2. L'efficacité de l'intervention des Fonds structurels
De par les masses financières en jeu 189 , l'intérêt d'une évaluation des intervention des Fonds structurels s'impose à la Commission, afin d'en vérifier et d'en assurer l'efficacité. Le suivi des Fonds structurels est donc nécessaire pour la gestion financière de ces Fonds. De la même manière, tenant compte des nombreuses critiques émises à l'encontre des lourdeur de gestion des Fonds constatées lors de la précédente programmation, la Commission Européenne affiche sa volonté de plus d'exigence dans l'utilisation des ressources financières.
a) Le suivi des Fonds structurels
Afin de garantir l'efficacité des interventions des Fonds structurels, la mise en place d'une procéure de suivi de leur utilisation s'impose.
Ce suivi 190 des Fonds, s'entend en droit communautaire comme l' :
« examen exhaustif et régulier des ressources, des réalisations et des résultats de l'intervention publique »
Reposant sur un système d'information cohérent comprenant comptes-rendus d'activités, bilan, tableaux de bord, indicateurs..., le système de suivi des Fonds se doit d'être administré par l'autorité de gestion, acteur chargé de la mise en oeuvre de l'opération, ainsi que par des comités de suivi, chargé de s'assurer de l'efficacité et de la qualité de la mise en oeuvre de l'intervention.
(1) La gestion du suivi par l'autorité de gestion
Face aux nécessités de simplifier la gestion et d'introduire une plus grande flexibilité et décentralisation dans la mise en oeuvre de l'intervention structurelle, la gestion du suivi des Fonds est assurée par l'autorité de gestion.
Conformément à l'article neuf, point « n » du Règlement du Conseil pré-cité 191 , on entend par « autorité de gestion » :
« Toute autorité ou tout organisme public ou privé national, régional ou local, désigné par l'Etat membre, ou l'Etat membre lorsqu'il exerce lui-même cette fonction, pour gérer une intervention aux fins du présent Règlement. Au cas où l'Etat membre désigne une autorité de gestion différente de lui-même, il fixe toutes les modalités de ses relations avec cette autorité et des relations de celle-ci avec la Commission. Si l'Etat membre le décide, l'autorité de gestion peut être le même organisme que celui qui fait office d'autorité de paiement pour l'intervention concernée. »
Cette « autorité de gestion » est, en vertu de l'article trente quatre, intitulé « gestion par l'autorité de gestion »,
« Responsable de l'efficacité et de la régulation de la gestion et de la mise en oeuvre » de l'intervention.
Cette autorité de gestion est ainsi chargée :
« De la mise en oeuvre d'un dispositif de collecte de données financières et statistiques fiables sur la mise en oeuvre pour l'établissement des indicateurs de suivi... et pour l'évaluation..., ainsi que de la transmission de ces données ».
Elle est également responsable :
« de l'adaptation et de la mise en oeuvre du complément de programmation », « de l'établissement, et après approbation par le comité de suivi, de la présentation du rapport annuel d'exécution à la Commission », « de l'organisation, en collaboration avec la Commission et l'Etat membre, de l'évaluation à mi-parcours », « de l'utilisation par les organismes prenant part à la gestion et la mise en oeuvre de l'intervention soit d'un système de comptabilité séparée, soit d'une codification comptable adéquate de toutes les transactions concernées par l'intervention », « de la régularité des opérations financées au tire de l'intervention... », « de la compatibilité avec les politiques communautaires », mais aussi « du respect des obligations en matière d'information et de publicité » 192 .
L'action de cette autorité de gestion, dans l'exécution de ses tâches, s'inscrit, de cette manière, en conformité avec les systèmes institutionnels, juridiques et financiers de l'Etat membre concerné.
(2) Les comités de suivi
Conformément à l'article trente cinq du Règlement précité 193 , afin de garantir l'efficacité des interventions des Fonds,
« Chaque cadre communautaire d'appui ou documents uniques de programmation et chaque programme opérationnel est accompagné par un comité de suivi. »
Créé par l'Etat membre, en accord avec l'autorité de gestion après consultation des partenaires, les comités de suivi garantissent une participation équilibrée des femmes et des hommes.
Présidé normalement par un représentant de l'Etat membre ou de l'autorité de gestion, le comité de suivi s'assure, plus particulièrement :
« de l'efficacité et de la qualité de la mise en oeuvre de l'intervention. A cet effet :
a) ... il confirme ou adapte le complément de programmation,...
b) il examine et approuve dans les six mois qui suivent l'approbation de l'intervention les critères de sélection des opérations financées au tire de chacune des mesures ;
c) il évalue périodiquement les progrès réalisés pour atteindre les objectifs spécifiques de l'intervention ;
d) il examine les résultats de la mise en oeuvre...
e) il examine et approuve le rapport annuel d'exécution et le rapport final d'exécution avant leur envoi à la Commission ;
f) il examine et approuve toute proposition visant à modifier le contenu de la décision de la Commission relative à la participation des Fonds ;
g) il peut ... proposer à l'autorité de gestion toute adaptation ou révision de l'intervention de nature à permettre d'atteindre les objectifs... ou à améliorer la gestion de l'intervention... »
Les comités de suivi sont ainsi incontournables, par leurs mesures d'évaluation et d'examen, pour garantir l'efficacité des interventions des Fonds structurels. Le suivi de l'intervention des Fonds structurels s'effectue donc par l'action de ses comités de gestion, associés à une autorité de gestion, responsable de leur gestion et de leur mise en oeuvre. Néanmoins, malgré l'existence de ce suivi, se pose la problématique de la consommation et de l'utilisation des fonds structurels.
b) La consommation des Fonds : les nouvelles exigences communautaires
« La France boude l'argent de l'Europe », tel est l'amorce d'un article du journal Le Monde, du mercredi vingt-six juin deux mille deux 194 , soulignant la sous-consommation des Fonds structurels par la France.
A ce retard constaté dans la consommation dans la consommation des Fonds de l'Union Européenne, la Commission s'inscrit en rupture, en formulant de nouvelles exigences.
(1) La sous-consommation et les retards d'utilisation des Fonds : le délai d'instruction très long des dossiers par les Préfectures
L'article du Monde du mercredi vingt-six juin deux mille deux confirme ce constat de la sous-consommation.
« Depuis l'année deux mille un, année du démarrage effectif dans l'Hexagone de l'actuel programme des Fonds structurels qui court jusqu'en deux mille six, les vingt-six régions françaises n'ont prévu d'utiliser que douze pour cent des crédits européens » alloués.
Cette sous-consommation des Fonds structurels résulte non pas d'un manque de projets mais du délai d'instruction des dossiers par les Préfectures de Région, en charge de l'expertise des dossiers éligibles aux Fonds.
(a) Le rôle clef du Secrétaire général aux Affaires Régionales
Si les Régions françaises sont compétentes en matière d'aménagement du territoire, celles-ci n'ont pas la maîtrise de l'utilisation de l'argent de l'Europe. Aucun euro ne peut être déboursé par l'Union Européenne sans l'accord de l'Etat, en l'occurrence, le représentant de l'Etat en région, le Préfet.
Dans chaque Préfecture de région, le Secrétaire Général à l'Aménagement Régional, ci-dénommé le « S.G.A.R. 195 », joue le rôle de « l'homme clé » et de « l'homme orchestre pour les Fonds » structurels.
Comme le montre le schéma premier ci-après 196 , le Secrétaire Général aux Affaires Régionales est en effet en charge de l'instruction et de la programmation des dossiers, de la validation, puis du contrôle de l'exécution des projets concernés par les Fonds.
De plus, ces projets éligibles aux Fonds structurels européens doivent obtenir l'avis du Trésorier-payeur général. La procédure financière, présentée dans les deux schémas deux et trois ci-après 197 , intitulés « la procédure financière : conventionnement » et « la procédure financière : Paiement suivant les échéances de la convention », montre avec précision le processus financier des Fonds structurels. C'est en effet le Préfet de Région qui établit, aux termes de la procédure d'instruction et de programmation du dossier, le mandat de paiement des Fonds. Suite à l'émission de ce titre de paiement par le Préfet de Région, le Trésorier-payeur général verse ainsi les crédits européens alloués au bénéficiaire, en l'occurrence, le Syndicat Mixte du Parc, au titre du nouvel objectif deux. Le circuit des crédits communautaires, engageant le Préfet de Région, la Commission Européenne, les Ministères gestionnaires et le Trésorier-payeur général, est donc assez complexe et lourd, comme le montre le schéma numéro quatre ci-après.
Néanmoins la complexité de ces procédures, le recours aux financements croisés, et surtout, la multiplicité des intervenants 198 , explique en grande partie le retard constaté dans la consommation des Fonds.
Schéma d'instruction et de programmation des dossiers objectif 2
Source : Région Rhône-Alpes - Docup Objectif 2 2000/2006 version 6 mars 2001
Schéma n°2 : La procédure financière. Conventionnement
Source : Région Rhône-Alpes - Docup Objectif 2 200/2006, version 6 mars 2001
Schéma n°3 : La procédure financière. Paiement suivant les échéances de la convention
Source : Région Rhône-Alpes - Docup Objectif 2 200/2006, version 6 mars 2001
Schéma n°4 : Circuits des crédits communautaires
Source : Région Rhône-Alpes - Docup Objectif 2 200/2006, version 6 mars 2001
(b) Le circuit financier des Fonds : une procédure lourde comparée à celle du P.I.C. « LEADER plus »
Pour satisfaire aux exigences européennes, l'Etat redouble de vigilance et son expertise est jugé trop « tatillonne » par les élus, car le circuit financier par lequel transitent les Fonds structurels apparaît comme une procédure trop lourde. Cette expertise est ainsi considérée comme le synonyme d'une confiscation « par la technostructure » et de « retard généralisé dans la mise en oeuvre des dossiers ». Selon les termes 199 de Dominique CHAMBON, Vice-Président 200 du Conseil Régional de Rhône-Alpes, en charge de la politique territoriale,
« Les fonctionnaires d'Etat sont moins des moteurs que des ralentisseurs des projets européens.
Ils sont contraints d'avoir le nez sur les procédures parce qu'ils obéissent à des logiques financières. Ils n'ont pas une vision claire de la dynamique des projets dans les territoires. »
A cette accusation, le Secrétaire Général aux Affaires Régionales de la Région Rhône-Alpes, Monsieur Patrick STRZODA 201 rétorque :
« J'ai mille projets de traitement ».
La procédure de traitement des dossiers éligibles aux Fons structurels est en effet une procédure très lourde. Les agents de Préfectures doivent assurer le contrôle des pièces de chaque dossier, du service fait et de la préparation du service fait.
En guise d'exemple, les milliers de factures résultant des dossiers issus de la génération précédente des Fonds structurels, viennent juste d'être vérifiées. Les factures acquittées, soit les preuves de validation des mandats de paiement ont dû être envoyées au Service du Préfet, lequel a adressé un rapport d'exécution à Paris, qui a été transmis pour la fin juin deux mille deux à la Commission européenne aux fins de remboursement.
Autre source de paralysie, les Régions et départements mènent, parallèlement à l'Etat, l'instruction des dossiers, lesquels ont chacun leurs procédures et délais. La pratique des financements croisés, à cet effet, accentue le figement du montage des opérations. De la même manière, les élus ont à leur charge la maîtrise du document unique de programmation, la « bible » fixant, dans chaque région, les règles à respecter pour obtenir un financement communautaire.
La procédure d'instruction et de programmation des dossiers éligibles aux Fonds, au titre de l'objectif deux, dont est chargée chaque Préfecture de Région, contrairement à la procédure financière du programme d'initiative communautaire « LEADER plus », est considéré trop lourde car celle-ci reste internalisée.
En effet, au titre du nouveau programme d'initiative communautaire « LEADER plus », les Fonds structurels attribués 202 , en l'occurrence, la section « Orientation » du Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (F.E.O.G.A. - Orientation), sont externalisés. Selon la thermologie officielle, ces Fonds octroyés au Groupe d'Action Locale « Pilat », ne sont pas distribués par l'Etat et ses représentants déconcentrés les préfets, mais sont octroyés par un organisme public spécialisé, le Centre National pour l'Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles, ci-dénommé le « CNASEA ».
L'expérience de cette initiative montre que cette procédure est plus efficace et plus rapide. Cette expérience risque d'être étendue à la distribution des autres Fonds, pour répondre au problème de leur sous consommation.
(2) Les réponses à la sous-consommation des Fonds
Suite à la sous-consommation des Fonds structurels lors de la précédente programmation, la Commission tente de s'inscrire en rupture, en s'orientant vers une rigueur accrue de la gestion financière des Fonds.
(a) De possibles dégagements d'office des crédits
La Commission Européenne s'inscrit en rupture avec la précédente programmation des Fonds structurels et s'oriente pour une réalisation rapide des crédits communautaires. La qualité et la réalisation rapides des programmes sont jugées nécessaires pour éviter le « dégagement d'office des crédits ».
Sous peine de voir la Commission geler les sommes non utilisées, c'est-à-dire de perdre tout simplement ces Fonds, les régions françaises doivent atteindre un taux de consommation de trente pour cent d'ici fin deux mille trois.
Si ce système avait été appliqué pour la génération mille neuf cent quatre-vingt quatorze - mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf, plus de cinquante pour cent des crédits, dans la Région Rhône-Alpes, auraient été perdus.
Cette initiative accentue le fractionnement des projets d'envergure en deux ans. En effet, selon l'article trente et un, paragraphe deux, du Règlement précité,
« Les engagements pour les interventions d'une durée égale ou supérieure à deux ans sont, en règle générale, effectués par tranches annuelles. La première tranche est engagée lorsque la décision approuvant l'intervention est établi par la Commission. L'engagement des tranches ultérieures s'effectue, en règle générale, le trente avril de chaque année.
La part d'un engagement qui n'a pas été réglée par l'acompte ou pour laquelle aucune demande de paiement recevable... n'a été présentée à la Commission à l'issue de la deuxième année suivant celle de l'engagement ou, le cas échéant et pour les montants concernés, dans les deux ans suivant la date d'une décision prise ultérieurement par la Commission pour autoriser une mesure ou une opération, ou encore à l'issue du délai de transmission du rapport final... est dégagé d'office par la Commission ; la participation des Fonds à cette intervention en est réduite d'autant. »
De ce fait, tous les deux ans, les crédits communautaires non consommés pour la tranche du programme en cours sont gelés et ne peuvent pas être reportés l'année suivante. Ainsi, pour la nouvelle programmation des Fonds, deux mille - deux mille six, il serait nécessaire de fournir la preuve des trois milliards de francs payés et vérifiés pour le trente et un décembre deux mille trois. Chaque année, un milliard et demi de francs seraient à justifier.
De cette manière, la Commission Européenne exige une réalisation rapide de la consommation des Fonds afin d'éviter leur perte pure et simple.
L'instauration d'une « réserve de performance » pour l'année deux mille quatre, à cet effet, pour les programmes les plus efficaces dans leur gestion financière s'inscrit dans cet optique de rigueur accrue de consommation effective des Fonds.
(b) Une allocation de « réserve de performance » pour 2004 ?
Afin de favoriser la consommation effective des Fonds structurels par les territoires éligibles, la Commission Européenne opte pour la récompense des dossiers éligibles aux Fonds, effectuant une consommation effective minimale sur la base du trente et un décembre deux mille trois.
Alors que la Région Rhône-Alpes n'a programmé que quinze pour cent de ses Fonds structurels alloués et n'en a réellement affecté que cinq pour cent, à ce jour 203 , la Commission Européenne, dans le cadre du Règlement communautaire 204 précité, sous le chapitre quatre 205 , ci-dénommé « Réserves de performance », instaure une appréciation de l'exécution des Fonds, au titre de chaque objectif 206 .
Conformément à cette unique article du chapitre :
« Chaque Etat membre, en concertation étroite avec la Commission, apprécie, au titre de chaque objectif et au plus tard le trente et un décembre deux mille trois, la performance de chacun de ses programmes opérationnels ou de ses documents uniques de programmation à partir d'un nombre réduit d'indicateurs de suivi, reflétant l'efficacité, la gestion et l'exécution financière et mesurant les résultats à mi-parcours par rapport à leurs objectifs spécifiques initiaux.
Ces indicateurs sont définis par l'Etat membre, en concertation étroite avec la Commission, sur la base de tout ou partie d'une liste indicative d'indicateurs proposés par la Commission, et sont quantifiés dans les différents rapports annuels d'exécution existants, ainsi que dans le rapport d'évaluation à mi-parcours. Les Etats membre sont chargés de l'application de ces indicateurs. »
Ainsi, sur la base des indicateurs ci-définis, la Commission alloue « une réserve de performance », aux programmes opérationnels ou documents uniques de programmation les plus efficace dans la consommation et la gestion des Fonds structurels. Quatre pour cent des crédits d'engagement 207 communautaire, sont en effet réservés à cette réserve de performance pour l'année deux mille quatre, sur la base du trente et un décembre deux mille trois, et sous condition d'avoir atteint au moins quatre-vingt pour cent des engagements communautaires.
« La Commission, ... en tenant compte de ses spécificités institutionnelles et de sa programmation correspondante, alloue à mi-parcours et au plus tard le trente et un mars deux mille quatre, au titre de chaque objectif, les crédits d'engagements... aux programmes opérationnels ou aux documents uniques de programmation ou à leurs axes prioritaires qui sont considérés comme performant. »
De cette manière, sur cette base, la « réserve de performance » sera allouée aux programmes opérationnels ou documents uniques de programmation les plus performants dans la gestion, le suivi et l'efficacité de la consommation des Fonds.
Cependant, l'objectif fixé par la Commission Européenne pour obtenir cette « réserve de performance », apparaît utopique, compte tenu des difficultés rencontrées dans l'instruction et la programmation des dossiers par les Préfectures de Région. Cette réponse à la sous-consommation et aux retards constatés de l'utilisation des Fonds structurels, qu'est l'allocation d'une « réserve de performance », ajoutée, aux dégagements d'office des crédits communautaires, ne permettra sûrement pas de résoudre la problématique des Fonds structurels. Cette problématique des Fonds structurels européens pose ainsi le même problème, que celui de la décentralisation, en France.
Le contrôle effectué sur la consommation et l'utilisation des Fonds structurels, et la procédure de suivi de ceux-ci, sont ainsi incontournables pour apprécier leur efficacité. Le rôle des Chambre Régionales des Comptes, à cet effet, est indéniable, lequel, conformément au principe de subsidiarité, consiste à la vérification du respect des critères communautaires d'emploi des Fonds.
Conclusion :
Territoire au patrimoine naturel et culturel remarquables, fragilisé par les pressions urbaines des agglomérations de Saint-Étienne et de Lyon, mais dont il convient de sauvegarder les richesses, le Massif du Pilat, est aussi un Parc Naturel Régional, organisme public d'aménagement et de gestion, prenant la forme d'un Syndicat Mixte.
Le Parc Naturel Régional du Pilat apparaît même comme une véritable institution, reconnue par un label, ci-dénommé « P.N.R. », qui se fonde sur la spécificité du territoire, l'originalité de la politique de gestion et du projet de territoire proposés sur cette contrée, mais aussi par la volonté locale affirmée par les collectivités territoriales membre du Parc.
L'adhésion des collectivités locales ( communes, départements, Région ), au projet de territoire défini par le Parc Naturel Régional du Pilat, la Charte, implique de cette manière leur participation au financement, afin de mener à bien les projets de développement et d'aménagement du territoire sur ce territoire. Le financement du Parc du Pilat repose donc sur cette volonté locale affirmée par son projet de territoire, la Charte. Les Communes incluses dans le territoire du Parc, ou à ses portes, les départements de la Loire et du Rhône, et la Région Rhône-Alpes, ayant approuvé cette Charte, et y ayant adhéré, contribuent au financement du Parc et en sont la principale source de financement. Ce financement décentralisé de cet organisme public s'affirme de la même manière par la part croissante prise par les Fonds structurels européens, lesquels permettent la réalisation de projets locaux de développement des zones rurales.
Collectivité territoriale à part-entière, l'organe de gestion du Parc, le Syndicat Mixte du Parc Naturel Régional du Pilat, est, comme les autres entités locales publiques, soumis au contrôle de son financement par les institutions financières de l'Etat. La Chambres Régionale des Comptes « Rhône-Alpes » vérifie à cet effet la régularité et la sincérité des comptes tenus par le Parc.
Néanmoins, la procédure de contrôle du financement du Parc Naturel Régional du Pilat, prend une forme particulière par la présence de l'intervention des Fonds structurels européens, finançant divers programmes d'investissements, au sein du budget établi par le Parc. Le contrôle de ces Fonds implique, de ce fait, pour l'institution financière concernée une procédure d'examen spécifique. Le respect de la réglementation européenne en la matière s'impose alors, et le suivi des fonds est nécessaire afin de permettre l'efficacité de ces interventions structurelles visant à réduire les écarts de développement entre les différentes régions européennes. La sous-consommation des crédits européens, en l'espèce, due à la lourdeur des procédures d'examen des projets, appellent l'exigence de plus de rigueur dans la gestion des Fonds.
Cette problématique de la consommation des Fonds structurels prend ainsi la même forme que celle de la décentralisation en France.
Les critiques ne sont pas neuves en la matière mais jusqu'alors, les tentatives de réformes n'ont point abouti. La réforme des Fonds de mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf, imposant une gestion plus rigoureuse des fonds nécessite l'engagement d'une sérieuse réflexion. La solution envisagée par les élus locaux, en l'espèce, « donner plus de poids à l'échelon régional », traduit cette volonté locale de décentralisation, laquelle est fortement présente au sein du Parc Naturel Régional, de par son financement.
Caroline LECOINTE, Mémoire de fin d’études (Sous la direction de M. Charles LAGIER), Université Lumière Lyon II, Institut d'Etudes Politiques de Lyon, Les aspects financiers et budgétaires du Parc Naturel Régional du Pilat, Septembre 2002 |
