Cours de M. le Professeur Fabrice hourquebie





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DROIT CONSTITUTIONNEL II
Cours de M. le Professeur Fabrice HOURQUEBIE

Travaux dirigés de M. Arnaud BONISOLI
Séance 1 : Les fondements historiques et juridiques de la Ve République

Documents :


  1. Les IIIe et IVe Républiques




  • Document n°1 : « Schémas relatifs au fonctionnement des institutions sous les IIIe et IVe Républiques, in V. CATTOIR-JOINVILLE (dir.) : Travaux dirigés de droit constitutionnel, Paris, Ellipses, 2002, pp. 1-7 et 129-130.

  • Document n°2 : O. DUHAMEL : Histoire constitutionnelle de la France, Paris, Seuil, 1985, pp. 83-84.

  • Document n°3 : S. BERSTEIN : « Le legs de la IVe République », Pouvoirs, n°76 (janvier 1996), pp. 117-119.

  • Document n°4 : F. GOGUEL, A. GROSSER : La politique de la France, Paris, Armand Colin, 1981, pp. 29 et s.



  1. La mise en place de la Ve République



  • Document n°5 : Discours du général de Gaulle à Bayeux, 16 juin 1946 (extrait).

  • Document n°6 : Discours du général de Gaulle à Épinal, 29 septembre 1946 (extrait).

  • Document n°7 : Discours de Michel Debré devant le Conseil d’État, 27 août 1958 (extrait).

  • Document n°8 : Conférence de presse du général de Gaulle, 31 janvier 1964 (extrait).

  • Document n°9 : Loi constitutionnelle du 3 juin 1958.


Se reporter enfin au texte de la Constitution de la Ve République, notamment à sa structure.
Exercice :

À partir des documents n°5, 6,7 et 8, résumez les idées constituantes du général de Gaulle.

Procédez de manière structurée, en traitant individuellement chaque pouvoir.

Document n°1 : « Schémas relatifs au fonctionnement des institutions sous les IIIe et IVe Républiques, in V. CATTOIR-JOINVILLE (dir.) : Travaux dirigés de droit constitutionnel, Paris, Ellipses, 2002, pp. 1-7 et 129-130.







Document n°2 : O. DUHAMEL : Histoire constitutionnelle de la France, Paris, Seuil, 1985, pp. 83-84.

À Gambetta, qui avait compris la logique majoritaire de la démocratie moderne et prônait d’ailleurs l’élection au suffrage universel du chef de l’exécutif responsable devant l’Assemblée, les parlementaires préférèrent toujours un Grévy, qui naguère prônait la suppression de la présidence de la République, voire un Clemenceau, qui qualifiait la présidence d’aussi inutile que la prostate et avouait tranquillement voter à ce poste pour le plus bête. Malgré cette vision mythologique de l’Assemblée incarnation du pouvoir des citoyens (ce syllogisme destructeur selon lequel le peuple est souverain, le Parlement incarne le peuple, le Parlement est donc souverain), la IIIe République accomplit une grande œuvre politique – preuve supplémentaire que tout n’est pas constitutionnel.

Le citoyen doit disposer d’un savoir – tout être humain adulte étant citoyen, tout enfant a droit au savoir : la politique scolaire des républicains est intimement liée à leur foi démocratique. L’enseignement primaire public devient gratuit (loi du 16 juin 1881), l’école obligatoire de 6 à 13 ans (loi du 28 mars 1882). Le savoir acquis, le citoyen doit pouvoir l’exercer librement et de façon critique. La liberté de réunion est instaurée moyennant seulement déclaration préalable (loi du 30 juin 1881), la liberté de presse consacrée sans entraves (loi du 29 juillet 1881).

La république ne construit pas pour autant le paradis des libertés ; pour affermir leur pouvoir, les républicains basculent parfois des principes fondamentaux du droit. La loi du 30 août 1883 suspend pour trois ans l’inamovibilité des juges afin d’épurer la magistrature. Les fonctionnaires rétifs à l’idéal républicain sont mutés d’office ou révoqués. L’expression « révolution des emplois » recouvre un clientélisme de grande envergure. En 1904, l’affaire des fiches révélera jusqu’où peut conduire la défense du régime. Le général André, ministre de la Guerre du gouvernement Combes, fait établir par la franc-maçonnerie des fiches sur les sentiments politiques et les pratiques religieuses des officiers afin de gêner leur carrière en conséquence. « A assisté à la première communion de son fils », « va à la messe », « va à la messe avec son livre »… Les francs-maçons justifient le procédé : « Cette surveillance traditionnelle de ceux qui ont la charge de gérer les intérêts de l’État a toujours été une des obligations de la franc-maçonnerie et des loges maçonniques […] ce qu’on nous reproche au fond, ce que regrettent nos adversaires, c’est que ce ne soient pas le père Dulac [Stanislas du Lac, prêtre jésuite considéré par les républicains comme responsable, entre autres, de l’invasion cléricale dans les écoles militaires] et la Congrégation qui aient régné en maîtres dans les bureaux du ministère de la Guerre » […].

Évoquer la défaite politique de la IIIe République ne signifie pas ici privilégier les ombres sur les lumières, ni même l’échec final sur les succès intermédiaires, mais plutôt constater que l’ambition démocratique des républicains a été trahie par la substitution d’un régime représentatif instable au gouvernement de la majorité. Si l’on reprend les principales dates politiques de la IIIe République, force est de constater qu’entre en vigueur la loi de la trahison du suffrage universel. À la volonté manifestée par le peuple se substituent peu à peu les ambitions de ses représentants. Petite dérive lorsque Grévy tombe pour le trafic de décorations de son gendre (1887), dérive plus sérieuse lorsqu’une partie de la gauche se fourvoie avec le boulangisme, avant de recourir à la dissolution de la Ligue des patriotes et la Haute Cour pour le réduire (1886-1889), ou lorsque le scandale de Panama révèle que nombre de parlementaires ont vendu leur vote (1892), même si l’affaire Dreyfus ressoude la gauche dans la défense des principes, en même temps qu’elle donne naissance à la politique moderne. Le détournement du suffrage se fait plus pleinement sentir durant l’entre-deux-guerres […].

Document n°3 : S. BERSTEIN : « Le legs de la IVe République », Pouvoirs, n°76 (janvier 1996), pp. 117-119.

Dans la mémoire collective des Français, la IVe République est marquée d’une connotation incontestablement négative. Cette image péjorative résulte de deux facteurs conjugués : le premier repose sur une constatation qui fait pratiquement l’unanimité, le mauvais fonctionnement politique et institutionnel d’un régime affronté à des enjeux exigeant une autorité dont ses gouvernements sont dépourvus ; le second est plus classique : comme tout régime politique déchu, la IVe République a été jugée à l’aune de l’appréciation de celui qui lui a succédé, lequel, comme il est d’usage, s’est valorisé en diabolisant son prédécesseur, ne lui laissant que le passif et s’attribuant le mérite exclusif des éléments positifs de l’action gouvernementale. Or, le jugement des historiens diffère très radicalement de ces idées reçues. Sans méconnaître les faiblesses de la IVe République, ils considèrent généralement qu’il serait injuste et réducteur de ne la considérer que sous l’angle de ses difficultés politiques et institutionnelles. A leurs yeux, et si on met à part cet aspect des choses, la continuité entre la IVe et la Ve République l’emporte très largement sur les ruptures, et l’une et l’autre ont joué leur partie dans le processus de modernisation de la France au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la IVe République posant les fondements d’évolutions dont la Ve devait tirer les fruits et les bénéfices aux yeux de l’opinion.

UNE MODERNISATION DES STRUCTURES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES

Régime faible, dépourvu de moyens, la IVe République doit faire face au redoutable défi de relever une économie aux structures vétustes, faute d’investissements durant la crise des années trente, et, de surcroît, usée jusqu’à la corde durant la guerre, laquelle a en outre vu la destruction d’une grande partie de l’infrastructure : ports, voies ferrées, ponts, routes, bâtiments. A cette situation extraordinaire, elle répond par des mesures extraordinaires, plaçant entre les mains de l’État, par les nationalisations, les secteurs clés qui commandent le redressement – énergie, transports et crédit – et définissant les priorités auxquelles la puissance publique entend consacrer l’essentiel des investissements disponibles grâce à la méthode originale de la planification souple et indicative, à mi-chemin d’un libéralisme qui laisse au marché, c’est-à-dire au profit, le soin d’orienter l’économie et d’une économie administrée, tout entière soumise au jeu de la contrainte.

Ce processus, qui permet la reconstruction de l’économie française, va également servir de levier à sa modernisation après 1950, l’État orientant, stimulant, aidant les entreprises sans se substituer à l’initiative privée, sauf dans les domaines où il est lui-même maître d’œuvre. A la suite du plan Monnet de 1947-1952, qui permet la remise en route de l’appareil de production et la modernisation du secteur nationalisé (charbon- nages, électricité, gaz, transports), le plan Hirsch des années 1954-1957 met l’accent sur les industries de consommation et le logement. Mais surtout, des notions neuves, contrastant avec l’archaïsme d’avant guerre, sont apparues dans les préoccupations des décideurs et caractérisent la modernisation de l’économie. Progressivement, dès 1946-1947, la France accepte de se fixer comme objectif le démantèlement de l’appareil protectionniste derrière lequel elle s’était barricadée depuis le début du siècle (contingentements, droits prohibitifs, subventions aux exportations...) pour s’intégrer plus largement au marché mondial. Dès 1953-1954, l’amélioration de la productivité devient un mot d’ordre national et l’aménagement du territoire une priorité des gouvernements. [...]

Or, cette modernisation économique s’accompagne de transformations sociales qui réalisent les objectifs poursuivis par tâtonnements par le régime républicain depuis le début du siècle : la création d’un modèle social original, qui assurerait aux citoyens une garantie contre la maladie, la vieillesse, l’infirmité ; bref, l’ensemble des aléas de l’existence qui rendent précaire le sort du plus grand nombre. Tentée par la IIIe République sous la forme de la création d’une société de petits propriétaires maîtres de leurs instruments de travail, cette réalisation d’un modèle social revêt désormais la forme d’une redistribution partielle du revenu national opérée sous le contrôle de l’État par une série de transferts au bénéfice des familles, des malades, des vieillards... avec la Sécurité sociale, mieux adaptée à une société de salariés. La IVe République met ainsi en œuvre le vieux principe radical du solidarisme, qui conduit peu ou prou, depuis le début du siècle, la politique sociale des gouvernements de la République et qui parvient ainsi à une forme d’achèvement. La mise en place de ce revenu social représente une modification fondamentale de la condition des salariés, leur donnant, sous le contrôle de l’État, une protection comme ils n’en avaient jamais connu dans l’histoire. De surcroît, la IVe République fonde ainsi un modèle de société original, appelé à occuper une place de choix dans les valeurs des Français durant tout le XXe siècle. Elle pose en effet le principe de la responsabilité de l’État dans la garantie donnée à la population de conditions de vie décentes. L’institution en 1950 du SMIG (salaire minimum interprofessionnel garanti), le « minimum vital », est probablement l’une des applications les plus spectaculaires de ce principe, qui se trouve à l’origine d’une multitude d’autres réformes prises par la IVe et la Ve République (au sens progressiste que l’on donnait alors au mot « réforme »).

Document n°4 : Document n°4 : F. GOGUEL, A. GROSSER : La politique de la France, Paris, Armand Colin, 1981, pp. 29 et s.

La remarque fondamentale à faire en ce qui concerne le plus important des groupes politiques, celui qui se trouve statutairement à la tête de l’État, c’est-à-dire le gouvernement, c’est qu’il a été traditionnellement affecté en France, des débuts de la IIIe République à la fin de la IVe, d’une extrême instabilité. En faisant abstraction des années 1940 à 1944 (c’est-à-dire du régime de Vichy, placé dans une situation à tous égards anormale), la France a eu, du début de 1876 au printemps de 1958, 119 gouvernements, dont la durée moyenne n’a pas atteint huit mois. Ce n’est que pendant dix années – de 1899 à 1909 – que cette instabilité a paru disparaître, puisque pendant ces dix ans, la France n’a connu que cinq gouvernements, dont trois (celui de Waldeck-Rousseau, celui de Combes et celui de Clemenceau) ont duré chacun plus de deux ans et demi. Si l’on fait abstraction de cette période, qui contraste à la fois avec celle qui l’a précédée et celle qui l’a suivie, la durée moyenne des gouvernements tombe à sept mois. De 1918 [?] à 1940, elle recule encore, jusqu’à six mois ; il en est de même pour la période 1945-1958 ; encore faudrait-il faire le compte du temps consacré, après la démission d’un cabinet, à la formation de son successeur : dans la dernière année de la IVe République, de mai 1957 à mai 1958, la durée cumulée de trois crises ministérielles a presque été d’un trimestre.

Le phénomène de l’instabilité ministérielle est apparu dès les débuts de la IIIe République (il y a eu huit gouvernements de 1876 à 1881) ; il s’est atténué au moment où ce régime avait atteint toute sa force, parce qu’il avait définitivement surmonté les offensives menées contre lui par la droite monarchiste et cléricale sur un terrain essentiellement idéologique ; il a réapparu lorsque le régime s’est trouvé aux prises avec des problèmes d’ordre concret, qu’ils fussent sociaux, économiques ou internationaux ; pendant un demi-siècle, de 1909 à 1958, et malgré le changement apparent des institutions opéré après la seconde guerre mondiale, il n’a fait que s’aggraver.

Cette instabilité chronique a eu des effets importants sur la manière dont les gouvernements remplissaient leur tâche. Pratiquement assurés de n’être à la direction des affaires que pour peu de temps, ils ont eu tendance à n’aborder les problèmes qu’à court terme, indépendamment de tout dessein à longue portée – quand ce n’était pas à reporter les difficultés, dans la certitude que ce ne serait plus à eux, mais à leurs successeurs, qu’il incomberait de les résoudre.

Le conservatisme de la politique française en matière économique et sociale, son habitude invétérée de n’envisager les questions les plus diverses que sous l’angle de la préservation du statu quo ou des « droits acquis » sont en rapports étroits avec cette incapacité organique de gouvernements éphémères à concevoir et à réaliser des projets à longue portée. Une part considérable de l’activité du chef et des membres d’un gouvernement de la IIIe ou de la IVe République était consacrée, non pas à gouverner, mais à rester au pouvoir, en repoussant ou en déjouant les attaques de leurs adversaires au Parlement. Il serait à peine exagéré de dire qu’aux yeux de beaucoup de ceux qui participaient à la vie politique ou qui l’observaient pour en rendre compte à l’opinion – députés, sénateurs, journalistes parlementaires – et même des ministres eux-mêmes, la tâche essentielle d’un homme d’État était moins de gouverner que d’expliquer et de défendre sa politique devant les Chambres. Rien d’étonnant dans ces conditions à ce que l’administration ait joué en fait un rôle de plus en plus important dans la direction des affaires publiques, le ministre étant souvent moins un chef, imprimant une orientation donnée à l’activité de ses services, qu’une sorte d’intermédiaire ou d’ambassadeur de la bureaucratie devant le Parlement et l’opinion. Or, on sait la valeur du « précédent » dans toute administration, quelle que puisse être la capacité technique des hommes qui la composent. Les conditions de durée imposées à l’activité des gouvernants avaient en somme pour conséquence de donner à l’action de l’État un caractère de timidité et de conservatisme et de rendre particulièrement malaisée son adaptation à des problèmes nouveaux par leur nature, comme ceux qui n’ont cessé de se poser depuis 1914.

Le nombre même des ministres qui se succédaient au « pouvoir » (s’il n’est pas trop paradoxal d’employer ce terme pour désigner l’exercice d’une fonction gouvernementale enserrée dans des limites aussi étroites) rendait inévitable que beaucoup d’hommes politiques fussent membres de plusieurs gouvernements successifs. La pratique de ces « replâtrages » est apparue très tôt sous la IIIe République : le ministère Freycinet, formé en décembre 1879 après la démission de Waddington, comprenait six membres du précédent cabinet pour quatre ministres nouveaux. Elle a duré sans interruption jusqu’à la fin de la IVe République.

En un sens, la stabilité des ministres pouvait peut-être compenser l’instabilité des ministères. Mais il arrivait que le membre d’un gouvernement démissionnaire réapparût dans le cabinet suivant à un département ministériel autre que celui qu’il avait précédemment dirigé. Et surtout, la pratique du « replâtrage » eut pour effet d’une part de diluer les responsabilités entre hommes et entre groupes au point qu’une élection générale ne put jamais constituer un jugement du suffrage universel sur la gestion des affaires par une équipe clairement définie, d’autre part de conduire beaucoup de ministres à remplir leur rôle avec la préoccupation essentielle de se ménager le maximum de chance de participer au gouvernement qui succéderait à celui dont ils faisaient partie, c’est-à-dire en déplaisant le moins possible à une fraction au moins de l’opposition et, le cas échéant, en ne pratiquant que très imparfaitement la solidarité ministérielle. Les chefs de gouvernement eux-mêmes semblent en plus d’une occasion avoir eu comme souci primordial, pendant la durée de leurs fonctions, d’agir de façon à rendre aussi aisé que possible leur retour ultérieur au pouvoir après la disparition, qu’ils devaient prévoir assez prochaine, du ministère qu’ils dirigeaient, et de choisir leur point de chute en conséquence. […]

Toutes ces caractéristiques du comportement habituel des gouvernements de la IIIe et de la IVe République étaient naturellement en rapport direct avec celles du comportement des assemblées parlementaires, et principalement de celle qui était élue directement au suffrage universel, Chambre des députés sous la IIIe République, Assemblée nationale sous la IVe.

L’essentiel à cet égard est la conviction profondément ancrée dans l’esprit des députés que l’assemblée dont ils faisaient partie, émanation du peuple souverain, pouvait légitimement prétendre exercer elle-même, constamment et directement, la souveraineté. L’expression la plus exacte et la plus frappante de cet état d’esprit a sans doute été donnée par Paul Reynaud, le 4 octobre 1962, lorsqu’après la décision du général de Gaulle de soumettre directement aux électeurs, par voie de référendum, un projet de révision tendant à faire élire le président de la République au suffrage universel, il s’est écrié, s’adressant au Premier ministre qui défendait, au nom du chef de l’État, ce recours au peuple souverain : « Pour nous, républicains, la France est ici et non ailleurs ».

Cet état d’esprit explique beaucoup des caractéristiques de la vie parlementaire française. Des expressions comme « la Chambre est toujours maîtresse de son ordre du jour », ou « le gouvernement est aux ordres de l’Assemblée », pour avoir été ordinairement employées à l’occasion de circonstances particulières de la vie parlementaire, n’en étaient pas moins hautement révélatrices de la prétention des assemblées à la souveraineté. La susceptibilité protocolaire des députés (qu’André Siegfried a qualifié d’« invraisemblable »), leur indignation sincère lorsqu’un ministre invoquait les obligations autres que parlementaires de sa fonction pour excuser son absence à un débat ou le faire reporter, leur prétention à dicter des décisions particulières à l’administration, parfois à la justice, tout cela s’explique par la conscience qu’ils avaient, non pas seulement de représenter, mais d’incarner, mais d’être, tous ensemble, le souverain.

Cette souveraineté, le Parlement n’était, par malheur, guère capable de l’exercer de façon satisfaisante, parce qu’il est difficile à un groupe d’hommes nombreux d’agir avec continuité et avec cohérence, à moins qu’il n’accepte d’être dirigé par une équipe restreinte, ou qu’il ne soit organisé en sous-groupes homogènes et peu nombreux. Or, parce qu’elle se jugeait souveraine et considérait donc les ministres comme ses subordonnés, la Chambre des députés ou l’Assemblée nationale française n’a jamais accepté de tenir le Gouvernement pour l’organe directeur de ses travaux – sauf en certaines périodes exceptionnelles où la gravité des circonstances l’obligeait à s’y résoudre (ce fut le cas avec Clemenceau pendant la dernière année de la première guerre mondiale, puis, de 1926 à 1928, après la crise monétaire et financière résolue par Poincaré). D’autre part, la multiplicité des partis politiques français – ou des groupements qui en tenaient lieu – et le caractère rudimentaire de leur organisation et de leur discipline ne leur permirent jamais d’imprimer un minimum d’efficacité et de durée à l’action parlementaire. 

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