Les aspects financiers et budgétaires du Parc Naturel Régional du Pilat





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B. Le contrôle des Fonds structurels : vers une rigueur accrue


      Au contrôle spécifique, réalisé par la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes » sur les documents comptables du Syndicat Mixte du Parc du Pilat, se joint une autre forme de contrôle, celui des Fonds structurels. Les Fonds européens concourent en effet largement au financement de nombreuses politiques nationales et locales, dont bénéficie le Parc du Pilat au titre de son éligibilité au nouvel objectif deux et au titre de sa sélection au P.I.C. « LEADER plus ».

      Les Chambres Régionales des Comptes contrôlent l'emploi de ces Fonds quand ils transitent par les comptes des collectivités de leur compétence, en l'occurrence, le Syndicat Mixte du Parc. Quant à leur efficacité, la Commission a affiché de nouveau sa volonté de valoriser l'utilisation des moyens financiers disponibles.

1. Le contrôle « a posteriori » des Fonds : le contrôle de la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes »


      Les Fonds structurels, dont bénéficie le Syndicat Mixte du Parc du Pilat, font l'objet d'une procédure de contrôle « a posteriori » par le biais de la Chambre Régionale des Comptes, en l'occurrence, la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes », du simple fait que ces Fonds transitent par les documents comptables du Parc.

      Cette juridiction financière s'attache à contrôler l'emploi de ces crédits communautaires, non pour les montants en cause, mais bien plus pour le risque financier auquel les collectivités locales sont liées.

      Ce contrôle « a posteriori » des Fonds s'impose à cette juridiction financière, en vertu du principe de subsidiarité, et implique de ce fait le contrôle par la Chambre Régionale des Comptes du respect des critères d'emploi des Fonds.

a) L'obligation de contrôler : le principe de subsidiarité


      La France, en tant qu'Etat membre de la Communauté Européenne, est soumis au principe de subsidiarité, un des trois grands principes fondamentaux gouvernant l'étendue des compétences de la Communauté Européenne  169 , énoncé à l'article cinq du traité « CE »  170 . Après être apparu de manière limitée dans l'Acte Unique Européen, dans la lignée du projet Spinelli  171  de mille neuf cent quatre-vingt quatre, ce principe de subsidiarité est consacré par le traité sur l'Union européenne. Ce principe évoque ainsi la nécessité pour les Etats membres de se regrouper pour faire face ensemble à des problèmes qu'ils ne sont en mesure de traiter séparément ou de traiter séparément de manière satisfaisante.

      Ce principe impose donc à la France la mise en oeuvre de procédures de contrôle permettant d'assurer un usage régulier et efficient des financements communautaires. Cette obligation de contrôler l'usage des Fonds structurels est réaffirmé par le Règlement de la Commission du quinze octobre mille neuf cent quatre-vingt dix-sept  172 , lequel dispose que :

« Les systèmes de gestion et de contrôle des Etats membres doivent garantir une mise en oeuvre efficace et correcte des opérations cofinancées par les Fonds structurels. »

      A défaut, à l'occasion du contrôle a posteriori des comptes de la collectivité locale concernée, en l'occurrence, le Syndicat Mixte du Parc du Pilat, la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes » détecte alors les irrégularités, et peut imposer des reversements, appelés « notes de débit » pour ce qui concerne les Fonds structurels, ou des « refus d'apurement » pour la section Garantie du Fonds Européen d'Orientation Agricole ( FEOGA - Garantie ).

      Le risque financier auquel est soumis l'Etat, en cas d'insuffisance de contrôle, est aussi accru avec les nouvelles dispositions du Règlement de la Commission du quinze octobre mille neuf cent quatre-vingt dix-sept, lequel précise certaines des exigences minimales auxquelles ce contrôle financier doit répondre. De la même manière, l'article trente huit du Règlement  173  du Conseil du vingt et un juin mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf, stipule que :

Sans préjudice de la responsabilité de la Commission dans l'exécution du budget général de l'Union européenne, les Etats membres assument en premier ressort la responsabilité du contrôle financier de l'intervention... »

      Les Etats membres doivent donc définir une « piste d'audit », soit une série de contrôle permettant de suivre la gestion et la consommation des Fonds. Ainsi, aux termes de l'article trois du Règlement présenté  174 ¸

« Les contrôles effectués avant l'achèvement de chaque forme d'intervention doivent porter sur cinq pour cent au moins des dépenses totales éligibles et sur un échantillons représentatif des projets et actions prouvés. »

      Cette évolution dans les procédures du contrôle est significative. Auparavant, la Commission Européenne sanctionnait les irrégularités constatées. Désormais, celle-ci apprécie uniquement la fiabilité du système de contrôle mise en oeuvre par l'Etat membre, sous leur responsabilité.

      La Cour des Comptes a en effet relevé, dans son Rapport public de l'année deux mille, que, par ce dispositif, la Commission Européenne :

« Entend progressivement donner une base légale à la pratique des corrections par extrapolations statistiques. »

      Une amélioration de la gestion des Fonds s'impose donc à l'Etat français, lequel charge ses juridictions financières, les Chambres Régionales des Comptes, de vérifier le respect des critères d'emploi des Fonds, définis par la réglementation communautaire.

b) Le nécessaire respect des critères d'emploi des Fonds


      Outre le contrôle de régularité que les Chambres Régionales des Comptes exercent traditionnellement sur le respect des procédures du code des marchés publics, afin d'assurer la gestion maîtriser des services publics, en outre, les obligations communautaires de publicité et de mise en concurrence, celles-ci s'assurent que les critères d'emploi des fonds structurels d'éligibilité, d'additionnalité et de complémentarité sont appliqués.

(1) L'éligibilité


      La Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes », lors de son contrôle des comptes du Syndicat Mixte du Parc, et de son comptable public, doit vérifier l'éligibilité des Fonds structurels aux opérations désignées.

      En effet, selon le principe d'éligibilité  175 , seules les opérations répondant à des critères précis, découlant à la raison d'être de l'intervention, relatifs notamment au territoire, à la période et à l'objet définis par le document unique de programmation, sont admises à bénéficier du concours communautaire.

      Le Règlement du Conseil du vingt et un juin mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf  176 , stipule en effet, en son article trente :

« les dépenses liées à des opérations ne sont éligibles à la participation des fonds que si ces opérations s'intègrent dans l'intervention concernée »

      Cette Chambre Régionale des Comptes vérifie tout d'abord qu'au sein du compte administratif du Parc, et du compte de gestion de son comptable public, les opérations désignées bénéficiaires des Fonds, répondent aux critères d'éligibilité spatiale, temporelle et matérielle, imposé par la réglementaire européenne.

      La Commission répartit en effet les crédits communautaires  177 , au titre du nouvel objectif deux, pour lequel une partie du territoire du Parc du Pilat est éligible, en fonction des critères concernant la population éligible, la situation de l'emploi, la gravité de l'exclusion sociale, les niveaux d'éducation et de formation et de participation des femmes au marché du travail. L'éligibilité spatiale de l'opération communautaire pour lequel le Parc du Pilat est éligible, résulte du zonage applicable à la mesure à laquelle s'attache cette initiative, dont les précisions figurent dans le document unique de programmation.

      Les dépenses réalisées dans ce cadre doivent donc concerner la zone éligible aux Fonds, c'est-à-dire le territoire répondant aux critères mentionnés ci-avant.

      D'autre part, les Fonds peuvent faire l'objet d'une éligibilité temporelle. Cette forme d'éligibilité concerne également le Parc du Pilat, car celui-ci a été sélectionné, dans le cadre de la nouvelle programmation des Fonds, au titre de l'initiative communautaire « LEADER plus ». Cette éligibilité temporelle interdit le financement d'opérations achevées ou en cours d'achèvement ; les engagements nationaux ne doivent pas être antérieurs à la période d'éligibilité prévue au document unique de programmation. Les dépenses engagées, avant la limite initiale d'éligibilité ne sont pas admises  178 . De la même manière, certains projets ne peuvent plus être retenus au delà d'une date limite déterminée. Ce contrôle de l'éligibilité temporelle par les Chambres Régionales des Comptes vise également à vérifier le respect des délais contractuels fixés par la convention conclue avec le maître d'ouvrage.

      Pour ce qui est de l'éligibilité matérielle, elle vise le rattachement de l'opération au programme, à l'axe et la sous-mesure définis par le document unique de programmation. La Chambre Régionale des Comptes veille alors à ce que les opérations constatées correspondent à l'axe, la mesure ou la sous-mesure du complément de programmation, deux mille - deux mille six, de l'objectif deux  179 . Néanmoins, certaines dépenses  180 , se rapportant au projet, peuvent ne pas être éligibles. L'éligibilité des autres dépenses est ainsi vérifiée au cas par cas.

      Le contrôle des dépenses porte alors sur divers points. L'organisme contrôlé, le Syndicat Mixte du Parc, doit produire un compte d'emploi des Fonds structurels concernés  181 , comprenant la liste des factures, le montant et la référence du paiement. De plus, les charges déclarées doivent correspondre à l'objet de la subvention. Les dépenses doivent être réelles et justifiées. De la même manière, le projet réalisé doit correspondre au projet initial.

      Ainsi, l'éligibilité à la fois géographique, temporelle et matérielle détermine le financement des projets pour le bénéficiaire de l'intervention structurelle. Cette éligibilité multiple du Parc du Pilat est donc vérifiée par l'institution financière qu'est la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes » afin d'en assurer la gestion. Cependant, à la vérification des critères d'éligibilité du Parc, aux concours européens, cette Chambre Régionale des Comptes doit aussi assurer le respect des principes d'additionnalité et de complémentarité.

(2) L'additionalité et la complémentarité


      En sus du contrôle de l'éligibilité du Syndicat Mixte du Parc du Pilat, aux subventions communautaires, les Chambres Régionales des Comptes doivent juger de l'additonnalité et la complémentarité du financement.

      Selon le principe d'additionnalité, le financement communautaire n'a pas vocation à remplacer les financements nationaux.

      Ce principe d'additionnalité s'entend en effet comme :

« Le fait que l'aide économique et social ne se substitue pas aux efforts des gouvernements nationaux ; autrement dit, les financements propres de l'Etat bénéficiaires restent globalement au moins égaux à ceux qui existaient avant la contribution des Fonds structurels.
La vérification de la mise en oeuvre de ce principe s'effectue à l'échelon national dans le cadre du contrôle financier »  182 ,

      effectuée par les Chambres Régionales des Comptes.

      De la même manière, selon l'article onze, alinéa un, du Règlement général du vingt et un juin mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf, il est mentionné qu' :

« Afin d'assurer un impact économique réel, les crédits des Fonds ne peuvent se substituer aux dépenses structurelles publiques ou assimilables de l'Etat membre. »

      Le paiement alternatif n'intervient donc en principe que sur de petites opérations car les paiements des Fonds communautaires n'interviennent seuls sur certains projets que si d'autres projets sont payés par les crédits nationaux.

      En ce qui concerne le nouvel objectif deux, il est stipulé dans ce même article onze du Règlement pré-cité  183 , que :

« La Commission et l'Etat membre concerné établissent le niveau des dépenses à consacrer à la politique active du marché du travail et lorsque cela se justifie, aux autres actions destinées à permettre d'atteindre les résultats visés »  par l'objectif deux « que l'Etat membre maintient au niveau national au cours de la période de programmation. »

      Ce principe d'additonnalité est associé au principe de complémentarité  184 , selon lequel le financement communautaire vient en complément des subventions apportés par les acteurs locaux. Diverses interventions publiques, ou diverses de ses composantes, peuvent en effet concourir à la réalisation d'un même objectif.

      A chaque opération, est affecté un taux d'intervention communautaire, fixé par le document unique de programmation, qui est impératif. Cette participation est généralement plafonnée à cinquante pour cent du coût total de l'opération et doit représenter au minimum cinquante pour cent des dépenses publiques, dont vingt-cinq pour cent pour l 'ancien objectif « cinq b ». Le document unique de programmation détermine également l'assiette du financement. Néanmoins, il appartient à l'Etat membre de répartir, comme il le souhaite, la contre-partie nationale, entre les différents acteurs publics, et de désigner le bénéficiaire final, chargé de réaliser l'opération et d'en assurer la responsabilité aux yeux de la réglementation européenne.

      Le contrôle de la Chambre Régionale des Comptes porte essentiellement sur la réalité des contre-parties qui figurent au plan de financement prévisionnel et la proportion de financement communautaire finalement atteinte. Cet examen vise ainsi à veiller à ce que chaque partenaire ait effectivement apporté sa contribution au projet selon la répartition prévue et dans la limite fixée par la réglementation communautaire applicable à l'opération.

      La contre-partie nationale doit aussi être juridiquement fondée. La Chambre Régionale des Comptes considère en effet qu'un budget prévisionnel est insincère lorsqu'il inclut des concours nationaux n'ayant pas fait l'objet d'arrêtés d'attribution et ne constituant pas de ce fait de recettes certaines  185 . De la même manière est contestable la présentation d'une action structurelle non conforme à la législation française  186 .

      Lorsqu'une opération n'est pas réalisée au niveau de la prévision initiale, il importe de faire la réfaction y correspondant lors du paiement du solde de la convention « Fonds Européen de Développement Régional ». A défaut, cela conduit à un versement injustifié du Fonds Européen de Développement Régional 187 . Le décalage entre le plan prévisionnel et la réalisation effective peut alors conduire à ce qu'une opération soit financée sans apport du maître d'ouvrage, en contradiction avec le plan de financement agréé, puisque la collectivité locale considérée  188 , maître d'ouvrage, bénéficie d'un versement indu.

      La vérification du respect des taux d'intervention du Fonds Européen de Développement Régional, établis par référence aux dépenses publiques de la mesure en cause, peut apparaître difficile, par manque de suivi correct. Si le taux par mesure et par action est précisé dans le document unique de programmation, ces plafonds, respectés au niveau de la programmation et de l'engagement, peuvent être ignoré du bénéficiaire final, au niveau de la réalisation, ce qui fait courir le risque d'un surfinancement par l'Union Européenne. Enfin, les contre-parties affichées peut être incomplètes. L'assiette des dépenses peut de cette façon, être irrégulièrement majorée par l'inclusion de dépenses inéligibles ou étrangères à l'opération.

      Ainsi, la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes » s'assure, que le Syndicat Mixte du Parc du Pilat, dans son compte de gestion et son compte administratif, respecte les principes d'éligibilité, d'additionnalité et de complémentarité. Cette obligation de contrôler l'usage des Fonds structurels découle du principe de subsidiarité mentionné dans le Traité sur l'Union Européenne. Néanmoins, l'efficacité de l'intervention des Fonds repose sur le suivi constant de leur usage et de leur consommation.
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