Le Premier ministre sous la 5ème République





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Dissertation

Le Premier ministre sous la 5ème République
Quelle a été l’évolution du statut du 1er ministre de la 4ème République à la 5ème République et quelles sont ses prérogatives sous la 5ème ?


  • Julien Bouttier

  • julien.bouttier@gmail.com

  • 16 rue Auguste Comte

  • Groupe 4 – L1 AES

2009

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INTRODUCTION

Le 1er ministre d’un régime parlementaire dirige le gouvernement et dialogue avec la représentation nationale. La situation est plus complexe sous la 5ème république puisqu’au cœur de l’exercice du pouvoir, la tâche du 1er ministre le conduit à avoir des relations avec le chef de l’Etat, à diriger l’équipe gouvernementale, à être le chef de l’administration et à avoir des échanges permanents avec le Parlement. Les attributions des ministres sont nombreuses et concernent toutes les activités nationales, puisque le gouvernement à en charge la gestion quotidienne du pays. La Constitution accorde des prérogatives à l’entité gouvernementale, mais les pouvoirs les plus importants sont confiés directement au 1er ministre.

Quelle a été l’évolution du statut du 1er ministre de la 4ème République à la 5ème République et quelles sont ses prérogatives sous la 5ème?

Nous essaierons dans un premier temps de montrer l’évolution du statut du 1er ministre de la 4ème à la 5ème République notamment en voyant sa nomination et la fin de ses fonctions, puis, dans un second temps, comment le 1er ministre coordonne l'action du gouvernement sous la 5ème République selon la feuille de route du Président de la République, en analysant ses prérogatives.

  1. L’évolution du statut du 1er ministre de la 4ème à la 5ème République

Au plan de l’analyse juridique et politique il convient de distinguer le premier ministre de l’ensemble des ministres puisque la Constitution consacre sa prééminence légitime sur le gouvernement, alors que les lois de 1875 l’avaient ignoré. Le Chef du gouvernement ne porte plus le titre de président du Conseil des ministres, mais celui inspiré de la monarchie Britannique : le Premier ministre.

  1. La nomination du 1er ministre

  1. La logique présidentielle

Sur la question de la nomination du 1er Ministre il y a eu une rupture capitale avec les régimes précédents, puisque le choix et la désignation du Chef du Gouvernement relève comme nous l’avons vu, des pouvoirs propres du président de la république. L’art 8, ne fait aucune référence à une éventuelle investiture de l’Assemblée Nationale. L’éventualité d’un vote des députés lors de la formation du gouvernement, met en jeu des arguments plus politiques que juridiques. En effet, l’article 49, alinéa 1, qui réglemente la question de confiance ne parle pas de vote d’investiture (comme sous la 4ème République.)

Dans la conception gaullienne des institutions la nomination du 1er ministre par le président de la république est conforme au texte et à l’esprit des institutions. En conséquence, chaque nouveau 1er ministre, en fonction du contexte politique et de ses choix personnels, vient ou non se présenter devant l’Assemblée et sollicite ou non un vote de confiance sur son programme ou sur une déclaration de politique général.

Certains premiers ministres ont, à cette occasion, précisé que le recours à un vote n’était nullement une obligation. Cette analyse n’a pas été modifiée par l’alternance politique intervenue en 1981, malgré les déclarations antérieures de François Mitterrand qui avait souligné que « Le 1er ministre doit engager la responsabilité de son gouvernement sur son programme, et que l’obligation ainsi décidée s’impose à lui d’une manière formelle. » (En Droit Constitutionnel l’indicatif vaut l’impératif).

Cette logique présidentielle correspond à la situation de concordance entre les majorités, ainsi il n’y a pas eu de débats, de 1966 à 1974 lors de la nomination des gouvernements. Les nouveaux premiers ministres peuvent toujours solliciter un vote de confiance, comme ce fut le cas, par exemple, pour Alain Juppé le 23 Mai 1995.
Entre 1988 et 1993, cette procédure n’a pas été utilisée, car le gouvernement ne disposait pas d’une majorité absolue. Aucun délai n’est fixé pour cet engagement, puisqu’il n’est pas obligatoire. La confiance qui compte dans la 5ème République est celle du président de la république.

  1. La logique parlementaire

L’analyse précédente, qui correspond à la situation politique existant en période de concordance entre les majorités ne sera plus valable en cas de cohabitation. Le 1er ministre, qui tient alors sa légitimité de la majorité de l’Assemblée a tout intérêt à solliciter un vote de confiance pour bien montrer à l’opinion publique qu’il va gouverner suite à sa victoire aux élections législatives. C’est le retour d’une lecture parlementaire des institutions.

L’exemple avec Jacques Chirac en 1986, Edouard Balladur en 1993 ou encore Lionel Jospin en 1997.

  1. La fin des fonctions du 1er ministre

Comme dans tout régime parlementaire, l’existence du gouvernement dépend de l’Assemblée, mais les aspects présidentiels du régime ont donné naissance à d’autres hypothèses pouvant entraîner le départ du 1er ministre :

  1. La fin des fonctions conformément au régime parlementaire

L’art 50 de la Constitution stipule que lorsque l’Assemblée nationale adopte une motion de censure ou lorsqu’elle désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale du gouvernement, le 1er ministre doit remettre au président de la république la démission du gouvernement.

Cette situation qui est la règle de fonctionnement normale du régime parlementaire, est devenue une exception en raison de l’existence de majorités politiques soutenant l’action gouvernementale sans défaillance depuis 1962. Il n’y a eu qu’une seule motion de censure adoptée le 5 octobre 1962, contre le gouvernement Pompidou lors du débat, sur le projet de révision constitutionnelle visant à instaurer l’élection du Chef de l’Etat au suffrage universel direct. L’assemblée a déposé une motion de censure contre le gouvernement qui a obligé sa démission.

  1. La fin des fonctions conformément à l’esprit des institutions

  1. La démission républicaine ou protocolaire

Il est d’usage sous la 5ème République qu’après les élections présidentielles ou législatives, le 1er ministre remette sa démission afin que le chef de l’Etat puisse prendre en compte l’expression récente du suffrage universel, et former un nouveau gouvernement. Le président de la république peut d’ailleurs renommer le même 1er ministre (ex : George Pompidou, renommé par De Gaulle après les élections législatives de 1947). Cette démission ne pose pas de problème car on voit mal, en effet, dans d’autres contextes, comment Edouard Balladur aurait pu se maintenir au pouvoir après l’élection de Jacques Chirac en 1995. De même pour Alain Juppé en 1997, après la défaite aux législatives puis pour Lionel Jospin en 2002 après son élimination des le 1er tour de l’élection présidentielle.

  1. La démission volontaire

En cas de concordance entre les majorités présidentielle et parlementaire, un conflit interne au pouvoir exécutif peut exister entre le président de la république et son 1er ministre. Le chef du gouvernement peut alors choisir de partir comme ce fut l’option de Jacques Chirac en 1976, qui estimait « ne pas avoir les moyens nécessaires pour assumer efficacement ses fonctions par rapport à Giscard D’Estain. » (Ce que Fillon pourrait faire vu l’attitude de Sarkozy).

  1. La démission provoquée de type présidentialiste

L’art 8 ne donne pas au président de la république le droit de se séparer du 1er ministre mais la pratique initiée par De Gaulle a rendue possible ce type de départ.

Dans une conférence de presse en 1964, De Gaulle a déclaré que Le chef de l’Etat pouvait changer de 1er ministre « soit parce que se trouve achevée la tâche qu'il lui destinait... soit parce qu'il ne l'approuverait plus ».

En effet le chef de l’Etat tire sa légitimité du suffrage universel direct et, en période de concordance, entre les majorités présidentielles et parlementaires, il sera en position de force par rapport au 1er ministre qu’il aura choisit.

Les formes constitutionnelles seront respectées, et le 1er ministre présentera sa démission conformément à l’art 8, comme en témoigne les échanges de lettres entre les deux autorités.

Selon la formulation de De Gaulle, ont distingue deux formes de démission. Le départ peut être provoqué par le président de la république, qui souhaite un changement d’orientation politique qui serra mis en place par un nouveau 1er ministre. Comme en 1962, avec la nomination de Pompidou par De Gaulle après la mise en place des institutions et la fin de la guerre d’Algérie. De même en 1984, avec la nomination de Laurent Fabius après Pierre Mauroy sans pour autant qu’il y ait de désaveux de l’ancien 1er ministre ou de rupture personnelle. On peut peut-être y ajouter la démission de Jean-Pierre Raffarin le 31 Mai 2005, même si certains la situe dans le cadre d’une véritable révocation pour mauvaise côte de popularité. Le Départ peut en effet correspondre à une véritable révocation.

Cette fois la démission du 1er ministre est due à un conflit politique avec le président de la république, ce qui, dans la logique de la 5ème république, ne peut s’achever que par la démission du 1er ministre. Ainsi Jacques Chaban-Delmas fut contraint à la démission en 1972 par Pompidou malgré sa popularité et le soutien de la majorité des députés. De même pour Michel Rocard, renvoyé en 1971, par Mitterrand. De même pour Edith Cresson moins d’un an après toujours par François Mitterrand.

  1. Les prérogatives du 1er ministre

Le 1er ministre d’un régime parlementaire, dirige le gouvernement et dialogue avec la représentation nationale. La situation est plus complexe sous la 5ème république puisqu’au cœur de l’exercice du pouvoir, la tâche du 1er ministre le conduit à avoir des relations avec le chef de l’Etat, à diriger l’équipe gouvernementale, à être le chef de l’administration et à avoir des échanges permanents avec le Parlement.

  1. Le 1er ministre et le président de la république

  1. Les relations prévues par les textes

Le 1er ministre peut demander au président de la république la convocation du Parlement en session extraordinaire. Il a également le droit de proposer au chef de l’Etat une révision constitutionnelle. La proposition peut venir du gouvernement qu’il dirige. Il appartient au 1er ministre de contresigner les actes du président de la république à l’exception bien sûr des pouvoirs propres de ce dernier.

  1. Les relations selon la pratique

L’étude de l’exercice des prérogatives du 1er ministre par rapport à celles du chef de l’Etat ne peut s’envisager sans prendre en compte le rapport de force existant entre les majorités présidentielles et parlementaires. Le partage de pouvoir entre le premier ministre et le président de la république est vertical s’il y a concordance entre les majorités. Dans ce cas, le 1er ministre est chargé de mettre en œuvre la politique présidentielle, et de diriger la majorité parlementaire selon la formule de Jean-Pierre Raffarin, en 2002, qui a déclaré être le « numéro 2 de l’exécutif » et le « numéro 1 de la majorité ». En période de cohabitation le partage est horizontal, le 1er ministre retrouve alors une autonomie politique réelle, il décide de sa politique et ne risque pas d’être désavoué et surtout renvoyé par le chef de l’Etat.
L’exemple avec Lionel Jospin de 1997 à 2002.]

  1. Le 1er ministre et le gouvernement

Le 1er ministre est le chef du gouvernement, en plus de ses attributions relatives à la composition de l’équipe ministérielle selon l’art 8, le 1er ministre, d’après l’art 21 dirige l’action du gouvernement. Sauf exception pour la défense et les affaires étrangères ainsi que pour les questions institutionnelles, les relations entre le président de la république et un ministre se font par l’intermédiaire du 1er ministre. C’est le 1er ministre qui personnifie l’autorité gouvernementale et la représente vis-à-vis du Parlement dans les domaines législatifs et politiques. Les projets de lois sont déposés en son nom puisque d’après l’art 39, l’initiative des lois pour l’exécutif appartient au 1er ministre.

La responsabilité du gouvernement, ne peut être engagée sur le vote d’une question de confiance que par le 1er ministre sur le fondement de l’art 49-1 ou de l’art 49-3. Dans la gestion quotidienne, il appartient au 1er ministre de coordonner l’action de ses ministres et de rendre les arbitrages nécessaires entre les ministres, en particulier lors de la préparation de la loi de finance annuelle.

  1. Le 1er ministre et l’administration

D’après les articles 20 et 21, le gouvernement sous l’autorité du 1er ministre, dispose de l’administration et de la force armée. Pour accomplir ses missions, le 1er ministre s’appuie sur des services. Il dispose d’un cabinet de nature politique comprenant une centaine de conseillers techniques, sous l’autorité d’un directeur de cabinet, dont la mission consiste à informer le gouvernement et à suivre l’action de chaque ministère. Il dispose également d’un secrétariat général du gouvernement qui assure la continuité de l’action gouvernementale et conseille juridiquement le 1er ministre. Son action est essentielle pour l’élaboration des projets de lois, des décrets et des arrêtés, ainsi que pour la préparation chaque semaine de l’ordre du jour du Conseil des ministres.

De nombreux services et organismes sont rattachés au 1er ministre selon les gouvernements, comme par exemple le secrétariat de la défense nationale, la documentation française, l’ENA…

Le 1er ministre est, de droit, le chef de l’administration, à ce titre il détient le pouvoir réglementaire et exerce un pouvoir de nomination.

  1. Le pouvoir réglementaire du 1er ministre

La Constitution, fait du 1er ministre, le titulaire du pouvoir réglementaire de droit commun, sous réserve des attributions du président de la république. Le 1er ministre est, selon l’art 21, chargé de l’exécution des lois par des décrets d’application, mesures de portée générale s’imposant à tous et qui sont contresignées par des ministres compétents.

Le 1er ministre possède le pouvoir réglementaire général, sauf pour les décrets délibérés en conseil des ministres qui doivent être aussi signés par le chef de l’Etat, selon l’art 13, et pour les ordonnances de l’art 38, qui doivent aussi avoir l’accord de celui-ci.

  1. Les pouvoirs de nomination du 1er ministre

Le rôle du 1er ministre résulte des articles 21 et 13. En effet l’article 21 précise que sous réserve des dispositions de l’article 13, le 1er ministre nomme aux emplois civils et militaires. Le président de la république dispose d’attributions importantes par rapport aux nominations qui doivent être faites en Conseil des ministres. De plus, en période de cohabitation, des négociations sont nécessaires entre les deux responsables de l’exécutif, pour s’accorder sur les nominations.

Le pouvoir de nomination autonome du 1er ministre n’est pas pour autant négligeable, puisqu’il s’exerce par rapport aux nombreux services placés sous son autorité, ainsi que dans le cadre des administrations déconcentrées.

  1. Le 1er ministre et le Parlement

Le 1er ministre est l’interlocuteur privilégié du Parlement à deux titres :

  • En tant que chef du gouvernement

  • Et comme chef de la majorité parlementaire

Il représente une institution ainsi que des intérêts politiques, puisqu’il est le chef de la majorité. Cette dualité, se retrouve dans ses prérogatives, législatives et politiques.

  1. Le 1er ministre et l’action législative

Le rôle du 1er ministre est essentiel du début à la fin du processus législatif. D’abord il possède selon l’art 39, le droit d’initiative législative. Ensuite il a les moyens constitutionnels lui permettant d’intervenir au cour de la procédure législative pour soutenir ses textes, exercer des pressions sur sa majorité et contrôler le déroulement des débats. C’est ainsi par exemple, qu’en cas de divergence entre les deux assemblées sur la rédaction d’un texte, il a seul le droit de convoquer la réunion d’une commission mixte paritaire (Assemblée Nationale et Sénat), chargée d’élaborer un compromis. En fin de discussion, il peut passer outre l’opposition du Sénat en donnant le dernier mot aux députés. Il peut même engager la responsabilité de son gouvernement sur le vote d’un texte d’après l’art 49 alinéa 3 de la Constitution. Après le vote de la loi, le 1er ministre peut la soumettre au contrôle du Conseil Constitutionnel.

  1. Le 1er ministre et l’action politique

Le 1er ministre, en tant que chef de la majorité parlementaire, a seul le droit, après délibération en Conseil des ministres, d’engager la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée Nationale, par le moyen d’une question de confiance sur son programme ou sur une déclaration de politique générale (art 49 alinéa 1) ou sur le vote d’un texte de loi (art 49 alinéa 3).

Notons que depuis 2007 il faut prendre en compte la tendance et l’hyper présidentialisation du régime impulsées par Nicolas Sarkozy qui modifie la nature de la mission confiée au 1er ministre en attendant les révisions institutionnelles annoncées par le chef de l’Etat.

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