Les aspects financiers et budgétaires du Parc Naturel Régional du Pilat





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2. Le contrôle sur les finances du Parc Naturel Régional du Pilat : le contrôle de la Chambre Régionale des Comptes


      Le respect des principes budgétaires et comptables s'impose aux actes budgétaires des collectivités territoriales, parmi lesquelles le Syndicat Mixte du Parc du Pilat, et implique de ce fait l'intervention de la Chambre Régionale des Compte, par le biais d'un contrôle budgétaire et financier.

      Ce contrôle sur les finances du Parc du Pilat par la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes » exige, de par les textes de décentralisation, la tenue de documents comptables distinguant l'ordonnateur du comptable public, et implique un double contrôle de cette institution financière.

a) les documents comptables exigées par les textes


      Les textes exigent des collectivités locales, comme le Syndicat Mixte du Parc Naturel régional du Pilat, la tenue de certains documents comptables.

      Les agents d'exécution du budget répondent à un principe traditionnel qui est la séparation des ordonnateurs et des comptables. Cette séparation des ordonnateurs et des comptables implique l'existence de deux documents comptables distincts. Ces deux documents comptables, le compte de gestion  152  et le compte administratif  153 , se distinguent à la fois par leur forme mais aussi par la personne émettrice du document.

(1) le compte de gestion


      Le compte de gestion est le document comptable établi par le comptable public du Parc, le Trésorier Principal, Receveur Municipal de Saint-Étienne  154 .

      Celui-ci régit tous les syndicats mixtes de l'arrondissement de Saint-Étienne, la ville de Saint-Étienne et toutes les intercommunalités de l'arrondissement de Saint-Étienne, dont Saint-Étienne métropole.

      Principal document comptable, le compte de gestion ( « sur chiffres » ), accompagné des pièces justificatives ( « compte de gestion sur pièce » ) est rendu annuellement par le comptable public. Ce compte de gestion retrace l'état de la gestion au début de la période considérée, puis l'ensemble des opérations de crédits et de débit effectuées en cours de gestion, à travers le bilan de clôture.

      Il comprend trois parties. La première concerne l'exécution du budget  155 . La deuxième décrit la situation financière résultant de la comptabilité générale : balance générale des comptes, compte de résultats des opérations de fonctionnement de l'exercice en distinguant le résultat courant non financier, le résultat courant financier et le résultat exceptionnel, et le bilan actif et passif appuyé du rappel des chiffres de l'exercice précédent. La troisième et dernière partie du compte de gestion retrace la situation des valeurs inactives. Il est accompagné des pièces justificatives des opérations budgétaires de l'exercice, produites par l'ordonnateur, et d'une douzaine de pièces générales, dont les états des restes à recouvrer et à payer, les états de développement des soldes de comptes de trésorerie et un état de l'actif établi chaque année à partir d'un fichier des immobilisations.

      Suite à l'établissement de ce compte de gestion, par le Receveur Municipal de Saint-Étienne, celui-ci doit transmettre ce compte de gestion à l'ordonnateur, l'exécutif du Parc, la Présidente, Madame Françoise GROSSETETE, qui, par un visa, atteste de sa concordance avec le compte administratif, cité ci-après.

      Néanmoins, à ce compte de gestion, établi par le comptable public, Receveur Municipal de Saint-Etienne, s'ajoute un autre document comptable, celui de l'ordonnateur, le compte administratif.

(2) le compte administratif


      Le compte de gestion, tenu par le comptable public s'oppose ainsi, de par la séparation des ordonnateurs et des comptables, au document comptable, établi par l'ordonnateur  156  du Parc du Pilat, l'exécutif local, qu'est la Présidente, Madame Françoise GROSSETETE, à partir de sa propre comptabilité, ci-dénommé le « compte administratif ».

      Le compte administratif est le bilan comptable de l'année « ( n ) », sur lequel sont repris les résultats de l'année « ( n - 1 ) ». Celui-ci retrace l'ensemble des opérations constituées au cours d'un exercice, par chapitre et par article, et donne ainsi le bilan de la gestion du Parc du Pilat.

      Le compte administratif a, en effet, en substance un triple objet. Il rappelle, sous l'intitulé « crédits ouverts » les prévisions de recettes et de dépenses inscrites au budget. Il récapitule également les réalisations de l'exercice, mandats de paiements et titres de recettes émis  157 . Ces réalisations déterminent, pour chacune des sections, de fonctionnement et d'investissement, un compte d'exécution  158  devant être repris à l'exercice suivant après délibération du Conseil Syndical. Néanmoins, ces réalisations ne prennent pas en compte les chapitres budgétaires de prévision, et du virement prévisionnel de la section de fonctionnement vers la section d'investissement. Il décrit de la même manière les restes à réaliser  159  et les recettes justifiées qui n'ont pas fait l'objet d'un titre de perception. Ces restes à réaliser feront ensuite l'objet d'un report au budget de l'exercice suivant.

      Ce compte administratif ainsi formulé, il doit nécessairement faire l'objet d'une présentation à l'assemblée délibérante du Parc, le Conseil Syndical, au plus tard le premier janvier de l'année suivant l'exercice concerné. A cet effet, lors de sa séance du dix-huit juin deux-mille un, à la Maison du Parc, à Pélussin, le compte administratif de l'année deux mille, voté et approuvé par son Conseil Syndical, sous la présidence de Monsieur Maurice LIMONE, pendant ce vote, permet d'apprécier ce document comptable.

      En effet, pour le compte administratif de l'année deux mille du Syndicat Mixte du Pilat, le reflet des comptes d'investissement au trente et un décembre deux mille, et de fonctionnement au trente et un janvier  160  deux mille un, font apparaître un résultat négatif de trente six mille francs dans la section d'investissement. Néanmoins, il n'existe pas réellement de déficit, pouvant conduire à un contrôle budgétaire du compte administratif car ce déficit est dû à un report de crédits très important et l'excédent réel reste de trois cent mille francs, comme antérieurement. En effet, le résultat négatif observé dans ce compte administratif deux mille, s'explique par le délai de plus en plus long  161  pris par l'Etat dans l'attribution de la subvention européenne « LEADER deux ». L'option choisi par le Syndicat Mixte du Parc n'est pas celui de la couverture de ce déficit par l'emprunt mais par la ligne de trésorerie, bon technique de réalisation des recettes d'approvisionnement.

      Ainsi, le compte administratif de l'année deux mille du Syndicat Mixte du Parc du Pilat fait apparaître un déficit, sans pour autant conduire à l'engagement d'une procédure de contrôle budgétaire, du fait du retard croissant pris dans l'attribution de certaines subventions. A ce compte administratif, tenu par l'ordonnateur, la Présidente du Parc du Pilat, doit correspondre, le compte de gestion, rédigé par le comptable public de cette collectivité locale.

b) la procédure de contrôle budgétaire


      Les actes budgétaires du Syndicat Mixte du Parc du Pilat, en l'espèce, les deux documents comptables, le compte administratif d'une part, et le compte de gestion, d'autre part, sont soumis à la fois, au contrôle de légalité, exercé par le préfet, mais aussi, plus particulièrement à un contrôle spécifique, le contrôle budgétaire prévu par le Code Général des Collectivités territoriales.

      L'existence de ces deux documents comptables permet ainsi un meilleur contrôle de la Chambre Régionale des Comptes puisque celle-ci peut ainsi contrôler l'ordonnateur et le comptable public laquelle raison juridique de cette séparation des ordonnateurs et des comptables publics vise en effet à prévenir les malversations.

(1) Le contrôle de gestion, contrôle du comptable public


      Généralement, lorsque l'on parle de contrôle de la Chambre Régionale des Comptes, celui-ci est un contrôle de gestion. En l'occurrence, pour le Syndicat Mixte du Parc du Pilat, il s'agit d'un contrôle de son comptable public local, le Trésorier-payeur général  162 , Receveur municipal de Saint-Étienne, qui est en charge de tous les syndicats mixtes de l'arrondissement de Saint-Étienne, de la ville de Saint-Étienne et de toutes les intercommunalités de l'arrondissement de Saint-Étienne, dont Saint-Étienne métropole.

      Ce comptable public, en court, comme tout citoyen, une responsabilité pénale et, comme tout fonctionnaire, une responsabilité disciplinaire. Il risque également une responsabilité pécuniaire, qui est dérogatoire au droit commun de la fonction public car elles concernent les agents maniant les deniers publics et sont chargés de contrôler la régularité de leur emploi. Cette responsabilité est actuellement régi par l'article soixante de la loi des finances du vingt trois février mille neuf cent soixante trois, complétée par plusieurs textes réglementaires, parmi lesquels le décret du vingt-huit décembre mille neuf cent soixante-deux portant Règlement général de la comptabilité publique et est mise en jeu des mécanismes originaux.
(a) Une responsabilité étendue du comptable public du Parc

      Contrairement à la responsabilité habituelle des agents publics, reposant sur la notion de faute, et la distinction entre faute personnelle et faute de service 163 , la responsabilité des comptables publics, parmi lesquels le Trésorier-payeur général de Saint-Etienne, comptable public du Parc, a un caractère objectif.

      Seul le constat de faits établis engage la responsabilité du comptable public du Parc, le Receveur Municipal de Saint-Etienne. Cette responsabilité peut ainsi être engagée lorsqu'il est constaté une insuffisance de comptabilité, un déficit de caisse, une dépense irrégulière ou une insuffisance de recettes. Dans ce cas, néanmoins, ce comptable public local est responsable du recouvrement mais n'est nullement caution des erreurs de calcul commises par les services d'assiette. Cependant, ce comptable public local est tenu d'une « obligation de vigilance et de diligences » qui l'astreint à prendre toute initiative pour conserver et faire recouvrer les créances du Parc.

      Sa responsabilité peut également être engagée devant le juge des comptes, quant aux personnes, du fait de son fait personnel  164 , des agents placés sous son autorité, notamment des comptables subordonnés, et des personnes placées sous son contrôle, même si cela échappe à la surveillance effective du comptable.

      Le comptable public du Parc, peut d'ailleurs être reconnu responsable des actes de ses prédécesseurs dans les six mois de sa prise en fonction et même des actes d'un comptable de fait dont il aurait permis ou faciliter la gestion.

      En cas d'engagement de la responsabilité du comptable public du Syndicat Mixte du Parc, celui-ci a obligation de s'acquittement promptement des sommes manquantes, excepté s'il obtient du Ministre des Finances, un sursis de versement 165 . La mise en jeu de sa responsabilité peut alors être effectuée par le Ministre dont il relève, le Ministre des Finances ou le Juge des Comptes. La procédure de mise en responsabilité du comptable public peut alors être engagée.

      Néanmoins, la responsabilité de ce comptable local peut être atténuée.
(b) Les atténuations de responsabilité

      Bien que la responsabilité du comptable public du Syndicat Mixte du Parc du Pilat, le Trésorier-payeur général et Receveur Municipal de Saint-Etienne, peut être engagée pour toute constat de manquement dans la caisse publique, il n'en demeure pas moins que cette responsabilité du comptable public local connaît quelques atténuations. Le comptable public peut en effet être exonéré, déchargé de sa responsabilité, ou se voir reconnaître une remise gracieuse de débet.

      Afin d'obtenir l'exonération de sa responsabilité, en cas de manquement de deniers publics, le comptable public du Parc doit donner la preuve que l'irrégularité constatée ne lui est pas imputable. En matière de dépenses, si celui-ci constate l'irrégularité d'un paiement, il doit suspendre le paiement et trouver l'ordonnateur de cette dépenses, en l'occurrence, la Présidente du Parc, pour en demander la justification et la rectification. L'irrégularité corrigée, le comptable s'exécute alors. Néanmoins, si l'ordonnateur ne veut ou refuse de régulariser le paiement, celui-ci peut alors soit retirer son ordre de paiement ou passer outre le refus du comptable. Dans ce cas, le comptable étant réquisitionné, la responsabilité engagée n'est plus celle du comptable public, mais celle de l'ordonnateur, constaté « comptable de fait ».

      Le comptable public du Syndicat Mixte du Parc, peut également être déchargé de sa responsabilité lorsqu'il s'adresse au Ministre des Finances en donnant la preuve que l'acte constaté est dû à un événement de force majeure  166 .

      Le Receveur Municipal de Saint-Etienne, en tant que comptable public du Parc, peut aussi se voir accorder une remise gracieuse de débet, conduisant à une atténuation des sommes mises à sa charge. Si le Ministre des Finances refuse cette requête, le comptable public concerné ne peut contester cette décision devant le juge administratif. L'octroi de cette remise gracieuse de débet se justifie par la situation de fortune qui ne permet pas de faire face à ce paiement de « débet ».

      Ce procédé de la responsabilité pécuniaire du comptable public du Parc, le Receveur Municipal de Saint-Etienne, est ainsi atténuée par ces possibilités offertes au comptable public local. Cette mise en jeu de la responsabilité du comptable public oblige donc à la sincérité et la régularité du compte de gestion.

      La responsabilité de l'ordonnateur qu'est la Présidente du Syndicat Mixte du Parc du Pilat, peut, de la même manière, être engagée par le contrôle du document comptable, établi à partir de sa comptabilité, le compte administratif.

(2) Le contrôle de l'ordonnateur : un contrôle approfondi 


      Une seconde forme de contrôle effectué par la Chambre Régionale des Comptes, le contrôle approfondi, est effectué afin de vérifier la régularité et la sincérité du compte administratif. Ce contrôle approfondi vise directement l'ordonnateur, la Présidente du Parc du Pilat.
(a) Les circonstances du contrôle

      L'examen des comptes et de la gestion du Syndicat Mixte du Parc du Pilat, est exécuté par un Conseiller référendaire de la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes ».

      Le Syndicat Mixte du Parc du Pilat a été concerné par cette procédure de contrôle approfondi des comptes entre le mois d'avril mille neuf cent quatre-vingt dix-huit et le mois d'octobre mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf. Accompli par Monsieur VEROT, Conseiller référendaire, cette procédure d'examen des comptes du Parc du Pilat a ainsi intéressé les exercices des années mille neuf cent quatre-vingt douze à mille neuf cent quatre-vingt seize. La procédure d'examen des comptes et de la gestion du Syndicat Mixte du Parc du Pilat a duré près de deux ans.

      La Chambre Régionale des Comptes a tout d'abord avisé la collectivité territoriale concernée, par lettre recommandée, qu'un contrôle approfondi de son établissement allait être effectué. Un Conseiller référendaire chargé du dossier, Monsieur VEROT, est ensuite venu sur place, et a établi un premier rapport sur les comptes de la collectivité territoriale.

      Suite à celui-ci, la Chambre Régionale des Comptes, par l'intermédiaire de son Conseiller référendaire, a formulé par écrit des questions à l'ordonnateur, auxquelles celui-ci a répondu. Le Conseiller référendaire chargé du dossier, Monsieur VEROT, a ensuite sollicité une réunion sur place le vingt neuf juin mille neuf cent quatre-vingt dix-huit, avec l'ordonnateur, en l'occurrence ses représentants, la Présidente, Madame Françoise GROSSETETE, le Directeur, Monsieur Jean-Pierre TERRADE, et la Directrice-Adjointe, Madame Jacqueline LAMIRAL. Au cours de cette entrevue, le Conseiller référendaire de la Chambre régional des Comptes, chargé du dossier, a demandé des informations complémentaires, auxquelles les représentants du Parc ont répondu.

      Suite à cette entretien, le Président de la Chambre Régionale des Comptes, Monsieur Christian DESCHEEMAEKER, Conseiller-maître à la Cour des Comptes a adressé en février mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf des observations provisoires sur la gestion du Syndicat Mixte, sous la forme d'une « lettre d'observation de gestion ».
(b) L'impact de la lettre d'observations de la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes »  167 

      Institutions encore jeunes, les Chambres Régionales des Comptes ont en effet pris une place fondamentale dans le paysage local français, notamment par le biais de ses « lettres d'observations définitives », véritable document juridique d'analyse de la gestion de l'ordonnateur. A l'occasion de leur contrôle, les Chambres Régionales des Comptes formulent de véritables appréciations sur la situation financière des collectivités.

      Par lettre en date du vingt-cinq février mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf, le Président de la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes », Monsieur Christian DESCHEEMAEKER, Conseiller-maître à la Cour des Comptes, a ainsi formulé la lettre d'observations sur la gestion du Syndicat Mixte du Parc du Pilat.

      A l'occasion de ce contrôle des comptes, la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes » a compétence pour examiner la gestion du Parc.

      Les lettres d'observations définitives adressées traitent en effet d'un grand nombre de sujets concernant l'ensemble des aspects de la gestion publique locale. Elles portent principalement sur la régularité juridique et financière de la gestion locale et les magistrats formulent deux sortes d'observations : celles dénonçant des irrégularités flagrantes et celles mettant en évidence l'écart entre un projet tel qu'il est adopté et ses résultats concrets. Trois thèmes retiennent généralement l'attention des Chambres Régionales des comptes : l'utilisation équilibrée des finances publiques, la gestion maîtrisée des missions de service public, et le respect des grands principes de la fonction publique.

      Ces observations définitives de la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes » ont ainsi surtout porté sur trois points. L'absence de justifications jointe à l'appui de pièces de recettes de certains titres de recettes a été souligné dans cette lettre d'observation à Madame Françoise GROSSETETE, Présidente du Syndicat Mixte du Parc Naturel Régional du Pilat, en l'occurrence les :

« titres concernant les comptes 7339 « autres recouvrements » et 7379 « autres participations » »

      Soit d'une part, les titres de recettes relatifs à la vente de la documentation du Parc par les Editions Didier Richard, et pour laquelle le contrat entre les deux parties n'a pu être produit à la juridiction à cause d'un égarement, et d'autre part, de ceux relatifs aux encarts publicitaires dans le guide pratique dont le tarif aurait su faire l'objet d'une délibération.

      Cette carence de pièces justificatives des titres de recettes met en avant que :

pour être valable, un titre exécutoire doit comporter un certain nombre de précision fixées par les instructions sur la comptabilité des établissements publics locaux, entre autres, notamment, les bases de la liquidation de la créance... »

      De la même manière, a été souligné dans cette lettre d'observation, l'absence de présence d'une vue d'ensemble de la situation réelle concernant le personnel, au sein des documents budgétaires, mettant en avant la nécessaire précision et l'utilisation équilibrée des finances publiques. Cette question, relative au personnel, tient une grande place dans les lettres d'observations définitives puisqu'elle nécessite le respect des grands principes de la fonction publique.

      L'aménagement grand public de la Maison du Parc, a également fait l'objet d'observations de la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes ». Il a été remarqué en l'espèce que :

      « Compte tenu du montant déjà payé il aurait été plus judicieux pour le syndicat de passer un marché avec cette société  168  comme cela a été fait pour le programme concernant « l'aménagement du jardin du Parc du Pilat », plutôt que de payer sur facture ou lettres de commande.

      Cette observation relative à la gestion maîtrisée des services publics, vise surtout à éviter les risques de gestion de fait, à respecter les procédures du code des marchés publics et à ne pas se démettre du maître d'ouvrage

      Ainsi, ces observations, n'appelant de corrections complémentaires, sont devenues définitives. Conformément aux dispositions de l'article 214-11 du Code des Juridictions Financières, ces observations ont été adressées à tous les membres du Syndicat Mixte du Parc. Le Bureau du Parc, lors de sa réunion du vingt-sept septembre mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf, a pris connaissance de ces observations. Suite à cette réunion du Bureau Syndical du Parc, les membres du Syndicat Mixte ont pris acte des observations définitives émises par la Chambre Régionale des Comptes, au cours de la séance de réunion du vingt-trois octobre mille neuf cent quatre-vingt dix-neuf.

      La lettre d'observation de la Chambre Régionale des Comptes « Rhône-Alpes » à la Présidente du Syndicat Mixte du Parc, vise ainsi essentiellement à un examen approfondi des comptes de l'ordonnateur, en l'occurrence, la Présidente et permet d'apprécier la situation financière de cette collectivité locale. Néanmoins, cette mission exercée par ces Chambres régionales des Comptes peut répondre imparfaitement aux besoins dans la mesure où les Chambres régionales des Comptes, parmi lesquelles celles de « Rhône-Alpes », formulent leurs lettres d'observations définitives de deux à cinq ans après la clôture d'un exercice, qui, lui-même, peut refléter des dégradations amorcées les années précédentes.

      L'existence de ces contrôles juridictionnels des documents comptables du comptable public, le Trésorier-payeur général, Receveur Municipal de Saint-Etienne, et de l'ordonnateur du Parc, la Présidente, permet ainsi de remédier à l'autonomie octroyée lors des lois de décentralisation aux collectivités locales.

      L'importance croissante des Fonds au sein du budget des programmes du Parc du Pilat exige de la même manière la nécessité d'un contrôle de leur utilisation.
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