entre 2007 et 2013. L'articulation avec les politiques régionales, la superposition des périmètres d'intervention et le recoupement de réseaux d'acteurs impliqués dans plusieurs dispositifs offrent une plus grande facilité de cofinancer des projets (Chevalier, Dedeire, 2014). Mais un risque de banalisation – au profit de la mise en place descendante des politiques régionales – existe.
Sur 2007-2013, la prise en compte des villes comme pôle d'entraînement ou de services a été encouragée dans le "cadre méthodologique national" (MAP, 2007, Doré, 2007), même si cette approche a été réservée aux villes les plus petites dans certaines régions. Sur 2014-2020, dans de nombreuses régions, la place des villes petites et moyennes est prise en compte comme pôle de centralité de services et au titre du lien rural-urbain. La taille maximale de ces villes moyennes peut varier : investissement dans les communes de plus de 10 000 habitants non éligibles à l’exception d’opérations au profit du rural en Rhône Alpes, 20 000 en Auvergne et en Haute Normandie, 30 000 en Aquitaine et en Nord Pas de Calais, 35 000 en Languedoc Roussillon, 40 000 en Ile de France, Picardie, 50 000 en Franche Comté, 60 000 en PACA, 80 000 en Bourgogne, 100 000 en Lorraine. Figure – Taille maximum des villes éligibles à LEADER dans certaines Régions Source : Doré, 2014 D'autres Régions excluent simplement les villes les plus importantes (grands pôles urbains de Mulhouse et de Strasbourg en Alsace, Caen et Cherbourg en Basse Normandie, agglomération de Limoges en Limousin, communautés d'agglomération chefs de lieux de départements en Poitou Charentes), ou l'ensemble des communautés d'agglomération ou urbaines (Corse, Midi Pyrénées, Pays de la Loire) ou encore les communes appartenant aux pôles urbains de plus de 25 000 emplois (Bretagne). Un plafond de dépenses est fixé en faveur d'opérations dans ces centres urbains et au profit d'opérations profitant au milieu rural. Généralement, ce plafond est de 20% (Aquitaine, Centre, Ile de France, Nord Pas de Calais, Picardie, Poitou Charentes) mais peut ne pas dépasser 15% (Franche Comté, Lorraine) ou 10% (Languedoc Roussillon), voire 5% ((Bourgogne, PACA).
La mesure de coopération vise à soutenir :
Les partenaires d'un groupe d'action locale dans le cadre du Feader peuvent être, outre d'autres groupes d'action locale :
Chaque candidature de GAL a du déposer dans la plupart des Régions, dans son dossier, une fiche "coopération". En effet, la mise en œuvre prévue est intégrée sous forme d’une fiche coopération : Aquitaine (crédits coopération : 1 million), Rhône Alpes, Basse Normandie (800 K€), ou est envisagé en Rhône Alpes sous la forme d'un éventuel appel à projet spécifique. En Basse Normandie, si ne concerne pas plan développement du GAL, cette coopération est éligible au FEDER. Pour connaître ces projets de coopération, il faudra donc examiner l'ensemble des dossiers de candidature retenus. Bibliographie Chevalier P., Dedeire M., 2014, "Application du programme Leader selon les principes de base du développement local", Economie rurale, n°342, juillet-août Doré G., 2015, La contractualisation territoriale des Régions avec les Pays. Un état des lieux réalisé par l'INDL, l'ANPP et l’ARF, décembre 2014, http://www.indl.fr/fr/detail-actualite/article/la-contractualisation-ter.html#.VND3Di47yug Doré G., 2014, "Le devenir du programme européen LEADER 2014-2020", 8èmes journées de recherches en sciences sociales, Université Pierre Mendès France, Grenoble, 11-12 décembre Doré G., 2007, Contribution sur Le programme européen de développement rural LEADER et la relation rural-urbain, Groupe de travail du Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, mai Ehrhart M., Peltre G., Perrier-Cornet P., 2009, "Les politiques de développement des territoires ruraux", Notes et études économiques, Ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et de la Pêche MAP (Ministère de l’agriculture et de la pêche), 2007, Circulaire du 30 avril 2007, "Cadre méthodologique pour élaborer l’appel à projets régional en vue de la sélection des GAL" Master IDT, 2010, Evaluation de la sélection des candidatures LEADER 2007-2013, Institut de Géograhie Alpine, http://www.reseaurural.fr/files/Rapport_complet.pdf 1 Il est plus judicieux d'utiliser la formulation "politiques de développement des territoires ruraux" (PDTR) que celle de "politiques de développement rural", car "les PDTR regroupent un ensemble de politiques beaucoup plus large que la seule politique de développement rural du second pilier de la PAC" : il faudrait "y intégrer les pans relatifs aux territoires ruraux de la politique des Fonds structurels, comme l’accessibilité, l’attractivité résidentielle et l’emploi qui ne relèvent pas directement de la PAC" selon M. Ehrhart, adjoint au sous-directeur au développement rural du MAAPRAT (in Ehrhart M., Peltre G., Perrier-Cornet P., 2009, "Les politiques de développement des territoires ruraux", Notes et études économiques, Ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et de la Pêche). 2 http://feader.rhone-alpes.agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/20131217_R1305-2013_FEADER_cle412d16.pdf 3 Employé pour traduire le terme de "relocation" dans le version anglaise 4 L'article 55 du règlement 1305/2013 du FEADER précise que le PEI pour la productivité et le caractère durable de l'agriculture :
5 6 alors qu'en Haute Normandie, le numérique est inéligible. |
