Cerc conseil de l’Emploi, des Revenus et de la Cohésion sociale





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CERC

Conseil de l’Emploi, des Revenus et de la Cohésion sociale

CGP

Commissariat Général du Plan

CNAF

Caisse Nationale des Allocations Familiales

DREES

Direction de la Recherche, de L’Évaluation et des Statistiques


COLLOQUE :


« LES ENFANTS PAUVRES EN FRANCE »

21 mars 2003

TABLE RONDE


Denis CLERC

Les enfants pauvres semblent être un objet d’étude difficile à cerner, mais tout de même, il y a déjà une bonne somme d’analyses statistiques, et un certain nombre, sans doute, devront s’y ajouter. Par ailleurs, on a vu très clairement, cela m’a frappé, et peut-être certains d’entre vous aussi, qu’il y avait des approches de type quantitatif et des approches nettement plus qualitatives, qui avaient parfois du mal à s’articuler. Peut-être l’un des enjeux est-il de parvenir à avoir cette double approche, à la fois par le chiffre, parce qu’il nous faut bien une mesure, mais aussi par des dimensions autres que quantitatives, parce qu’on voit bien que la question de la pauvreté est beaucoup plus complexe que simplement une approche de type statistique.
J’ai envie de donner tout de suite la parole à Mireille Elbaum, directrice de la Drees (Direction de la recherche, des études et des statistiques du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité) qui a, sans doute, parmi nous tous, le plus travaillé sur les questions de mesure et d’enjeux des politiques publiques. Dans le domaine de la pauvreté, Mireille Elbaum, qu’est-ce qui vous paraît aujourd’hui, de manière importante, devoir être fait ?

Mireille ELBAUM

Merci de m’avoir demandé de participer à la table ronde finale de ce colloque, je crois très important, consacré à la pauvreté des enfants.
Ce thème du niveau de vie et de la pauvreté des enfants est particulièrement important pour la Drees, et nous espérons avoir contribué à le promouvoir par les travaux d'Aude Lapinte, publiés en novembre 2002 en « Etudes et Résultats » à partir du panel européen des ménages, et peut-être aussi par l’enquête sur les modes de garde et les activités des jeunes enfants dont les premiers résultats vous ont été présentés, et qui seront prochainement publiés.
Le colloque d’aujourd’hui a donné lieu à des travaux et des discussions beaucoup plus approfondies, avec une mobilisation appréciable de chercheurs français et la contribution du Professeur John Micklewright sur les pays anglo-saxons.
Pour tirer, ce qui m’est demandé, les enseignements de cette journée quant aux axes d’études futurs, je voudrais revenir sur cinq points qui me semblent importants :


  • D’abord, il me semble que le thème de la pauvreté des enfants qui, on l’a vu, est au cœur du débat social dans les pays anglo-saxons, mais aussi, pour des raisons différentes, dans les pays scandinaves, a pour mérite de nous sortir de nos problématiques traditionnelles et de remettre en question nos discussions habituelles sur au moins trois points :


.. Le thème des inégalités, tout d’abord, où s’opposent habituellement les tenants de l’égalité des chances, et de l’égalité des conditions, avec, dans ce dernier domaine, des analyses qui tentent de faire la part des handicaps qui doivent être compensés et de la responsabilité individuelle des personnes.
Or, même si l’on rejoint ceux qui pensent que la question sociale se pose désormais avant tout en termes de trajectoires et de mobilité sociale, on est directement amené, en s’interrogeant sur la pauvreté des enfants, à se demander en quoi l’inégalité des conditions de départ influe sur les perspectives offertes au cours du cycle de vie, avec par conséquent une réconciliation « forcée » des deux approches et un problème de responsabilité individuelle qui, s’agissant des enfants, passe en grande partie au deuxième plan.
.. En découle également une remise en question de notre conception des dépenses sociales qui sont souvent présentées comme ayant un caractère « passif » et économiquement peu efficace, et en tout cas largement moins que les dépenses de recherche, d’investissement ou de développement du capital humain, que certains proposent d’ailleurs de « sortir » des contraintes budgétaires liées aux déficits publics.
Or, si ces dépenses sociales ont, comme c’est semble-t-il le cas, un rôle majeur pour réduire la pauvreté des enfants, cela pose question sur l’approche économique que nous en avons :

  • d’une part, parce que, quelle que soit la théorie économique prise comme référence, l’inégalité des chances est en elle-même facteur d’inefficacité économique ;

  • d’autre part, parce que la réduction de la pauvreté des enfants est une voie d’action indispensable pour l’amélioration du capital humain, dans la mesure où elle a des conséquences, ou du moins des liens forts, avec l’acquisition de faibles niveaux de qualification, et je vais y revenir, avec des perspectives de santé détériorées.


A cet égard, si l’on s’inspire de Becker et Masson pour raisonner dans une perspective intergénérationnelle, les dépenses sociales consacrées aux enfants pourraient être considérées comme des « investissements en capital humain » porteurs d’externalités positives, et faisant partie du « contrat entre les générations », dans la mesure où elles « rapporteront » quand ils auront atteint l’âge adulte.
.. Troisième type de remise en question, notre idée des problèmes de l’enfance et de la jeunesse, qui a tendance à se polariser, dans les recherches et le débat, sur les problèmes de banlieues, de déscolarisation, de violence ou de délinquance, et donc à les appréhender sous l’angle des « pathologies sociales ».
Or, si celles-ci méritent d’être étudiées, les analyses statistiques montrent aussi que la pauvreté des enfants est un phénomène beaucoup plus large qui, si l’on retient le seuil de 50 % des revenus médians pour le calcul des taux de pauvreté, concerne, comme l’a montré l’Insee, environ 1,2 million d’enfants de moins de seize ans. Les analyses quantitatives aboutissent en outre à d’autres éclairages que la majorité des études qualitatives. Elles montrent ainsi que :

  • la majorité des enfants pauvres habitent en centre ville,

  • si 40 % vivent en ZUS, 60 % vivent dans d’autres zones d’habitation et deux tiers n’habitent ni une cité ni un grand ensemble.


Ceci devrait donc nous conduire à ne pas seulement nous polariser sur les « pathologies » socialement les plus visibles et les plus redoutables, mais aussi à développer une approche de fond de ce phénomène.


  • Si le thème de la pauvreté des enfants nous conduit sans doute à jeter un autre regard sur les dépenses sociales, cela ne signifie pas que nous connaissons forcément la meilleure répartition ni le meilleur emploi possible de ces dépenses.


Trois remarques rapides sur ce point :

.. Dans notre pays, les droits sociaux et le système de prestations et de prélèvements sont, dans une large part conçus et définis au niveau de la famille ou du ménage. Notre système de prestations familiales a d’ailleurs ex-post une efficacité certaine pour réduire la pauvreté des enfants, ce qui a sans doute contribué à occulter ce thème dans le débat social français, même si les enfants des familles nombreuses et monoparentales demeurent, on l’a vu, plus touchés que les autres. L’analyse spécifique de la pauvreté des enfants nous conduit toutefois à nous interroger sur l’existence de droits plus individualisés, qui existent par exemple dans les pays nordiques où l’universalité est un principe de base et qui, assortis d’une forte priorité, se révèlent également très efficaces. Il est vrai que ce débat, surtout mis en avant à propos des droits sociaux des femmes, n’a pas forcément de portée concrète directe (les prestations vous en tout état de cause aux familles), mais il traduit la plus ou moins grande prise en compte de l’enfant et de ses droits individuels dans les conceptions nationales.
.. De même, les systèmes de protection sociale ne peuvent être analysés, les comparaisons européennes le montrent, indépendamment des structures familiales et des fonctionnements du marché du travail, dont ils viennent corriger les effets.
A cet égard, le travail des adultes de la famille, et en particulier des femmes, apparaît bien, comme l’a montré Gösta Esping Andersen, comme l’un des meilleurs remparts contre la pauvreté. Des politiques visant à une meilleure conciliation entre vie familiale et vie professionnelle pourraient donc être une voie d’action efficace, à côté des « incitations à l’activité ». Peut-être faut-il donc, pour lutter contre la pauvreté des enfants, mettre d’abord en place les moyens de les faire garder ! C’est en tout cas la question qu’ont été amenés à se poser les pouvoirs publics britanniques, dans la mesure où les goulots d’étranglement qui existent en Grande-Bretagne en matière de garde d’enfants nuisent clairement à leur politique de remise en activité des femmes chefs de familles monoparentales.
.. Enfin et surtout, des travaux d’étude sont nécessaires pour réfléchir aux voies d’action les plus pertinentes.
Dans la lignée des travaux de Goux et Maurin, la discussion pour savoir si la réussite scolaire et sociale est avant tout liée aux revenus, aux diplômes ou au capital social des parents n’a rien d’académique : dans un cas, il faut en effet privilégier les transferts monétaires aux familles, et dans l’autre des actions d’accompagnement scolaire ou extra scolaire, ou même s’interroger sur le rôle que peut effectivement jouer l’action publique pour corriger la force des mécanismes de reproduction. De même, les résultats présentés par l’Insee montrent combien le problème du logement est important et crucial : comment des enfants peuvent-ils en effet travailler et se mobiliser sur du travail intellectuel dans un logement surpeuplé et où, surtout, le bruit est très présent ? Peut-être alors la priorité est celle à donner à l’amélioration du logement des familles, avec des conditions minimales à prévoir pour les enfants dans les aides qui leurs sont attribuées. Dans un contexte contraint en matière de dépenses publiques, ces priorités ne sont pas forcément évidentes à déterminer, et les travaux d’étude et de recherche peuvent sans doute y contribuer.


  • De même, dans une perspective de capital humain, le thème de la santé des enfants pauvres, et plus directement des répercussions des situations de pauvreté sur l’état de santé et l’accès aux soins des enfants, est particulièrement important à mettre en exergue.


Le constat fait par le Credes sur l’état de santé des enfants apprécié par les parents, et le moindre recours des enfants pauvres aux soins ambulatoires, en particulier pour ce qui concerne les spécialistes, l’optique et les soins dentaires, est bien sûr frappant.
Une partie de ces différences est liée à des problèmes de revenu et de couverture complémentaire, dans le mesure où ce sont les ménages les moins aisés qui ont le plus souvent les couvertures les moins bonnes en matière de soins dentaires et d’optique.
Elles n’y sont cependant pas réductibles : l’évaluation du bilan bucco-dentaire gratuit proposé systématiquement aux adolescents a, par exemple, montré que si l’on atteignait par ce biais les jeunes appartenant à des ménages à bas revenus, les enfants des ménages les plus précaires, et ceux qui n’avaient jamais reçu de conseils bucco-dentaires dans le passé, en demeuraient exclus.
Surtout, de manière encore plus préoccupante, les données relatives au surpoids et à l’obésité prêtent à réfléchir. Les résultats du Credes recoupent en effet les constats que la Drees avait faits à partir des bilans de santé scolaire : nous avions noté que, dès l’âge de six ans, les enfants des ZEP étaient 17 % à être en surpoids, contre 13 % de ceux des autres zones, et 5,5 % a être obèses, contre 3,5 % des autres.
Or, on sait que ces problèmes de surcharge pondérale chez l’enfant sont déterminants pour le surpoids à l’âge adulte et les risques qu’il comporte en termes de diabète ou de maladies cardiovasculaires, et avec donc à la clé des pathologies invalidantes et une réduction de l’espérance de vie.

Un problème de « capital humain » lié à la santé se pose donc pleinement pour les enfants pauvres. Là encore, des difficultés existent toutefois pour envisager le bon niveau d’intervention sur des sujets qui ont trait, non plus aux soins, mais aux comportements sociaux en termes de nutrition, d’habitudes alimentaires, voire de conception du corps : est-ce là encore une question d’éducation, de revenus ou faut-il par exemple agir directement au niveau des cantines scolaires ?
Les études et la recherche peuvent donc trouver des points d’application très concrets dans ces domaines.


  • Le dernier aspect que je voudrais aborder porte plus directement sur les approches et les outils qui apparaissent importants à développer en matière d’études et de recherche.


.. Il nous apparaît, en premier lieu, intéressant de relancer un programme de recherche coordonné sur l’enfance et l’adolescence, et en particulier sur les processus de socialisation des enfants. C’est un pari, car il s’agit en quelque sorte de changer de point de vue, ou du moins de faire évoluer considérablement les points de vue qui sont ceux de beaucoup de travaux de recherche. En effet, si l’on dispose d’un large éventail de connaissances et de travaux empiriques sur l’enfance et l’adolescence, on doit cependant constater qu’ils sont généralement organisés selon un prisme disciplinaire et/ou institutionnel qui en donne une vision fragmentée et incomplète. De nombreux travaux privilégient une entrée par les institutions de socialisation et d’insertion, d’une part, par les problèmes aigus, d’autre part (maltraitance des enfants, échec scolaire, délinquance juvénile). D’autres phénomènes, comme les situations d’inégalités affectant les enfants, sont à l’inverse peu analysés, contrairement à l’importance prise par cette thématique dans les pays anglo-saxons. Enfin, le point de vue des enfants et des adolescents eux-mêmes passe souvent au second plan derrière celui des parents, des éducateurs ou des institutions qui en ont la charge.
La perspective serait donc de lancer un programme coordonné de recherches sur l’enfance et l’adolescence, en intégrant plusieurs dimensions souvent analysées de façon séparée : les modes de vie et les processus de socialisation, l’inégalité des conditions et des chances et les phénomènes de pauvreté analysés du point de vue des enfants et des adolescents.
.. Le deuxième point correspond à une préoccupation que j’avais déjà exprimée, mais qui m’a de nouveau particulièrement frappée en lisant la contribution de John Micklewright.
Il mentionne en effet l’existence, notamment aux Etats-Unis, de panels permettant de suivre le parcours et l’insertion sociale (revenus, familles, activités …) des personnes sur très longue période, avec des observations menées sur plus de trente ans.
Ce type d’outils est bien sûr particulièrement précieux pour analyser la façon dont la pauvreté ou les événements défavorables intervenus pendant l’enfance influent sur les perspectives des individus à l’âge adulte. Le Royaume-Uni semble aussi s’être engagé dans ce type de démarche, alors qu’en France il n’existe pas dans le système statistique et de recherche d’instrument de ce type, et qu’une vaste coopération institutionnelle associant Insee, Cerc, ministères intéressés et organismes de recherche (par exemple à travers le nouvel Institut Quetelet) serait sans doute nécessaire pour en lancer la mise en oeuvre.
C’est un projet sur lequel nous avons notamment suggéré à l’Ined de réfléchir à partir du bilan des expériences conduites au niveau international, et qu’en guise de conclusion, j’appelle très fortement de mes vœux.

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