La réforme des collectivités territoriales





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La réforme des collectivités territoriales

Eléments d’information et de réflexion
Jacques Perrat

Adees Rhône-Alpes

Mars 2011.
Lancée en 2009, la réforme des collectivités territoriales devait être portée par plusieurs textes de lois et décrets, dont le nombre a évolué en cours de route (certains ont été finalement intégrés dans le projet principal). Des travaux de commissions et des navettes ont été organisés entre l’Assemblée Nationale et le Sénat jusqu’à fin 2010. Le Sénat a chaque fois tenté d’amoindrir la portée du texte, l’Assemblée s’efforçant de coller aux volontés du gouvernement. Un compromis a été trouvé qui sera sans doute remis en cause au travers des prochaines échéances électorales. Toujours est-il que cette réforme non seulement aura des conséquences importantes sur le paysage institutionnel français mais s’inscrit dans des changements structurels plus larges, touchant le mode de régulation du système socioéconomique, et dont il est essentiel de mesurer l’ampleur et les enjeux.
I. Le point sur la réforme
Le projet principal a été adopté par les deux assemblées et est devenu la « loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales » (publiée au JO du 17 décembre 2010). Ses dispositions principales portent sur la réorganisation du paysage institutionnel autour de deux pôles, départements-région et communes-intercommunalités.
I.1.. La « rénovation du cadre intercommunal » 
Le texte prévoit que :


  • L’achèvement de la couverture du territoire national par des intercommunalités, au plus tard au 1er juin 2013 : des schémas départementaux de coopération intercommunale seront élaborés avant fin 2011 entre le préfet et les élus locaux et s’appliqueront en 2012 et 2013 (avec avis de la Commission départementale de coopération intercommunale – CDCI).

  • La commune conserve sa clause de compétence générale et l’élection au suffrage universel direct des conseillers intercommunaux se fera par « fléchage », dès les élections municipales de 2014 (répartition des sièges par accord local).

  • De nouveaux outils de regroupement des communes sont créés, reposant sur le volontariat (qui ont donné lieu a un bras de fer entre les deux assemblées, notamment sur la nature des transferts de compétences) :

    • La métropole : c’est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 500000 habitants qui doit assurer aux grandes agglomérations qui le souhaitent un statut « susceptible d’assurer leur rayonnement à l’échelle européenne ». Elle bénéficiera de transferts de compétences de la part des communes et départements (« de plein droit ») et de la région (« par convention ») et l’Etat pourra lui confier des grands équipements et infrastructures. Sur le plan financier elle pourra disposer de transferts de fiscalité locale ou de dotations de l’Etat si toutes les communes membres en sont d’accord.


Les compétences ainsi transférées concernent le développement et aménagement économique, la promotion à l’étranger, les zones d’activités, portuaires ou aéroportuaires, les équipements culturels et sportifs, les collèges, les lycées, les routes, l’organisation des transports urbains, les transports scolaires, le développement urbain et la politique du logement, l’action sociale, l’environnement…


    • Le pôle métropolitain : il doit permettre « une coopération renforcée entre des EPCI à fiscalité propre voulant mener des actions d’intérêt commun sur un large périmètre afin d’améliorer la compétitivité et l’attractivité du territoire concerné » (ensemble de plus de 300000 habitants comprenant au moins un EPCI de plus de 150000 h.).

    • Un nouveau dispositif de fusion de communes peut aboutir à la création de « communes nouvelles » (communes contiguës ou EPCI voulant devenir commune). A défaut d’accord de l’ensemble des conseillers municipaux intéressés, la création ne pourra se faire sans consultation de la population, la fusion devant être approuvée par les électeurs de chacune des communes concernées (le texte du Sénat prévoyait la consultation obligatoire des populations). Un dispositif semblable est prévu concernant la fusion de « départements formant, dans une même région, un territoire d’un seul tenant ». Un département peut changer de région par accord entre les deux régions concernées (avec majorité absolue des électeurs). Plusieurs régions peuvent fusionner entre elles si elles forment un territoire d’un seul tenant. Une région et les territoires qui la composent peuvent fusionner en une seule collectivité territoriale.

    • Les personnels concernés par la mise en place des services communs seront « de plein droit mis à disposition » ou « détachés », sans limitation de durée (et non plus transférés automatiquement comme prévu initialement) auprès des intercommunalités créées (avec maintien, s’ils le souhaitent, du même régime indemnitaire). Concernant les métropoles (seulement ?), « aucun emploi territorial permanent de titulaire ou non-titulaire, à temps complet ou partiel, ne peut être créé dans les 3 ans suivant les transferts de services » et « les créations d’emplois nouveaux doivent être justifiées exclusivement par l’augmentation des besoins des services existants ou par la création de nouveaux services ».


I.2. La création du conseiller territorial
Il s’agit d’aller à « un seul élu pour que région et départements travaillent mieux ensemble ».


  • Le texte prévoit de remplacer les quelques 6000 conseillers généraux et régionaux actuels par 3496 conseillers territoriaux. En fait, suite à une injonction du Conseil Constitutionnel (certains départements étant sujets à inégalité), un nouveau projet de loi a été soumis aux assemblées ramenant ce chiffre à 3493 ; une procédure accélérée doit le faire adopter fin avril-début mai 2011.

  • Mode d’élection (initialement prévu dans un autre texte de loi, il a été intégré à celui-ci. Lui aussi à fait l’objet d’un bras de fer entre les deux assemblées) : ces conseillers territoriaux seront élus en mars 2014 au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, « dans des cantons élargis » (cette réforme des cantons doit faire l’objet d’un nouveau texte de loi qui devrait être discuté au second semestre 2011).

  • Le conseiller territorial siégera à la fois au conseil régional et au conseil général de son département d’élection (cela va poser problème à nombre de régions dont les salles de réunions et d’assemblées plénières se trouveront inadaptées à une augmentation du nombre de participants). Il sera l’interlocuteur unique des différents acteurs territoriaux et notamment des maires.


I.3. Une nouvelle répartition des compétences 
Initialement prévue dans un texte particulier, elle a été intégrée à celui-ci. Ce nouveau cadre législatif s’appliquera dès l’élection des conseillers territoriaux :


  • Les compétences attribuées par la loi à une catégorie de collectivité territoriale doivent l’être à titre exclusif, ce qui implique que les autres catégories ne peuvent y intervenir. A titre exceptionnel, une compétence peut être partagée au vue de la spécificité du domaine concerné : tourisme, sport et culture.

  • Les communes conservent la clause de compétence générale. Les départements et les régions doivent avoir des compétences spécialisées, tout en disposant d’une capacité d’initiative pour intervenir en dehors de leurs attributions « lorsque la loi, qui ne peut prévoir à l’avance toutes les situations, n’a donné compétence à aucune personne publique ».

  • L’élaboration d’un schéma entre le conseil régional et les conseils généraux de la région, dans un délai de 6 mois après l’élection des conseillers territoriaux, permettra de « définir la répartition optimale des compétences entre la région et le départements ». Le gouvernement a confié à un élu une mission pour réfléchir aux conditions d’élaboration de ces schémas, ses conclusions étaient attendues pour le 15 mars.

  • Révision des financements croisés : à compter du 1er janvier 2012, les régions et les départements pourront contribuer au financement des communes et regroupements si ceux-ci apportent au moins 20% du total des financements publics (sauf opérations comprises dans le Contrat de projet Etat-région). Les cumuls de subventions de la région et du département sont interdits, sauf pour les communes de moins de 3500 h. et les EPCI de moins de 50000 h.


II. Le contexte et les enjeux
II.1. Des évolutions encore incertaines mais des « coups partis »
Des dates ont été fixées pour l’application de la réforme mais certaines décisions (schémas de coopération intercommunales, répartition des compétences, création des métropoles, fusions éventuelles de communes, départements et/ou régions…) prendront du temps, et les prochaines échéances électorales pourraient fortement rebattre les cartes du montage prévu. Cependant, il n’est pas sûr que si la gauche remportait les prochaines élections tout serait remis en question car un certains nombre de « coups » sont déjà « partis », à l’exemple de ce que l’on constate en Rhône-Alpes concernant :
. Vers le (Très) Grand Lyon : alors que, comme Socialiste, il combattait la réforme, Gérard Collomb (Président du Grand Lyon) s’est efforcé de faire adopter par le Sénat le projet de « pôle métropolitain » qu’il était lui-même déjà en train de mettre en œuvre. Dans une rencontre avec les organisations syndicales, il a affirmé que c’était cette forme d’intercommunalité qui était adaptée à des métropoles internationales comme Lyon, Lille ou Strasbourg (y compris avec des dimensions interfrontalières, ce que prévoit la loi). Le processus ainsi lancé est le suivant :

- 11 janvier 2010 : vote d’une délibération par le Conseil de Communauté de Lyon sur une convention pluriannuelle entre la Communauté urbaine de Lyon, St-Etienne Métropole et la CAPI (Nord-Isère), pour constituer une « métropole d’intérêt européen », avec un plan d’action en matière d’aménagement du territoire, de planification, de transports collectifs, d’économie, recherche, Université, innovation, et de culture, sport et loisirs.

- Juin 2010 : amorce d’un élargissement à l’intercommunalité de Vienne et à celle de l’Est-Lyonnais.

- Discussions lancées avec la partie Ain (Miribel, Côtière…).

- Un autre type de partenariat sera construit avec les intercommunalités de Roanne et de Bourg-en-Bresse, sous forme de conventions.
Sans attendre le vote de la loi, le Maire de Lyon met donc en œuvre de fait l’outil « pôle métropolitain » tel qu’il l’a fait intégrer au texte en discussion. Lors de la réunion avec les organisations syndicales, la Cgt lui a posé la question de la mise en place d’une structure de démocratie sociale du type CESER à l’échelle de ce futur pôle ; il a pris acte de la proposition, sans y répondre explicitement.
. Grenoble : des réflexions sont lancées concernant une extension de la Métro

- A la communauté d’agglomération du Pays de Voiron (qui semble partante)

- A la communauté de communes du Pays du Grésivaudan (plus réservée, regarde vers Chambéry au sein du Sillon Alpin…)

- Sous forme d’un pôle métropolitain à l’exemple de Lyon ?
. Genève : les débats (anciens) ont été relancés par la possibilité de créer un pôle métropolitain (la loi prévoit la possibilité qu’il soit interfrontalier) avec certaines communautés de communes de l’Ain (dont le Pays de Gex) et de la Haute-Savoie (dont Annemasse Agglo). En tout cas il y a de réels problèmes à régler de déséquilibres en matière d’aménagement du territoire, de transport, d’emploi transfrontalier… Les partenariats actuels sont-ils suffisants pour les résoudre ?
. Valence : une avancée vers une Drôme Métropole (dès 2012 avec Valence Agglo, Romans agglo, communauté de communes de Bourg-de-Péage), ou, avec les communes concernées de l’Ardèche, un « Très Grand Valence » ? Et à terme une relation organisée avec Grenoble ?
Avec une question en suspens : si tout cela se réalise, quelle place reste-t-il pour la Région ?
II.2. Un évènement crucial : la réforme de la fiscalité locale
La taxe professionnelle (TP) a été supprimée le 1er janvier 2010 et remplacée par la Cotisation économique territoriale (CET), elle-même composée de la Cotisation foncière des entreprises – CFE – et de la Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises – CVAE. Une nouvelle taxe est créée, l’Impôt forfaitaire sur les entreprises réseaux (IFER), qui concerne le transport ferroviaire, l’électricité, le gaz, les télécommunications…
Par ailleurs, une nouvelle répartition des recettes fiscales est organisée entre les différentes collectivités :
. Les communes et EPCI recevaient une partie de la TP, de la Taxe d’habitation (TH), de la Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), de la Taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) et des Droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

Ils recevront désormais toute la CFE, 26,5% de la CVAE, toute la TH, une partie de la TFPB, toute la TFPNB, une partie de l’IFER.
. Les départements recevaient une partie de la TP, de la Taxe d’habitation (TH), de la Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), de la Taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) et des Droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

Ils recevront désormais 48,5% de la CVAE, une partie de la TFPB (ils perdent la TFPNB et la TH), une partie des DMTO, une partie de l’IFER, la Taxe sur la publicité foncière (TPF), la Taxe sur les surfaces commerciales (TSCA).

. Les régions recevaient une partie de la TP, de la Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la Taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB).

Elles recevront désormais 25% de la CVAE et une partie de l’IFER (exploitation du matériel ferroviaire). Les régions perdent la TFPB et la TFPNB, elles ne disposent plus d’aucun impôt direct local sur les ménages et ne disposent plus d’aucun pouvoir de vote des taux en fiscalité directe.
Une situation de transition était prévue pour 2010, le relai étant assuré par l’Etat (la compensation de la taxe professionnelle était prévue sur la base de 2009, mais comme le gain des entreprise a été supérieur de 1 milliard d’euros par an à ce que le gouvernement prévoyait il a dû faire passer cette compensation de 800 millions à 2,5 milliards d’euros !1
Un Fonds national de péréquation a été créé, alimenté par 25% de la CVAE et par les régions qui reçoivent plus de CVAE que la moyenne. Un Fonds national de garantie individuelle (FNGIR) est chargé de compenser individuellement les conséquences financières de la réforme, dont des clauses « de revoyure » prévoient l’adaptation périodique si nécessaire.
II.3. Un double objectif à ce coup d’arrêt de la décentralisation : politique et financier
Depuis les années 1970, on a assisté au développement d’un mouvement de décentralisation régulièrement conforté par les gouvernements, qu’ils soient de droite ou de gauche. Il faut donc essayer de comprendre les raisons du véritable coup d’arrêt qui vient ainsi d’y être mis, et elles sont nous apparaissent être tout à la fois financières et politiques.
L’objectif financier est clair. Il est lié à ce qui était déjà à l’œuvre au travers de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), de la révision générale des prélèvements obligatoires (RGPO) et de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il a été réaffirmé en 2010 au cours de plusieurs conférences nationales relatives aux finances publiques, dans le cadre du renforcement du contrôle des budgets nationaux et de la politique d’austérité prônée par l’Union Européenne. La réforme fiscale aboutit à ce que c’est désormais essentiellement l’Etat qui décide des capacités d’intervention des collectivités concernées, dans le but explicitement affirmé de réduire des dépenses qui n’avaient cessé d’augmenter (en investissement comme en embauches de personnels). On lit dans les textes officiels2 : « depuis 1983 les dépenses des collectivités ont augmenté à un rythme plus élevé que le PIB, 40% de cette hausse s’effectuant hors décentralisation […] Si les collectivités territoriales votent leur budget en équilibre, leur besoin de financement annuel et leur dette sont pris en compte dans les ratios de Maastricht […]. Chacun doit prendre sa part du redressement des finances publiques ».

L’objectif politique est moins clair et mérite débat. Au coup d’arrêt de la décentralisation correspond en effet une modification de la déconcentration : la RGPP donne désormais une place centrale au préfet de région. Les préfets de départements lui sont subordonnés. Les services de l’Etat en région ont été restructurés en 2004 en 8 pôles régionaux autour de grandes politiques publiques. Ces pôles sont : éducation et formation ; gestion publique et développement économique ; transport, logement et aménagement ; santé publique et cohésion sociale ; économie agricole et monde rural ; environnement et développement durable, développement de l’emploi et insertion professionnelle ; culture. les Directions départementales du travail sont supprimées et absorbées dans des directions plus larges.

L’Etat, ainsi, « reprend la main » par rapport à des élus régionaux qui jouissaient de (et réclamaient des) prérogatives de plus en plus large (on allait même au transfert de certains pouvoirs législatifs aux régions).
Sans doute faut-il rapprocher ces évolutions de changements fondamentaux concernant les caractéristiques de la République, la nature de l’Etat social, la réalité de la démocratie et du dialogue social, etc.
Même si actuellement, au niveau économique, l’Etat ne peut plus en rester au seul « ultralibéralisme » et met en œuvre un certain interventionnisme (plan anti-crise, EGI…), il le fait dans le sens d’une facilitation du fonctionnement de l’économie de marché et du positionnement concurrentiel des entreprises françaises. Il a donc abandonné sa fonction d’opérateur économique (la politique industrielle d’autrefois est remplacée par une simple politique d’innovation3), tout comme il s’efforce d’amoindrir ses fonctions d’opérateur social (passage de la règle à la norme et aux bonnes pratiques…). La réduction accélérée du nombre de fonctionnaires a donc une explication à la fois financière et politique.
Concernant le niveau territorial, alors que l’idée jusqu’ici était que rapprocher les problèmes des utilisateurs et des citoyens permettait d’en faciliter la solution, la reprise en main est donc à la fois financière (dont fiscale) et politique (réduction du champ réel d’exercice de la démocratie.
C’est également le modèle républicain de l’aménagement du territoire (développement équilibré, péréquations, accès égal aux services publics…) qui a vécu puisque la réforme territoriale entérine une différenciation des territoires qui ne pourra que s’accélérer, entre ceux qui possèdent une métropole internationale, ceux qui n’ont qu’une ville moyenne, ceux qui verront se développer « l’économie présentielle » et ceux qui seront complètement « lâchés » (la DATAR travaille à un document prospectif qui prend en compte ces catégories).
Il nous semble qu’il faut aussi réfléchir à la fin de ce qui était présenté, dans les décennies précédentes, comme un objectif de construction d’une « Europe des régions », dans la perspective d’un effacement des Etats et d’émergence d’une fédération européenne. Faut-il en voir la raison dans les limites atteintes actuellement par la construction européenne (plus elle s’élargit, plus l’Europe ressemble à une simple zone de libre échange plus ou moins réglementé par des normes – y compris en termes de droit du travail, ce qui n’est pas une mince question) ? L’Europe va-t-elle rester celle des Etats du fait même des problèmes auxquels se trouve confronté le système capitaliste ? Que faut-il penser du développement des métropoles et du pas qu’elles risquent de prendre sur les régions ? Représentent-elles une façon de répondre aux exigences de la mondialisation dans un contexte de concurrence exacerbée (des activités, entreprises, hommes et territoires)4 en étant libérée des contraintes de satisfaction des besoins auxquelles sont soumises les régions ?
Le débat reste ouvert mais il nous semble que c’est en considérant ces problèmes dans toutes leurs dimensions et dans toute leur complexité que l’on pourra avancer dans l’ouverture de pistes d’intervention syndicale pour mettre en œuvre des logiques alternatives (politique économique, politique sociale, aménagement du territoire, fonctionnement des services publics, satisfaction des besoins, démocratie sociale, démocratie citoyenne…).

1 Les Echos, 3 juin 2010.

2 Synthèse sur la réforme territoriale, site Internet du gouvernement.

3 Plusieurs observateurs signalent qu’il ne suffit pas de soutenir des innovations, par exemple dans des « technologies-clés », si n’est pas définie une stratégie pour qu’elles dynamisent l’industrie nationale et non les entreprises et états étrangers, ce dont les exemples ne manquent pas (Les Echos, 15 mars 2011).

4 Le rapport de C. St-Etienne (2009 « mobiliser les territoires pour une croissance harmonieuse » vante les mérites des métropoles, « moteurs de la croissance », pouvant « favoriser une économie de l’entrepreneuriat et une innovation de conception » en atteignant « une masse critique et une excellence internationale »… (Problèmes économiques, 27 octobre 2010).




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