Audition en présence de M. Warsmann, président de la commission des lois de l’Assemblée nationale





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La qualité de la loi

 

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Groupe de travail Assemblée nationale –Sénat

sur la qualité de la loi
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Audition en présence de M. Warsmann, président de la commission des lois de l’Assemblée nationale

et

de M. Hyest, président de la commission des lois du Sénat.

 

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Jeudi 6 mai 2010

 

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Intervention de Jean-Marc SAUVÉ1

Vice-président du Conseil d’Etat

 

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Je suis heureux que le groupe de travail créé conjointement par l’Assemblée nationale et le Sénat m’ait sollicité pour m’exprimer sur ce thème de la qualité de la loi.
Deux raisons à cela :
La première raison est que le Conseil d’Etat est un acteur motivé dans le processus d’amélioration de la qualité de la loi.
Il l’a maintes fois prouvé :


  • Il a été et sera encore, si cela s’avère nécessaire, une force de proposition dans le sens de réformes structurelles permettant d‘améliorer la qualité de la loi : les deux rapports qu’il a publiés sur la sécurité juridique en 1991 et 2006 l’attestent ;




  • Il est, quotidiennement, un gardien vigilant de la qualité de la législation et de la réglementation : ses formations consultatives y veillent à l’occasion de chaque texte soumis à leur examen et le Conseil d’Etat statuant au contentieux remédie, cette fois sur le terrain de la seule légalité, à certaines imperfections des textes normatifs.


La seconde raison est que le Conseil d’Etat n’est plus seulement, aujourd’hui, le conseiller du Gouvernement, mais il est aussi, conformément au dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution2, le conseiller du Parlement. Je suis particulièrement heureux de pouvoir m’acquitter de cette mission, que le Conseil d’Etat a accueillie avec faveur.
La politique de qualité de la réglementation a connu un tournant important avec les nouveaux instruments juridiques créés par ou issus de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008.
L’on peut penser à cet égard, notamment, au mécanisme prévu par l’article 39 de la Constitution qui permet de ne pas inscrire à l’ordre du jour un projet de loi qui méconnaîtrait les règles de présentation fixées par la loi organique du 15 avril 20093 – c’est-à-dire l’obligation d’accompagner le projet d’une étude d’impact.
L’on peut penser également au dernier alinéa de l’article 39 que j’évoquais à l’instant, qui permet désormais aux assemblées de saisir le Conseil d’Etat d’une demande d’avis sur une proposition de loi, mais l’on peut aussi penser à d’autres dispositions, comme l’article 41 de la Constitution, ou encore à l’article 24 de la Constitution, qui confie désormais expressément au Parlement une mission d’évaluation des politiques publiques.
L’on peut penser aussi aux dispositions ayant pour objet de réduire le temps de travail du Parlement consacré à la législation, en particulier sur les textes d’origine gouvernementale (article 48 de la Constitution sur le partage de l’ordre du jour).
A l’heure actuelle, compte tenu du faible recul dont nous disposons sur le fonctionnement de ces outils, les indicateurs existants ne permettent pas de dresser un bilan véritablement positif des évolutions récentes en termes de production législative.
S’agissant de l’évolution du volume des lois :
En 2008 et 2009, respectivement 55 et 41 lois ont été votées (si l’on excepte les lois autorisant l’approbation ou la ratification d’accords internationaux), soit autant, par exemple, qu’en 2003 et 2004 (respectivement 56 lois et 40 lois). Le volume des lois non codifiées, de janvier 2009 à janvier 2010, (en signes), s’est accru d’environ 6%, avec une accélération forte de cette production législative nette à partir du début de l’année 2009 (le cap des 16 millions de signes a été dépassé au 1er janvier 2010, alors que ce droit législatif non codifié était inférieur à 14 800 000 signes en octobre 2006). Les mécanismes pouvant avoir pour objet ou pour effet de restreindre le nombre du volume des lois n’a pas encore été à ce stade pleinement opérant.
S’agissant de la stabilité des lois :
Le nombre de modifications apportées aux principaux codes en 2009 reste très élevé : un peu moins que dans les années qui ont précédé (2006-2007) mais le nombre de ces modifications est très supérieur aux années 2003-2004.

Ainsi le code civil, par exemple, a été modifié 8 fois en 2009 (12 fois en 2007, mais jamais plus de 4 fois entre 2000 et 2004).

Le code pénal est modifié entre 9 et 12 fois par an depuis 2004.

Le code de procédure fiscale a été modifié 18 fois en 2009 (et jamais moins de 10 fois par an entre 2004 et 2008).

Le CGCT a été modifié 40 fois en 2009, autant qu’en 2007 et 2005.
Il faut souligner, enfin, pour arriver au bout de cet état des lieux, un problème qui va en s’aggravant : les délais mis à voter les projets de loi font que des dispositions très proches de codes sont modifiées en parallèle dans des sens incompatibles, sans que les ministères –ou le Parlement-, compte tenu de l’extrême spécialisation des travaux préparatoires, n’en soient toujours conscients.
Un exemple récent :
lors de l’examen de l’ordonnance procédant à certains aménagements du code rural, l’administration avait introduit une disposition sur les enquêtes publiques, alors que le même point était déjà traité par des dispositions en cours de discussion devant le Parlement dans le projet de loi dit « Grenelle II », ce que les services administratifs avaient perdu de vue.
Au-delà de ce constat statistique qui, ainsi que je l’évoquais, reste établi sur la seule année 2009, alors que l’essentiel de réformes issues de la révision constitutionnelle sont effectivement entrées en vigueur à la fin de cette année, je dresserai pourtant, en termes qualitatifs, un constat positif : celui du fonctionnement correct des outils créés par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. J’insisterai plus particulièrement sur ceux dont le Conseil d’Etat est chargé de l’application, à savoir, d’une part, les études d’impact et, d’autre part, l’examen des propositions de loi.
J’évoquerai dans un second temps les conditions d’une pleine efficacité des outils destinés à améliorer la qualité de la loi.



  1. Les outils créés par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 pour améliorer la qualité de la loi fonctionnement correctement



J’évoquerai, en premier lieu, les études d’impact et, en second lieu, l’examen pour avis, par le Conseil d’Etat, des propositions de loi.
A/ L’obligation de présenter une étude d’impact, à laquelle le Conseil d’Etat veille de manière rigoureuse, a permis d’améliorer la qualité et la sécurité juridiques du travail d’élaboration des lois.
Je tiens à rappeler tout d’abord l’esprit dans lequel le Conseil d’Etat applique les dispositions de la loi organique du 15 avril 2009. Je livrerai ensuite quelques éléments d’appréciation sur les études d’impact, à l’élaboration et au contrôle desquelles, je tiens à le souligner, le service de la législation et de la qualité du droit du Secrétariat général du Gouvernement apporte une contribution déterminante.

1°) Le Conseil d’Etat veille, de manière scrupuleuse, à la pleine mise en œuvre des dispositions relatives aux études d’impact.
Le Conseil d’Etat, qui appelait de se vœux –dans son rapport public de 2006- une loi organique organisant la procédure d’élaboration et de dépôt des projets de loi devant le Parlement, veille scrupuleusement au respect des dispositions de celle du 15 avril 2009 sur les études d’impact.
Le Conseil d’Etat donne toute sa portée au champ d’application de l’obligation :
Les dispositions de la loi organique du 15 avril 2009 prévoient des dérogations ou des exceptions à l’obligation d’étude d’impact :


  • certains projets sont dispensés d’étude d’impact (projet de loi constitutionnelle, projets de loi de programmation des finances publiques, projets de loi prorogeant l’état de crise, PLF et PLFSS pour la partie de leurs dispositions relevant de leur domaine exclusif ou obligatoire, projets de loi de ratification des ordonnances prises sur le fondement de l’article 38) ;




  • d’autres sont soumis à des obligations particulières de présentation (projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation des traités, dispositions des PLF et PLFSS relevant du domaine partagé avec la loi ordinaire).


L’interprétation que donne le Conseil d’Etat des dispositions qui prévoient ces exceptions et ces dérogations permet de donner sa plus grande portée au dispositif :


  • l’appellation d’ « évaluation préalable » pour les LF et les LFR est sans conséquence aucune sur le contenu des documents à présenter et sur leur degré d’exigence (pour la partie des dispositions des LF qui entrent dans le champ d’application des études d’impact) ;




  • s’agissant des projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation des traités, l’article 11 de la loi organique fixe les règles touchant « au dépôt du projet », sans préciser que les documents requis doivent être présentés dès la saisine du Conseil d’Etat. Ce dernier estime néanmoins qu’il lui appartient, dès ce stade, de s’assurer du caractère complet et suffisant de ces documents ;




  • s’agissant des projets de loi ratifiant les ordonnances, le Conseil d’Etat considère que la dispense d’étude d’impact ne s’applique qu’aux dispositions de la loi qui ratifient l’ordonnance. Si cette loi contient des dispositions ayant un autre objet et qu’elles n’ont pas été prises en compte dans l’étude d’impact élaborée à l’occasion du projet de loi d’habilitation, le Conseil d’Etat estime que ces dispositions doivent être accompagnées des documents requis par l’article 8 de la LO4.



Le Conseil d’Etat veille à la sincérité et au caractère complet des études d’impact :


  • s’agissant de la sincérité : le CE estime que le respect des obligations constitutionnelles s’apprécie non pas globalement mais pour chaque ensemble inséparable de dispositions (AG du 15 octobre 2009 : les dispositions autres que de pure ratification contenues dans un projet de loi de ratification doivent faire l’objet d’une étude d’impact – exemple ci-dessus évoqué). Le Conseil d’Etat estime que l’étude d’impact doit être vérifiable et il considère que, dès lors qu’elle vise à assurer la bonne information du Parlement (CC, décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009, §25), il en résulte une obligation de loyauté, de sincérité et de sérieux ;




  • s’agissant du caractère complet de l’étude : le CE veille à ce que le document présentant les objectifs, options et motifs soit plus précis que le simple exposé des motifs et ne se confonde pas avec celui-ci. Il veille de manière générale à l’obligation de précision et à ce que le document prenne parti sur l’articulation avec le droit national et communautaire (en recommandant par exemple, pour les lois de transposition, qu’un tableau permette de contrôler le caractère fidèle et complet de la transposition).


Le Conseil d’Etat peut être amené à sanctionner le non-respect par le Gouvernement de ses obligations :
Cette sanction peut prendre trois formes :


  • en cas d’absence d’étude ou de carence grave : le rejet pur et simple du projet de loi. Ainsi à propos d’un projet de loi de ratification de l’ordonnance relative à certaines installations classées pour la protection de l’environnement (ordonnance n°2009-663 du 11 juin 2009), le Conseil d’Etat a disjoint les dispositions législatives nouvelles, le Gouvernement n’ayant pas présenté d’étude d’impact relative à ces dispositions5 ;




  • en cas d’insuffisance avérée sur un point significatif : le sursis à l’examen au fond en retenant l’avis dans l’attente de la régularisation ;




  • en cas d’insuffisance sur des points moins déterminants, une note d’observation conseillant de rectifier l’étude avant le dépôt du projet.


2°) Le dispositif des études d’impact permet d’améliorer la sécurité juridique du travail d’élaboration des lois.
D’abord, il est important de souligner que ce dispositif n’a pas pour effet, en lui-même, ni de porter atteinte à la séparation des pouvoirs, ni de bloquer indûment les projets législatifs du Gouvernement.
En l’état, bien que le dispositif soit en phase de « rodage », les premiers éléments permettent de constater que l’obligation d’accompagner les projets de loi d’une étude d’impact permet d’améliorer la sécurité juridique du travail d’élaboration des lois et de justifier la nécessité de légiférer.
Le Conseil d’Etat s’efforce de faire en sorte que l’étude d’impact soit la plus utile possible, en appréciant de manière pragmatique les obligations imposées au Gouvernement, mais avec une finalité : que cette étude soit complète et utile pour le débat parlementaire.
Il estime ainsi que l’étude d’impact n’est pas figée : elle doit être modifiée et complétée après le passage au Conseil d’Etat pour tenir compte des observations qu’il a formulées ou des changements apportés avant le Conseil des ministres.
Par exemple, sur le projet de loi portant réforme de la taxe professionnelle, le Conseil d’Etat a estimé qu’en l’absence de tout élément présentant les conséquences financières pour les collectivités territoriales de la réforme de la taxe professionnelle, les différentes options possibles et les mérites de l’une des options prévues par le projet de loi, l’évaluation préalable ne satisfaisait pas aux obligations imposées par l’article 8 de la LO. Compte tenu des conditions de sa saisine, il a demandé au Gouvernement que le Parlement puisse disposer d’une étude d’impact répondant aux exigences de la loi organique au plus tard le jour du dépôt du projet de loi sur le bureau de l’Assemblée nationale6.
L’efficacité de l’étude d’impact sur le travail législatif tient surtout à trois éléments :


  • elle permet au Gouvernement de réfléchir en amont à l’ensemble des conséquences et implications d’une législation nouvelle ou d’un changement de législation ;

  • elle rend plus aisé le travail juridique – notamment du Conseil d’Etat- sur la loi ;

  • elle permet une information plus complète et plus sincère du Parlement.


En ce sens, l’application du dispositif semble être conforme aux objectifs qui avaient présidé à sa création, à savoir « vérifier la pertinence du recours à la législation » et « accroître la cohérence et la simplicité de notre ordonnancement juridique » selon les termes du Président Hyest7.
En revanche, ce dispositif n’a pas à ce jour permis de contenir le flux des textes législatifs nouveaux mais, comme chacun le sait ici, il n’est applicable que depuis 8 mois.
B/ La possibilité de saisir le Conseil d’Etat, pour avis, d’une proposition de loi, permet de compléter le dispositif existant.
Le second dispositif créé par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, que le Conseil d’Etat a pu expérimenter de manière concrète, est celui de l’examen des propositions de loi sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution.
Là encore, il s’agit d’un mécanisme qui fonctionne correctement, dont la mise en place a permis de combler une lacune dans le travail d’élaboration de la loi.
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