Les mesures encadrant la liberte d’expression dans la communication audiovisuelle





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Communication et production des savoirs

La liberté d’expression
Séance n°6 : La communication audiovisuelle


Ben BOMMERT, Elodie BUI, Marie FAUVET, Etienne PERIN, Emmanuel SALLOUM

LES MESURES ENCADRANT LA LIBERTE D’EXPRESSION

DANS LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE


INTRODUCTION

" La télévision est actuellement l'un des principaux liens sociaux de la société individuelle de masse. Elle est d'ailleurs également une figure de ce lien social. (...) Naturellement, il ne s'agit pas d'affirmer que la télévision " fait " le lien social - ce serait tomber dans un déterminisme technologique que je condamne par ailleurs -, mais plutôt que, dans une période de profondes ruptures sociales et culturelles, elle reste l'un des liens sociaux de la modernité. "

Cette citation de Dominique Wolton montre le caractère aujourd’hui déterminant du système audiovisuel français. Plus personne n’échappe à la télévision ou à la radio de nos jours. En effet, un point de rupture extrêmement important, dont on ne s’est pas immédiatement avisé, s’est opéré avec l’apparition d’une communication de masse, qui se caractérise par la diffusion régulière de messages par un émetteur à destination d’un ensemble de récepteurs anonymes, du public « en général ». En France, cette rupture est traditionnellement associée aux années 1920. Plus proche de nous, en 2005, l’avènement de la TNT (télévision numérique terrestre) a considérablement élargi le spectre du système audiovisuel en France avec la possibilité pour tous les Français munis d’un décodeur de disposer de 18 chaînes télévisées. On comprend donc que la liberté d’expression, les conditions de sa mise en œuvres, mais aussi les restrictions à cette liberté d’expression au sein même de la communication audiovisuelle constituent un enjeu majeur, notamment lorsque certaines audiences atteignent les 20 millions de téléspectateurs par exemple. La télévision numérique terrestre a également mis en lumière un phénomène continu depuis ces dernières années : l’impact de « la révolution » numérique. Celle-ci modifie la communication audiovisuelle en profondeur. Tout est remis en cause : les marchés, les structures industrielles, l'impact social et culturel de la communication, sa dimension civique.

L'influence de la communication audiovisuelle sur la société est généralement invoquée pour expliquer la spécificité de son régime juridique par rapport aux autres domaines du droit de la communication.

Il paraît donc justifié d'aborder ici la dimension sociale de l'audiovisuel d'un point de vue un peu différent, en commençant par s'interroger sur ce qu'est la communication audiovisuelle, sur ce qu'elle apporte et sur ce que la société attend d'elle.

Dans le sens le plus traditionnel, la communication est échange et partage. Il peut s'agir d'un échange direct entre personnes, non appareillé, sinon dépourvu de codes. Avec l'apparition des médias, la technique a imprimé sa marque sur la communication, celle-ci empruntant de plus en plus souvent le vecteur de l'écrit avant de devenir massivement audiovisuelle.

La " société globale de l'information " qu'annonce la poursuite du progrès technique va accentuer le processus qui incline la communication traditionnelle vers la " communication fonctionnelle ". En effet, alors que le progrès technique accroît incommensurablement l'efficacité d'une communication à la fois instantanée et internationale, le progrès économique dépend de plus en plus des moyens de communication et le secteur même de la communication devient de plus en plus producteur direct de richesse et d'emplois. Mais que devient dans ce contexte la pratique de l'échange et du partage, si indispensable à l'équilibre vital de démocraties qui exigent le perfectionnement constant de la convivialité entre les membres de la Cité ? En d'autres termes, quelle est l'influence du mode de communication dominant, l'audiovisuel, sur l'évolution de la communication comprise comme échange et partage humain ?
Dans un domaine aussi mouvant que celui de la communication audiovisuelle, marqué par l’importance des mutations politiques, économiques, sociales, techniques et culturelles, la connaissance du droit ne saurait se suffire du formalisme des règles applicables. Celles-ci sont d’abord le produit d’une évolution déterminée dont elles portent l’empreinte, et l’analyse du droit positif requiert, peut être plus qu’ailleurs, l’éclairages des strates historiques antécédentes. Il convient de préciser que cette perspective historique n’est pas restrictive des pertinences proprement juridiques : elle tend à l’inverse à souligner l’importance du droit dans la définition même de la place et des fonctions sociales reconnues au média audiovisuel dès son apparition.

En terme de structuration historique du droit de la communication audiovisuelle, on peut noter trois caractéristiques majeures : tout d’abord la prégnance des déterminations politiques : les fondements initiaux du monopole public et du service public ne relèvent pas d’une problématique technique mais d’une problématique proprement politique on le verra. En d’autres termes, le droit de la communication audiovisuelle ne se résout pas dans une simple entreprise de codification ou de formalisation juridique de la liberté d’expression appliquée au support technique particulier que constitue l’audiovisuel. Ensuite, on se doit d’évoquer la « chaîne génétique » faisant apparaître que la radio et la télévision s’inscrivent dans l’héritage juridique d’un statut de monopole public assigné très tôt aux grands moyens de communication comme le service des postes de l’Ancien Régime, tout simplement parce que les moyens de communication sont très vite devenus des éléments de pouvoir.

Enfin, l’évolution du droit de la communication audiovisuelle a été graduelle : le système audiovisuel français a d’abord été organisé sous forme de monopole public, comme dans la plupart des pays européens. A chaque étape d’une nouvelle découverte ou invention technique, l’Etat reproduisit le statut juridique appliqué au support précédent : le monopole téléphonique fut ainsi dupliqué sur la radio puis sur la télévision. Jusqu’en 1959, la radio-télévision française (R.T.F) fut même directement organisée au sein des services de l’Etat, comme simple service ministériel, sans personnalité juridique. La loi de 1974 procéda à l’éclatement de l’ORTF, organisme unitaire qui gérait jusqu’alors l’ensemble des activités de l’audiovisuel public, en sept organismes distincts : trois sociétés de programmes pour la télévision, une société de programmes pour la radio, une société de production, un établissement public de diffusion et un établissement pour les archives, la formation et la recherche. Ceci eut pour conséquence d’instaurer une logique de concurrence commerciale en France, dans le cadre même du monopole public. En 1981 le monopole fut donc abrogé et la loi du 29 juillet 1982, considérée comme un point carrefour dans l’évolution du droit de la communication audiovisuelle, proclame dès son article 1er que « la communication audiovisuelle est libre ». La première télévision privée à être créée fut Canal+ en Décembre 1984. La loi de 1982 créa également la Haute autorité de la communication audiovisuelle, une autorité indépendante de contrôle pour couper le lien politique entre l’audiovisuel et le pouvoir exécutif mais ceci fut un échec et une nouvelle loi fut adoptée le 30 septembre 1986, qui apparaît également comme un point d'ancrage durable de notre droit de la communication audiovisuelle dans la mesure où, succédant à une cascade de textes éphémères, elle offre toujours, remaniée à plusieurs reprises, son armature juridique à ce secteur. La liberté de la communication audiovisuelle, clé de voûte du système, proclamée en 1982 est pour la première fois définie en 1986 : elle proclame le principe et énonce ses limites, tout en mettant en lumière le retrait relatif de l’Etat dans ce secteur en octroyant à l’autorité de régulation la charge de veiller au pluralisme sur les antennes du service public par exemple. La Haute Autorité fut remplacée par la Commission nationale pour la communication et les libertés, elle-même remplacée par le CSA en 1989. La principale disposition de cette loi fut de privatiser l’une des chaînes publiques, TF1. En reconnaissant la liberté de la communication audiovisuelle, le législateur a permis le pluralisme du secteur privé. Il faut souligner que les équilibres actuels du droit de la communication audiovisuelle résultent des dispositions de cette loi du 30 septembre 1986 modifiée, qui, dans une synthèse sans cesse ajustée des différents intérêts publics pris en compte par le législateur, et tirant la leçon d'une dizaine d'années d'expériences plus ou moins convergentes, a réalisé le passage définitif d'un système de monopole sous tutelle de l'exécutif, à un modèle pluraliste où coexistent un secteur privé concurrentiel et un secteur public affranchi, tous deux soumis à des règles de fonctionnement largement balisées par la loi et les règlements. Les textes adoptés ultérieurement en procédant par voie d'amendement à la loi de 1986, ont apporté des compléments importants à celle-ci sans remettre en cause son architecture ni ses grandes orientations. En 1994 une nouvelle loi accéléra les évolutions favorables aux opérateurs privés. Le mouvement de la période 1974-1994 et les tâtonnements qui ont marqué celle-ci, ont procédé de la nécessité et de la volonté de passer d'une organisation monopolistique de la communication audiovisuelle à une phase de pluralisme. Enfin, en 2000, une nouvelle loi réduit le temps de publicité sur les chaînes publiques ( l’article 3 de cette loi énonce que les chaînes publiques « poursuivent dans l’intérêt général, des missions de services publics »), alors même que cette question relevait précédemment du domaine réglementaire et non législatif. Cette loi procède d’ailleurs à la transposition en droit interne de la directive communautaire « Télévision sans frontières ». A ce point de notre introduction, il convient de souligner l’importance des sources internationales mais surtout communautaires dans le droit de la communication audiovisuelle. En effet, le phénomène social décrit plus haut n’est évidemment pas purement français, c’est à dire que la fonction incontournable de la télévision se retrouve, sauf exceptions, dans toutes les démocraties modernes et dans les pays industrialisés du « Nord » ( cf annexe au dossier)

Depuis le statut des entreprises jusqu’au contenu des obligations de programme, les règles juridiques applicables à la communication audiovisuelle constituent donc un ensemble spécifique distinct des règles applicables à la presse écrite ( la loi du 1er août 1986 portant sur le statut des entreprises de presse définit, dès son article 1er, l’activité en cause comme « tout service utilisant un mode écrit », ce qui exclut clairement les entreprises dites parfois approximativement « de la presse audiovisuelle ») et distinct des règles applicables au cinéma, ou d’autres secteurs mettant en œuvre une activité dite de « communication ».

Le droit de la communication audiovisuelle constitue au plan du droit positif, un ensemble de règles inassimilables à d’autres pour les raisons historiques, politiques, économiques, culturelles citées plus haut qui ont généré la spécificité de son régime juridique.

La communication audiovisuelle est définie par l’article 2 de la loi du 30 septembre 1986 comme « toute mise à disposition du public ou de catégories de public, par un procédé de télécommunication, de signes, de signaux, d’écrits, d’images, de sons ou de messages de toute nature qui n’ont pas le caractère d’une correspondance privée ». Cette définition est au cœur de la summa divisio entre d’une part, le droit des télécommunications désigné, a contrario, par référence au critère de « la correspondance privée », et d’autre part, le droit de la communication audiovisuelle identifié par « la mise à disposition du public » d’images, de sons…

Cette définition s’est donc concrètement traduite par l’application du droit de la communication audiovisuelle à deux activités principales : la radio et à la télévision. Dans cet exposé nous avons choisi de concentrer notre analyse sur le média télévision, peut être plus représentatif de notre époque et plus enclin aux restrictions de communication, contrairement à la radio, historiquement considéré comme un média plus « libre ».
L'influence sociale des ces médias audiovisuels continuera de justifier l'attention des pouvoirs publics, quelle que soit son intensité et sa portée réelle, aussi longtemps que l'explosion de l'offre de services et que l'éparpillement de l'audience n'auront pas justifié la révision radicale des fondements du droit de l'audiovisuel.
Mais qu'est-ce qui explique la vertu unificatrice de la télévision généraliste ? Selon Dominique Wolton : " Seule la télévision généraliste est apte à offrir à la fois cette égalité d'accès, fondement du modèle démocratique, et cette palette de programmes qui peut refléter l'hétérogénéité sociale et culturelle. La grille des programmes permet de retrouver les éléments indispensables à l'" être ensemble ". Elle constitue une école de tolérance au sens où chacun est obligé de reconnaître que les programmes qu'il n'aime pas ont autant de légitimité que ceux qu'il aime, du seul fait que les uns cohabitent avec les autres. La force de la télévision généraliste est là : mettre sur pied d'égalité tous les programmes, et ne pas dire
a priori ceux qui sont destinés à tel ou tel public. Elle oblige chacun à reconnaître l'existence de l'autre, processus indispensable dans les sociétés contemporaines confrontées aux multiculturalismes (...), ce qui justifie le rôle de la télévision généraliste : offrir une large palette de programmes pour satisfaire le plus grand nombre possible de publics, et laisser la place à des " publics inattendus ". C'est en cela que la télévision est moins un instrument de massification de la culture qu'un moyen de relier les hétérogénéités sociales et culturelles. Et en reflétant celles-ci à travers ses programmes, elle en légitime les différentes composantes en leur donnant la possibilité d'une cohabitation, voire d'une intégration. "
On le voit, cet instrument ne peut donc être neutre. Si la télévision est la figure moderne de l'espace public de la cité grecque, c'est-à-dire le lieu où se retrouvent les citoyens afin de débattre des affaires communes, lieu authentiquement politique par conséquent, il n'est pas inintéressant d'identifier la nature du lien social que les médias tendent entre les hommes, les valeurs qu'ils font passer, les conceptions de la modernité qu'il privilégient. Car le rôle de la télévision n'est pas simplement de porter à connaissance, de mettre en contact les différents systèmes culturels et de valeurs, il est en outre, si l'influence sociale des médias est aussi efficace qu'on le croit, d'éduquer ou d'intoxiquer. L'on en vient donc à la notion de contrôle des contenus sur laquelle repose une bonne part de notre législation de la communication audiovisuelle. En effet, comment et par quels moyens le législateur peut-il contrôler la communication audiovisuelle ? Quelles sont les restrictions à cette communication aujourd’hui devenue incontournable ? Et enfin, comment concilier liberté d’expression et restrictions à cette liberté fondamentale, proclamée dès l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 ? Car il est évident que ces restrictions participent également de la liberté d’expression et qu’elles permettent, par leur existence, à la liberté d’expression d’exister et surtout de continuer à exister.

Pour analyser les restrictions à la liberté d’expression dans la communication audiovisuelle il nous a semblé pertinent d’opérer une distinction entre ce que l’on pourrait appeler des obligations données aux différentes chaînes par le ou les législateur(s), ce sera notre première partie, et les interdictions que celui(ceux) ci formule, constituant notre seconde partie. L’approche sera thématique et nous terminerons par une conclusion ouvrant la voie à une comparaison avec un autre pays européen : l’Allemagne, en l’occurrence, afin de pouvoir mettre en perspective notre propos et nous éloigner du strict cadre franco-français.
I. Proteger la liberté d’expression


Le secteur de l’audiovisuel, pour des raisons techniques, a toujours fait l’objet d’un régime particulier, car la liberté de communication ne peut y être aussi totale et large que pour la presse écrite. Quelle que soit la nature du régime politique, l’intervention de l’Etat dans ce secteur est toujours plus poussée et plus marquée. Dans le cadre des accords et des engagements internationaux et notamment européens pris par la France, c’est la loi du 30 septembre 1986 « relative à la liberté de communication » qui, avec ses très nombreux textes d’application, constitue le socle juridique actuel de la communication audiovisuelle. La liberté de communication y est érigée en principe fondamental. La signification première et essentielle de ce principe est la confirmation de l’abandon du principe ancien du monopole d’Etat de la radio-télévision qui avait prévalu jusqu’à la loi du 29 juillet 1982. Désormais a été mis en place un système dualiste où cohabitent un secteur public et un secteur privé de la communication audiovisuelle.

Cependant, si la liberté de communication est proclamée, le législateur prévoit immédiatement qu’un certain nombre de conditions (garanties ou limites ?) soient apportées à l’exercice de cette liberté, qui apparaît dès lors comme étroitement surveillée. En effet un certain nombre de dispositions de la loi de 1986 déterminent des obligations qui s’imposent tant au service privé qu’au service public, et qui constituent alors, au moins en apparence, des exceptions au caractère libéral de la loi. Pour justifier ces limites à la liberté, le législateur fait référence à la notion de « service public » dont les exigences sont considérées comme supérieures. Ainsi l’alinéa 2 de l’article 1er de la loi de 1986 énumère, parmi ces limites, des « exigences de service public » qui s’imposent presque aussi fortement au secteur privé qu’au secteur public. 

Dans un premier temps nous étudierons ces obligations, et nous nous attarderons sur deux d’entre elles qui méritent une attention particulière : celles relatives aux quotas d’œuvres audiovisuelles et celles relatives à la période électorale. Dans un second temps nous nous intéresserons à deux procédures prévues par la loi de 1986, les autorisations préalables et les cahiers des charges, qui permettent aux pouvoirs publics de définir des obligations spécifiques concernant respectivement les sociétés privées et les sociétés publiques.


A) Les obligations communes aux secteurs public et privé :

1. Missions de service public définies par la loi du 30 septembre 1986
En droit administratif général la notion de service public désigne une activité assurée, contrôlée ou réglementée par la collectivité publique, en vue de satisfaire un besoin d’intérêt général que l’initiative privée et les lois du marché ne pourraient satisfaire. Dans le secteur audiovisuel il appartient dans cette perspective à l’Etat d’imposer aux organismes du secteur public mais également aux opérateurs privés, des obligations qui ne vont pas nécessairement dans le sens de la rentabilité, ou de prendre lui-même entièrement ou partiellement à sa charge des activités dîtes d’intérêt général que le secteur privé ne voudrait ou ne pourrait assumer. Le fait que la France, comme la plupart des pays, ait renoncé au monopole étatique de la radio-télévision nous amène à reconsidérer le principe de service public et son application pratique.

Dans son titre III, la loi du 29 juillet 1982 parlait du « service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision ». Cet intitulé faisait du secteur public l’instrument privilégié d’exécution du service public de la communication audiovisuelle. Dans la loi de 1986 le secteur public n’est plus qu’un instrument préférentiel de l’exécution de ce service public, comme en témoigne les propos du rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, de l’époque, Michel Péricard, qui affirme que « la conception totalitaire du service public a disparu ». Autrement dit le secteur privé doit lui aussi assurer des missions d’intérêt général. Ainsi la loi de 1986 énumère un ensemble de contraintes et d’obligations qui sont l’expression ou la mise en œuvre du service public. Les missions traditionnelles de service public de la communication audiovisuelle : « informer, éduquer, cultiver, distraire » dans le respect de la diversité des demandes et des besoins et du pluralisme des courants de pensée et d’opinion, se retrouvent dans les obligations dont dispose la loi à l’égard des secteurs public et privé. Ces obligations servent à atténuer ou corriger les effets d’une programmation commerciale déterminée par le seul souci de l’audience.

Etudions de plus près ces obligations, qui peuvent être classées en plusieurs thèmes.

Tout d’abord l’article 1 fait référence à des « exigences de service public », puis prévoit que les deux secteurs doivent respecter le « caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion ». Une loi de janvier 1989 a repris le dernier alinéa de ce même article, et enrichit la liste des missions et obligations du CSA : désormais il « assure l’égalité de traitement ; il garantit l’indépendance et l’impartialité du secteur public ; il veille à favoriser la libre concurrence ; il veille à la qualité et à la diversité des programmes, au développement et à la création audiovisuelle nationale ainsi qu’à la défense et à l’illustration de la langue et de la culture française ». Jugeant les dispositions de la loi de 1986 trop libérales, le législateur de 1989 a voulu imposer des obligations de service public, au secteur public mais aussi au secteur privé, sous le contrôle du CSA. D’autres références au service public, plus ou moins explicites, se retrouvent dans les dispositions de la loi.

L’article 14 prévoit le contrôle exercé par le CSA sur « l’objet, le contenu et les modalités de programmation des émissions publicitaires diffusées, tant par les sociétés nationales de programme que par les organisations du secteur privé ». Même si ce n’est pas clairement dit il semble évident que c’est la notion de service public qui justifie un tel contrôle, de même que la tâche que l’article 15 accorde au CSA de veiller « à la protection de l’enfance et de l’adolescence ». Ces deux exigences ressemblent davantage à des restrictions directes à la liberté de communication qu’à des obligations destinées à la protéger, et seront donc étudiées plus en détail par Marie.

Au nom de la garantie du droit du public à l’information, diverses dispositions de la Directive européenne dite « télévision sans frontières » ont été transposées en droit interne par la loi du 1er août 2000, qui introduit les articles 20-2 et 20-3 dans la loi de 1986. Ces articles disposent notamment que les événements dits « d’importance majeure » ne peuvent être retransmis en exclusivité d’une manière qui aboutit à priver une partie important du public de la possibilité d’y accéder sur un service de télévision à accès libre. Il s’agit par exemple des grands événements sportifs.

Les articles 45 et 48 imposent au secteur public une « mission éducative et culturelle ». La même exigence pèse sur les organisations privées qui selon l’article 28, doivent proposer des « programmes éducatifs et culturels ».

Enfin un certain nombre de dispositions à propos de l’accès à l’antenne ne concernent que le secteur public. L’article 54 dispose que « le gouvernement peut à tout moment faire programmer et diffuser par les sociétés nationales de programmes toutes les déclarations ou communications qu’il juge nécessaires. A noter que le dernier alinéa de cet article prévoit un droit de réplique aux déclarations du gouvernement, dont les modalités sont fixées par le CSA. L’article 55 encadre les modalités de retransmission des débats parlementaires et l’accès à l’antenne des formations politiques et des organisations syndicales et professionnelles.

Parmi les obligations prévues par la loi de 1986, deux méritent une attention particulière :

2. Etude de deux cas
a) Les quotas d’œuvres audiovisuelles
Le législateur impose aux télévisions des proportions d’œuvres françaises et européennes, officiellement au nom de la défense d’une identité culturelle et linguistique nationale et européenne, mais aussi sans doute pour défendre un secteur économique et industriel aussi profitable que menacé par la globalisation de la culture américaine. L’article 1 de la loi de 1986 prescrit aux deux secteurs « la qualité et la diversité des programmes, l’aide au développement de la production et de la création d’œuvres audiovisuelles nationales, et la défense de la langue française ». L’obligation concerne donc la diffusion des œuvres mais aussi leur production.

Les articles 27 et 70 de la loi de 1986 font obligation aux organismes publics et privés de télévision de « consacrer un pourcentage majoritaire » de diffusion d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles à des oeuvres « d’origine communautaire » et « d’expression originale française ». Ces articles ont depuis été modifiés par la loi du 18 janvier 1992 qui impose aux sociétés de télévision publiques et privées, de consacrer « aux heures de grande écoute », dans leur temps de diffusion d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles, « des proportions au moins égale à 60% à d’œuvres européennes et au moins égales à 40% à des œuvres d’expression originale française ». Pour les services de cinéma (comme par exemple la chaîne « ciné cinéma ») sont considérées comme heures de grande écoute les heures comprises entre 20h30 et 22h30. Pour les autres chaînes il s’agit des heures comprises entre 18h et 23h tous les jours, et entre 14h et 18h le mercredi. A noter que le CSA pourra, s’agissant des télévisions privées, « substituer aux heures de grande écoute, des heures d’écoute significative qu’il fixera annuellement, pour chaque service, en fonction notamment des caractéristiques de son audience et de sa programmation ».

Dans le but de préserver l’exploitation en salle des œuvres cinématographiques, le nombre d’œuvres diffusés est lui aussi réglementé. Ainsi, pour les éditeurs de services autres que le cinéma, ce nombre est limité à 192 films par an, dont 144 pendant les heures de grande écoute. Pour les chaînes spécialisées dans le cinéma le nombre maximum est fixé à 500. D’autre part a été fixé un délai à partir duquel une œuvre cinématographique peut être diffusée à la télévision : ce délai est de trois ans à compter du de la date de délivrance du vida d’exploitation, ou de deux ans si la chaîne a participé à la production du film.

S’agissant de la production, il faut noter que les chaînes, publiques comme privées, ont l’obligation de consacrer un certain pourcentage de leur chiffre d’affaire annuel de l’exercice précédent à des dépenses contribuant au développement d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques françaises et européennes. Ce chiffre varie en fonction du type de la chaîne et du type de diffusion.

b) les obligations en période électorale
Une des missions essentielles du CSA est de veiller au respect du pluralisme en période de campagne électorale. L’article 16 de la loi de 1986 lui permet d’adresser, pour la durée des campagnes électorales, des recommandations aux exploitants des services de communication audiovisuelle autorisés, c’est-à-dire aux télévisions privées. Quant au secteur public, il faut se référer non seulement à l’article 16, mais aussi à l’article 13 de la même loi qui donne pour mission au CSA d’assurer le respect de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans les programmes des sociétés nationales de programmation, notamment en ce qui concerne les émissions d’information politique. La loi retient comme période « la durée des campagnes électorales » mais le CSA retient une période plus longue car les candidats entrent en campagne bien avant que celles-ci ne s’ouvrent officiellement. Ainsi, pour les élections présidentielles de mai 1995 le CSA a retenu le 1er janvier comme date de départ de la « pré campagne », alors que la campagne commençait officiellement le 7 avril 1995.

En premier lieu selon l’article 16 de la loi de 1986 le CSA fixe les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les sociétés nationales de programme sont tenues de produire, programmer et diffuser. Ce sont les petits clips vidéo enregistrés par les candidats ou les partis pendant la campagne. En second lieu le CSA met en place un dispositif renforcé de comptabilisation des temps d’intervention des personnalités politiques, dans le secteur privé comme public, qui s’appuie principalement sur la règle de l’accès équitable à l’antenne des candidats ou des partis, selon le type d’élection.

A côté de ces obligations à vocation généraliste il existe un certain nombre d’obligations propres à chaque société, qui sont définies soit lors de l’octroi de l’autorisation préalable pour les sociétés privées, soit lors de la réalisation du cahier des charges pour les sociétés nationales.

B. Réglementations spécifiques à chaque secteur:



  1. secteur privé : les autorisations préalables


En dépit de l’affirmation de principe selon laquelle « la communication audiovisuelle est libre », la règle de l’autorisation préalable apparaît comme essentielle dans le régime du secteur privé. Elle est d’ailleurs approuvée par le droit européen : l’article 10-1 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme de 1950 stipule : « le présent article n’empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations. »

L’article 28 de la loi de 1986 (modifié par la loi du 1er août 2000) pose que « la délivrance des autorisations d’usage de la ressource radioélectrique pour chaque nouveau service […] est subordonnée à la conclusion d’une convention passée entre le CSA et la personne qui demande l’autorisation ». L’alinéa 2 de ce même article précise que cette convention porte notamment sur un ou plusieurs des points qu’il énumère : ce sont principalement des obligations spécifiques portant la nature et la durée des programmes, la publicité, les quotas de diffusion d’oeuvres audiovisuelles…



  1. secteur public : les cahiers des charges


L’article 48 de la loi de 1986 prévoit expressément qu’un cahier des charges définit les obligations de chacune des sociétés nationales de programme. Bien que le cahier des charges soit fixé par décret, le CSA est saisi pour avis par le gouvernement. Par ailleurs le Haut conseil de la population et de la famille est obligatoirement consulté sur les programmes destinés aux enfants.

D’après les articles 16, 44, 56 et 70 de la loi de 1986, les cahiers des charges précisent notamment : leurs obligations liées à leur mission éducative, culturelle et sociale ; l’objet, la durée et les modalités de programmation de la publicité ; les dispositions relatives à la diffusion des œuvres cinématographiques ; les dispositions relatives aux campagnes électorales, etc. Enfin selon l’article 18 le CSA établit chaque année un rapport public qui rend compte du respect de ces obligations par les organismes du secteur public qui y sont assujettis.


C – Les Recommandations

1 – Ambiguité des textes
Le pouvoir de régulation du CSA, qui lui est accordé par la loi modifiée du 30 septembre 1986, est exercé entre autres par le moyen de recommandations qui sont traditionnellement admises comme des actes incitatifs, dépourvus de caractère juridiquement contraignant. Dans la pratique, ces dites recommandations sont destinées à la fois aux services autorisés et aux sociétés nationales (cf recommandation n°95-2 du 25 avril 1995 destinée « à l’ensemble des services de radiodiffusion sonore et de télévision en vue des élections municipales des 11 et 18 juin 1995 »), comme au Gouvernement et au Parlement (art. 17 de la loi du 1er août 2000)

Elles peuvent reposer sur deux types de fondements : explicites d’une part, et dans ce cas la qualification de « recommandation » est directement mentionnée par la loi ; implicites d’autre part, et qui ont à voir alors avec les missions attribuées au CSA et qui l’amènent à émettre des actes dépourvus de valeur normative, qui renvoie alors à la catégorie des recommandations)
Dans les textes législatifs, la possibilité d’émettre des recommandations par les diverses autorités de régulation était établie successivement par la loi du 29 juillet 1982 concernant la Haute Autorité de la Communication audiovisuelle (art. 14.1, 19 et 20) et par la loi initiale du 30 septembre 1986 concernant la CNCL.

La loi du 17 janvier 1989 ne précisait plus que c’était par le biais des recommandations que le CSA devait « assurer le respect de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans les programmes des sociétés nationales de programme », mais la modification de la loi du 17 janvier 1989 par la loi du 1er Août 2000, puis par les lois du 9 juillet 2004 et du 31 mars 2006, marque le grand retour du pouvoir des recommandations.

Comme nous l’avons déjà signalé, les recommandations n’ont pas de caractère juridiquement contraignant dans leur stricte définition. Cependant, c’est par ce moyen que le CSA est amené à contrôler le respect du pluralisme dans l’audiovisuel français, et le Conseil d’Etat leur a reconnu à ce titre un caractère exécutoire. Historiquement, la loi du 29 juillet 1982 stipulait que les recommandations de la Haute Autorité de la communication audiovisuelle étaient dotées d’un caractère « exécutoire », caractéristique confirmée par un arrêt d’Assemblée du Conseil d’Etat du 20 mai 1985 (Labbé et Gaudin).

Cette appréciation du Conseil d’Etat a été confirmée par le Conseil Constitutionnel le 19 septembre 1986, qui en raison de la mission de garante du pluralisme attribuée à la CNCL, érigée à cette date comme «objectif à valeur constitutionnelle», décidait que « les recommandations qu’elle prenait à cet effet revêtaient un caractère obligatoire et pouvaient, tout comme d’ailleurs le refus de la commission de faire usage des pouvoirs qu’elle tient de la loi, être contestées devant le juge de l’excès de pouvoir » (CC 18 septembre 1986, n°86-217)

Cette contradiction entre le caractère obligatoire reconnu à ces recommandations et la définition de leur nature juridique non-obligatoire n’a pas manqué de soulever le débat. Cependant leur application reste subordonnée au consentement des organismes destinataires et leur non-respect n’est pas sanctionné.

2 – fondements explicites et implicites
La loi du 30 septembre 1986 modifiée donne au CSA le pouvoir d’émettre des recommandations à divers acteurs comme nous l’avons montré, et ce dans certains domaines précisés dès l’article 3-1 de la dite loi, qui correspondent aux domaines d’action généraux du CSA énoncés dans le même texte. S’agissant du traitement de l’information, le CSA a par exemple été amené à émettre une recommandation en 1992 suite aux dérives spectaculaires du traitement des images d’archives pendant la guerre du Golfe (recommandation n° 92-02 du 24 mars 1992, visant à faire apparaître la date et l’origine des images), ou à la même époque une autre relative aux émissions de « télé-vérité » qui avaient eu tendance à se multiplier hors de toute préoccupation déontologique. (recommandation n° 92-03 du 24 avril 1992)
Cette spécification législative des recommandations conduit le CSA à émettre ces textes à propos des évolutions des « normes relatives aux matériels et techniques de diffusion ou de distribution des services de radio et de télévision par un réseau de communications électroniques au sens du 2° de l’article L.32 du Code des postes et des communications électroniques » (art. 12), de la défense du pluralisme en période électorale (art. 16). Elle les destine au Gouvernement dans son article 17 à propos du « développement de la concurrence dans les activités de radio et de TV », aux sociétés du secteur public de la communication audiovisuelle pour qu’ « elles assurent l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information ainsi que l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans le respect du principe d'égalité de traitement et des recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel » (art. 43-11 créé par la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 et modifié par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 ). Enfin, chargé par la loi de "veiller à la qualité des programmes", le CSA dispose, dans le domaine de l'éthique des programmes, d'un large pouvoir de recommandation. Il en fait usage régulièrement dans les domaines tant de l'information que de la protection de l'enfance et de l'adolescence (images violentes, propos racistes, horaire de diffusion des films interdits aux mineurs...), thèmes sur lesquels nous reviendrons plus en allant.

L’évolution législative marque un net retour au recours aux recommandations pour assurer les missions attribuées au CSA, tout en mettant en relief la confiance faite aux secteurs de communication audiovisuelle pour s’autoréguler.

Cependant, l’étendue des missions du CSA l’entrainent à émettre des textes, qui sans être précisément qualifiés de recommandations en ont toute la saveur, comme pour les « communiqués », et autres « directives », de même pour les « avis » et dans le cadre de son rapport annuel, textes qui répondent à la même mission régulatrice et de conseil du CSA.

II- Protéger les autres principes fondamentaux
Envisager le rôle de la liberté d’expression comme clé de voûte du système des libertés et donc des droits fondamentaux amène nécessairement à en étudier les limites, et ce aussi dans le domaine de la communication audiovisuelle. En effet, ces nouveaux « médias de masse » connaissent des restrictions nécessaires à la défense des grands principes de la liberté.

A ce titre, nous observerons les limites à la liberté d’expression visant à la protection de l’ordre public, la DDHC de 1789 permettant d’affirmer qu’il n'est pas de liberté possible dans une société où les individus craignent pour la sécurité de leur personne, pour nous pencher ensuite sur la protection de la personne et de la santé publique. La CEDH stipule également que « l'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire. »


  1. Concernant la protection de l’ordre public.


Dans le cadre du droit à l’information, la liberté d’expression dans la communication audiovisuelle est limitée par la nécessité de préserver l’ordre public, qui a conduit le législateur à édicter une série d’interdictions de caractère objectif.

Les domaines dans lesquels le CSA est amené à exercer une vigilance particulière ont été précisés par la loi du 30 septembre 1986 modifiée. Le premier d'entre eux concerne la sauvegarde des principes fondamentaux que sont la dignité de la personne humaine et l'ordre public. « L'exercice de cette liberté ne peut être limité que dans la mesure requise, d'une part, par le respect de la dignité de la personne humaine, de la liberté et de la propriété d'autrui, du caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion et, d'autre part, par la protection de l’enfance et de l’adolescence, par la sauvegarde de l'ordre public, par les besoins de la défense nationale, par les exigences de service public, par les contraintes techniques inhérentes aux moyens de communication, ainsi que par la nécessité, pour les services audiovisuels, de développer la production audiovisuelle. »

Pour protéger l’ordre public, la loi a ainsi prévu que la diffusion d’opinions pouvait être interdite et susceptible d’être poursuivie en cas de provocation aux crimes et délits (atteintes volontaires à la vie, à l’intégrité de la personne et agressions sexuelles, vols extorsions et destructions dangereuses pour les personnes), d’apologie des crimes de guerre et crimes contre l’humanité (article 24) ou encore de provocation à la discrimination, à la haine et à la violence (qui peut se confondre ou se cumuler avec le délit de diffamation ou d’injure développés par Marie).

Dans la même logique de défense de l’ordre public, certains produits sont interdits à la publicité audiovisuelle comme les armes à feu.
1 - les provocations aux crimes et aux délits, et délits contre les autorités
La provocation à enfreindre la loi peut être directe ou indirecte. Selon la loi du 29 juillet 1881 relative au droit de la presse, la provocation directe s’agit de la « provocation qui incite autrui à réaliser une infraction déterminée » Quant à la provocation indirecte, il s’agit de l’apologie des crimes et délits (publication de discours ou écrits justifiants ou tendant à glorifier les actes délictueux ou criminels de leurs auteurs) ainsi que des avis et chants séditieux visés à l’article 24, alinéas 3 et 4 de la loi du 29 juillet 1881.

La provocation aux crimes et aux délits peut également prendre la forme de dispositifs particuliers prévus par la loi concernant les incitations à la discrimination, à la haine ou à la violence, (art. 24) et les incitations à la désobéissance au sein de l’armée (art. 25). La loi soumet à un régime particulier la diffamation et les injures visant certaines catégories de personnes (élus, cours et tribunaux) .

Par ailleurs, dans le but de protéger plus particulièrement certaines personnes, en raison des fonctions qu’elles occupent, la loi de 1881 définit certains délits particuliers (articles 26, 36 et 37) : l’offense au président de la République, l’offense aux chefs d’Etat et de gouvernements étrangers, l’outrage aux ambassadeurs, ministres plénipotentiaires ou autres agents diplomatiques accrédités. De même, le décret n°92-280 du 27 mars 1992 relatif à la publicité, au parrainage et au téléachat, interdit dans son article 3 de « porter atteinte au crédit de l’Etat ».
2 – le délit de fausse nouvelle et respect de la bonne administration de la justice

L’article 27 de cette loi centrale quand au droit de l’information prévoit que "la publication, la diffusion ou la reproduction de nouvelles fausses, de pièces fabriquées falsifiées ou mensongèrement attribuées à des tiers" ne sont punissables en règle générale que si "elles ont troublé la paix publique" et ont été faites de "mauvaise foi". Les tribunaux considèrent que le délit est constitué dès lors que la fausse nouvelle est imputable à un journaliste professionnel à même de vérifier les renseignements obtenus par lui et qu’il y a eu de sa part une volonté délibérée de répandre cette fausse nouvelle.

Fort logiquement, les impératifs d’une bonne administration de la justice sont également à l’origine de certaines prohibitions. Certaines publications faites au cours des différentes étapes de la procédure judiciaire font en effet l’objet d’interdictions particulières. Ainsi au stade préalable l’article 38 de la loi de 1881 sanctionne toute personne publiant des actes d’accusation ou tout autre acte de procédure criminelle ou correctionnelle avant qu’ils aient été lus en audience publique ; au stade des débats, la loi interdit la prise de vues et enregistrement par tous moyens des débats des tribunaux administratifs et judiciaires (article 38 ter), la publication de comptes rendus de débats ayant lieu à huis clos ou, dans les affaires civiles, lorsque le tribunal l’interdit (article 39)

divulgation des délibérations intérieures, soit des jurys, soit des cours et tribunaux (article 39)

Le compte rendu des procès en diffamation dans deux des trois cas où la preuve de la vérité des faits diffamatoires ne peut être administré aux termes de l’article 35 de la loi du 29 juillet 1881, c’est à dire chaque fois que l’imputation se réfère à des faits qui remontent à plus de dix ans et lorsqu’elle se réfère à un fait constituant une infraction amnistiée ou prescrite ou qui a donné lieu à une condamnation effacée par la réhabilitation ou la révision (art. 39, alinéa 1er de la loi de 1881).

Par ailleurs, la loi du 15 juin 2000 relative à la présomption d’innocence a créé des infractions nouvelles au sein de la loi du 29 juillet 1881, de "diffusion, par quelque moyen que ce soit et quel qu’en soit le support, de l’image identifiée ou identifiable d’une personne mise en cause à l’occasion d’une procédure pénale mais n’ayant pas fait l’objet d’un jugement de condamnation et faisant apparaître, soit que cette personne porte des menottes ou entraves, soit qu’elle est placée en détention provisoire" (article 35 ter de la loi de 1881), de "diffusion, par quelque moyen que ce soit et quel qu’en soit le support, de la reproduction des circonstances d’un crime ou d’un délit, lorsque cette reproduction porte gravement atteinte à la dignité d’une victime et qu’elle est réalisée sans l’accord de cette dernière" (article 35 quater). Cette disposition fait suite à l’abrogation de l’article 38 alinéa 3 de la loi de 1881 qui prohibait « la publication reproduisant, au moyen de photographies, gravures, dessins, portraits, tout ou partie des circonstances de certains crimes ou délits graves. »

de "diffusion, par quelque moyen que ce soit et quel qu’en soit le support, de renseignements concernant l’identité d’une victime d’une agression ou d’une atteinte sexuelles, ou l’image de cette victime lorsqu’elle est identifiable" (art 39 quinquies).

La publicité des débats a fait ces dernières décennies l’objet de plusieurs lois. D’une part la loi du 11 juillet 1985 réglementant l’enregistrement audiovisuel d’un procès, n’autorise un tel enregistrement que lorsque celui-ci « présente un intérêt pour la constitution d’archives historiques de la justice. ». Cette loi, qui limite déjà l’utilisation audiovisuelle dans la justice est complétée par la loi du 13 juillet 1990 « tendant à réprimer tout acte raciste, antisémite ou xénophobe », qui apporte donc une exception, en posant que « la reproduction ou la diffusion, intégrale ou partielle, de l’enregistrement des audiences d’un procès pour un crime contre l’humanité peut-être autorisée dès que ce procès a pris fin par une décision définitive ».
L’action du CSA pour garantir le bon déroulement de la justice s’est illustrée dans le cadre de l’émission Témoin n°1. En effet, le 22 mars 1996 le CSA a écrit au garde des Sceaux à propos de cette émission diffusée le 19 février de la même année. Au cours de celle-ci, un appel à témoins à l’initiative d’une personne mise en examen dans le cadre d’une affaire récente et en cours d’instruction (affaire de Saint Andréol le château de printemps 1995), a été lancé par la mère de cette dernière. Plusieurs reconstitutions des faits ont été diffusées ainsi que des interventions de l’avocat de la partie civile et de celui de la personne mise en examen. Considérant que la diffusion d’un tel programme pouvait interférer au bon déroulement de la justice, le CSA a demandé ce qu’en pensait le Garde des Sceaux, qui en approuvant les démarches du CSA visant à obtenir des chaînes de ne pas interférer dans le cours de la justice, a précisé qu’en l’occurrence toutes les caractéristiques du délit n’était pas constitué en tous ces éléments. A l’occasion de la négociation des conventions entre le CSA et les sociétés TF1 et M6 dans le cadre de la reconduction de leurs autorisations, le CSA a souhaité clarifier le traitement des informations liées à la justice. Ainsi dans l’article 8 de la nouvelle convention, il est stipulé que lorsqu’une procédure judiciaire en cours est évoquée à l’antenne, la société doit veiller à ce que l’affaire soit traitée avec mesure, rigueur, et honnêteté, le traitement de l’affaire ne devant pas constituer un obstacle à la procédure. (décision du CSA n°2000-577 du 20/11/2001)


B) Protection de la personne privée
En droit français, l’article 15 de la loi modifiée du 30 Septembre 1986 énonce :

« Le Conseil supérieur de l’audiovisuel veille à la protection de l’enfance et de l’adolescence et au respect de la dignité de la personne dans les programmes mis à disposition du public par un service de communication audiovisuelle ».

Nous traiterons donc de la protection de la dignité de la personne puis de celle plus spécifique de l’enfance et de l’adolescence.

1. La protection de la personne
A la télévision comme ailleurs, il est interdit de faire de la discrimination, ou encore de railler des convictions religieuses. Le CSA veille à ce que les programmes des services de radiodiffusion sonore et de télévision ne contiennent aucune incitation à la haine ou à la violence pour des raisons de race, de sexe, de mœurs, de religion ou de nationalité.
L’article 1er de la loi du 30 Septembre 1986 modifiée donne par ailleurs la capacité au CSA de limiter la liberté de communication dans le but de veiller au respect de la dignité de la personne humaine. Les chaînes de télévision doivent par exemple s’abstenir de porter à l’écran des images particulièrement humiliantes pour les personnes concernées.
En ce qui concerne la publicité en particulier, l’article 3 du décret n° 92-280 du 27 Mars 1992 prévoit que « la publicité doit être conforme aux exigence de véracité, de décence et de respect de la personne humaine […]». Les messages publicitaires ne peuvent être contraires aux bonnes mœurs et doivent être exempts de scènes de violence ou d’éléments pouvant provoquer la peur.
Dans la cas où la réputation ou l’honneur d’une personne seraient bafoués, celle-ci peut se prévaloir du droit de réponse.

L’utilisation de ce droit sur les services audiovisuels est organisée par l’article 6 de la loi n° 82-652 du 29 Juillet 1982. L’atteinte à l’honneur ou à la réputation suppose un préjudice résultant d’imputations à caractère diffamatoire, injurieux ou offensant. L’atteinte peut par ailleurs être soit directe soit indirecte. L’on considère toutefois qu’une personne ayant participé à l’émission dans laquelle elle a été critiquée ne peut se prévaloir du droit de réponse (TGI Paris, 15 Mars 1985, J-M. Le Pen c/ TF1, Antenne 2 et France 3).

2. La protection particulière de l’enfance et de l’adolescence
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel a publié une étude sur la violence dans la fiction télévisée en Septembre 1995. Les résultats ont mis en évidence une très grande visibilité de la violence sur le petit écran. Ainsi, il est apparu que 58% des fictions très violentes étaient d’origine américaine, et que 70% des images de violence étaient diffusées par des chaînes du secteur privé.

Que faire alors ? Une répression du CSA paraît peu appropriée, étant entendu qu’il ne peut sanctionner qu’
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