La réforme de l'administration





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La réforme de l'administration.
Dossier réalisé par Florent de Bodman.
Introduction 
La question de la réforme de l'administration se pose au sein de la question plus vaste de la réforme de l’Etat. Cette question de la réforme de l’Etat est particulièrement importante aujourd'hui, dans le contexte de la mondialisation ; elle implique que, pour remédier en profondeur aux problèmes qui se posent, on discute et on réaffirme les grandes finalités de l’Etat : lutte contre les inégalités, cohésion sociale, protection sociale, politique économique. Le problème de la réforme de l'administration est alors bien distinct de ces interrogations fondamentales ; pour résumer, on peut dire qu’il consiste en effet à s’intéresser non aux fins mais aux moyens de l’action publique, c'est-à-dire à cet instrument de l’action publique qu’est l’administration. Le thème de la réforme de l'administration peut donc apparaître comme technique et somme toute secondaire. Or on peut justement défendre la thèse contraire selon laquelle la réforme de l'administration constitue un thème politique majeur, principalement en ce qu’elle est nécessaire pour que l’Etat puisse accomplir ou mieux accomplir ses finalités propres. Et si la réforme de l'administration est réellement importante, c’est parce que l’administration française est aujourd'hui très insuffisamment efficace (dans une mesure et pour des raisons qu’il faudra détailler).

On s’interrogera donc principalement sur les raisons pour lesquelles il faut réformer l’administration, et sur le contenu que doit avoir cette réforme. Mais on abordera aussi la question de la mise en œuvre pratique de cette réforme, à partir des éléments de réforme de l'administration déjà expérimentés dans les dernières années.
NB : on entendra ici par « administration » l’ensemble des administrations publiques d’Etat principalement (incluant les grandes entreprises publiques). Toutefois la fonction publique territoriale est comparable dans sa logique à la fonction publique d’Etat, donc ce qui sera dit sur la seconde vaudra aussi pour la première. Mais la distinction entre les deux fonctions publiques est importante en ce qu’elle constitue une des justifications de la décentralisation, qui est une dimension de la réforme de l'administration.
A)Quelle réforme pour l’administration ?
1.Deux discours sur ce qu’il faut changer dans le service public ; comment en dépasser la contradiction.
Au sujet de la fonction publique, on peut relever (en simplifiant et en grossissant le trait) deux discours sur ce qui ne va pas et ce qu’il faut changer dans le service public. Il y a un discours de la « défense du service public » : il revendique des créations d’emplois dans le public, il récuse la plupart des changements intervenant dans le secteur public en en dénonçant un démantèlement, et il récuse la notion d’efficacité de l’Etat au nom de la spécificité de l’action publique. Et il y a un discours libéral qui veut « gérer l’Etat comme une entreprise », qui veut donc appliquer à l’Etat une opération de réduction des coûts, et pour lequel une réforme de l’administration signifie forcément un amaigrissement de l’Etat.

On peut penser que ces deux discours ne distinguent pas entre les finalités et les moyens de l’action publique : le premier parce qu’il ne considère pas la possibilité de réformer l’Etat uniquement au niveau de ses méthodes d’action ; le second parce qu’il n’envisage pas que l’amélioration de l’efficacité de l’Etat puisse être utilisée pour renforcer son action.

Il faut donc examiner le concept central d’efficacité de l’Etat. L’efficacité est un rapport entre l’importance des moyens engagés pour atteindre certaines fins et la dimension de ces fins elles-mêmes. Or l’Etat a certaines fins générales (telles que la justice sociale), pour lesquelles chaque administration a des fins plus particulières, relativement constantes d’une année à l’autre. Par exemple récolter les impôts, soigner les patients dans les hôpitaux, faire respecter la loi. Donc on peut s’interroger sur l’importance des moyens (humains et financiers) engagés pour collecter les impôts, faire respecter la loi,etc.… et essayer, à résultat égal, de diminuer ces moyens. C’est évidemment le « à résultat égal » qui est suspect : on craint que ne soit dégradé le résultat si on diminue les moyens ( dégradation mesurée au niveau des fins intermédiaires de l’Etat, et a fortiori de ses fins générales). Mais une bonne réforme de l’Etat serait celle qui diminuerait ces moyens sans dégrader le résultat final, et uniquement en améliorant l’efficacité de l’administration ; or ceci est possible (cf. les troisième et quatrième sous-parties). Un des grands mots d’ordre de la réforme de l'administration (et de sa pédagogie) est : « l’administration peut faire aussi bien avec moins de moyens, ou mieux avec autant de moyens » ; cette idée-clef de la réforme de l'administration est loin d’être admise dans le débat public actuel sur les services publics, puisque tout le monde tend à identifier les résultats d’une administration à l’importance de ses crédits, et à considérer l’augmentation des crédits d’une administration comme le seul facteur d’amélioration de sa situation.

« Performance », « productivité », « efficacité » : peut-on rejeter l’application de ces termes à l’Etat en expliquant qu’ils caractérisent le monde de l’entreprise ? Il y a effectivement une différence fondamentale entre les finalités de l’entreprise et celles de l’Etat : la recherche du profit ou de la croissance du chiffre d’affaire, contre la recherche de la justice , de la cohésion sociale, du bien commun (un ensemble de valeurs). Mais parce que la notion d’efficacité est relative à une finalité, elle peut, une fois la différence des fins posée, s’appliquer aussi bien à l’Etat qu’aux entreprises. Si la différence entre l’Etat et les entreprises est effectivement essentielle, tout l’enjeu du débat consiste à essayer d’emprunter aux entreprises ce qu’elles ont de meilleur et qui n’est pas relatif à leur finalités, puisque cela relève de méthodes d’organisation du travail : leur capacité à s’adapter et à changer, leur rationalité dans l’organisation, leur efficacité. Donc il faut dire qu’entreprendre d’améliorer l’efficacité et la productivité de l’Etat n’est pas du tout la même chose que de soumettre l’Etat à une logique de profit et de rentabilité (même si les deux peuvent être confondus dans le discours de l’idéologie libérale sur l’Etat).

Pour prendre un exemple : on a pu récuser l’application de la notion d’efficacité au système judiciaire. La finalité de la justice est certes avant tout de rendre des jugements justes, et cette finalité est étrangère à la notion d’efficacité, qui pourrait même porter atteinte à l’exigence de justice (si on décidait de réduire de moitié la durée des procès). Les normes publiques ont certes une valeur particulièrement importantes dans le cas du système judiciaire, étant donné que le respect de la procédure est un des gages de la justice. Mais l’exigence d’efficacité, qui se manifeste à la fois au niveau du coût du système et au niveau du service public qui est offert à des citoyens confrontés par exemple à la durée des procédures judiciaires, a une signification et une importance pour le système judiciaire. La qualité du service public de la justice dépend en effet largement du bon accomplissement de tâches qui ne sont pas propres à la justice : enregistrement et traitement de dossiers, action coordonnée entre différentes administrations, information claire aux citoyens,… Pour ces tâches, il est légitime de réclamer une plus grande efficacité de l’administration.

La dialectique centrale d’une bonne réforme de l'administration est donc : réformer l’administration, non pour affaiblir le service public, mais pour renforcer l’action publique. Pour le dire en une formule : non pas moins d’Etat, mais « mieux d’Etat ». L’action publique est nécessaire aujourd'hui plus que jamais (on se place ici au niveau de ses finalités), de par sa spécificité : contribuer de façon globale et massive à la justice, au développement, à l’équilibre social, au bien collectif. Mais elle est comme frappée par une malédiction, qui joue au niveau de son fonctionnement, des moyens de ses finalités : la dérive bureaucratique. La dérive bureaucratique, en effet, nuit directement l’action publique en diminuant sa qualité, et elle handicape indirectement l’action publique en lui donnant un fort coût économique et social, et donc en la soumettant à une critique libérale qui n’est pas dénuée de pertinence, et qui la menace plus gravement encore. La démarche de la réforme de l’administration serait donc : réduire les dysfonctionnements bureaucratiques pour permettre la pérennisation d’une action publique forte et ambitieuse.
2.Les différents points de vue sur (ou intérêts dans) la réforme de l'administration.
On peut distinguer trois points de vue sur la réforme de l'administration, qui d’une certaine façon correspondent à trois groupes concernés par une réforme de l'administration. Ces points de vue se différencient par leur position dans la chaîne du service public : point de vue de ceux qui financent le service public, de ceux qui assurent par leur travail le service public, et de ceux qui en bénéficient. Autrement dit : point de vue des contribuables, des employés de l’Etat, et des usagers.

La distinction possible entre le point de vue de ceux qui bénéficient du service public et le point du vue de ceux qui le financent est propre à une action financée sur un mode mutualisé : contrairement à un service produit dans un cadre marchand, le bénéficiaire n’est pas en même temps et immédiatement celui qui paye.
1) Le point de vue du financement
Ce premier point de vue s’intéresse au coût de l’action publique, coût qui correspond aux chiffres des dépenses publiques : entre 52% et 55% du PIB dans les dix dernières années. Ce coût est répercuté sous la forme des prélèvements obligatoires, qui financent la dépense publique (la dette finance aussi l’action publique à court et à moyen terme, mais à long terme, tout est traduit en prélèvements obligatoires). Le niveau des prélèvements obligatoires a été assez stable dans la dernière décennie, autour de 44-45% (NB : en 2003 en France, 43.9% du PIB ; ce chiffre se décompose en 15.5% pour les impôts nationaux, 21.9% pour les cotisations sociales et 5.1% pour les collectivités territoriales). On s’intéresse ici principalement aux dépenses de l’Etat et des collectivités sociales, qui sont proprement les dépenses de l’administration (les dépenses des institutions de sécurité sociale consistent majoritairement en le versement de prestations sociales financées par des cotisations ; cependant, elles comprennent aussi les dépenses des hôpitaux, qui sont bien des administrations publiques). Les dépenses de l’Etat central seul se décomposent aujourd'hui ainsi (en gros) :

-rémunération des fonctionnaires (traitements, prestations et pensions) : 40%

 -dépenses de fonctionnement et d’équipement de l’Etat 20%

-charge de la dette : 15%

-aides à l’emploi et transferts sociaux (non assurantiels) 15%

NB : il y a aujourd'hui environ 5 millions de fonctionnaires en France : 2,4 millions dans la fonction publique d’Etat ; 1,3 millions dans la fonction publique territoriale ; 850 000 dans les hôpitaux publics ; 300 000 dans les établissements publics industriels et commerciaux.

Pourquoi réformer l’administration, de ce point de vue ? Tout d’abord parce qu’en améliorant l’efficacité de l’administration, une réforme de l'administration permettrait de diminuer d’une proportion non négligeable les prélèvements obligatoires, à qualité égale du service public. La réduction des coûts pourrait surtout être répercutée dans les deux premiers postes. Dans cette hypothèse, les contribuables paieraient moins pour le même service ; ainsi, les ménages pourraient consacrer une partie plus grande de leur revenus à la consommation ou à l’épargne, et les entreprises pourraient consacrer une partie plus grande de leur recettes aux salaires, à l’investissement et aux revenus du capital. L’opération macroéconomique globale pourrait donc être résumée comme un transfert de la partie du revenu national économisée par la réforme de l’administration : transfert du rôle de financement superflu du service public vers le rôle de financement supplémentaire de la consommation et de l’investissement nationaux. Au niveau de l’emploi, par exemple, si on supprimait 10 postes de fonctionnaires sur 110 par l’amélioration de l’efficacité du secteur public, ce transfert devrait in fine aboutir à la création d’au moins autant d’emplois non consacrés à assurer ce service public restant identique, et permettant de satisfaire plus de besoins de la population, autrement dit d’augmenter le niveau de vie des Français.

Si on s’intéresse plus largement aux effets macroéconomiques d’une telle réduction des prélèvements obligatoires, on peut mettre en avant l’argument selon lequel une réduction des prélèvements obligatoires constitue un effet d’incitation à créer de la richesse, et permet ainsi une hausse de la croissance du PIB et une baisse du chômage. L’argument est double : moins taxer le revenu des ménages les inciterait plus à gagner, et moins taxer le travail (via une baisse des cotisations sociales) inciterait plus les entreprises à embaucher. La question des effets de la réduction des prélèvements obligatoires est très discutée parmi les économistes, qui ne s’accordent pas du tout sur l’ampleur de ces effets ; mais il y a à peu près un consensus pour reconnaître que l’effet sur la croissance et sur l’emploi de la réduction des prélèvements obligatoires est positif. En ce sens, ce n’est pas seulement en tant que contribuables que tous les Français ont un intérêt à la réforme de l'administration.

Pour revenir au point de vue des contribuables, il comporte encore une dimension très importante, et bien distincte des précédentes : celle qui a trait au problème de la dette. La dette de l’Etat français s’élève à la fin de l’année 2003 à 980 milliards d’euros, ce qui représente 63% du PIB ; il s’agit du niveau le plus élevé jamais atteint par la France. A cela vient s’ajouter la dette de la Sécurité sociale, qui se monte à 30 milliards d’euros aujourd'hui. Cette dette résulte de l’addition du déficit annuel de l’Etat et des institutions de sécurité sociale dans les dernières décennies, c'est-à-dire qu’elle résulte du niveau de la dépense publique dans son fort décalage par rapport au niveau des prélèvements obligatoires. En 2003, ce décalage représentait 10% du PIB français. Or le problème de la dette constitue un aspect très particulier de la question des prélèvements obligatoires, aspect qui possède un réel caractère d’urgence.

 D’une part, l’existence d’une dette de cette ampleur a des conséquences importantes dans le présent : au-delà du non-respect des critères du pacte de stabilité et de croissance, et des conséquences sur la situation monétaire de l’endettement public, celui-ci pèse sur le budget de l’Etat sous la forme des charges de la dette. Celles-ci ont représentées en 2003 environ 50 milliards d’euros, soit environ 15% des dépenses de l’Etat et 3% du PIB. Les charges de la dette sont donc un handicap lourd pour l’Etat français : sans l’endettement public, le déficit pourrait être presque nul, ou les prélèvements obligatoires à un niveau plus bas, ou le service public à un niveau plus élevé.

D’autre part, on peut craindre que l’existence d’un tel endettement public suscite dans les années à venir des tensions entre les générations. En ce qu’il repose sur le report dans le temps des prélèvements obligatoires, le mécanisme de l’endettement public est en fait un problème de relations entre les générations ( entre des générations de contribuables). Le financement de la dépense publique par la dette publique consiste en effet à reporter dans le temps le paiement d’une part des dépenses par les contribuables. Il est vrai que l’estimation de la dette relativement au PIB nécessite de prendre en compte le rapport entre taux de croissance du PIB et taux d’intérêt de la dette, pour mesurer le poids réel de la dette pour les prochaines générations : si le taux de croissance est nettement supérieur au taux d’intérêt, ceci contribue à réduire le poids de la dette (actuellement, les taux d’intérêt sont bas, mais le taux de croissance aussi). Mais ce seront bien les futures générations de contribuables qui paieront la dette. Or, du fait du vieillissement de la population, les prochaines générations d’actifs auront déjà à faire face à des charges financières importantes dues aux générations précédentes, avec les retraites et les dépenses de santé. Donc l’ajout de la charge d’une forte dette publique due elle aussi à la génération du baby-boom (puisque c’est depuis les années 1970 seulement que s’est constituée la dette publique française) pourrait aggraver un potentiel conflit des générations.

Ces considérations indiquent qu’une réduction la plus rapide possible de la dette est une nécessité. Certes, les périodes de croissance permettent de réduire les déficits puis la dette (ou au moins le pourcentage de celle-ci dans le PIB). Mais il s’agit là d’une solution qui n’est pas durable et qui est très dépendante de la conjoncture ; et c’est bien parce que cette solution a été globalement privilégiée jusqu’ici que la dette publique augmente en cette période de faible croissance. Plus profondément, l’objectif impératif de réduction de la dette ne peut être atteint que de deux façons :

- en augmentant les recettes de l’Etat, c'est-à-dire les prélèvements obligatoires et plus précisément les impôts (dans le cas de la dette de l’Etat). Or il semble difficile de prôner en général une hausse du taux des prélèvements fiscaux, à cause de l’effet de désincitation sur l’offre (ralentissement de la croissance) qu’aurait une telle hausse, en particulier dans le contexte de concurrence fiscale dû à la mondialisation. En revanche, la réduction de la dette peut se faire d’une autre manière au niveau des prélèvements fiscaux : en ne les réduisant pas en situation de forte contrainte budgétaire (ce qui est pourtant fait actuellement), et en affectant d’éventuelles limitation des dépenses à la réduction des déficits.

- en baissant les dépenses non dépendantes de la conjoncture,baisse qui peut elle-même prendre deux formes : une réduction du l’ampleur de l’action publique (solution dont les conséquences néfastes sont nombreuses), ou un accroissement de l’efficacité de l’administration qui, à résultat égal, permettrait de réduire la dépense publique. Considérée de ce point de vue, la réforme de l'administration vise uniquement à réduire le coût de l’administration (à résultat égal) ; c’est donc le seul critère de l’efficacité qui détermine les changements à apporter. Le problème de la contrainte financière montre bien qu’une authentique réforme des méthodes de l’action publique et une réduction de l’ampleur de cette action sont des directions largement opposées et non confondues.

On peut donc dire, en conclusion de l’étude du point de vue financier sur la réforme de l'administration, qu’étant donnée la très grande nécessité de diminuer l’endettement public, il faut choisir une façon de procéder. La plus généralement prônée est la baisse des dépenses via une réforme de l'administration ; si on refuse la baisse des dépenses, étant donnée l’alternative posée ci-dessus, il faut indiquer un moyen d’augmenter significativement les recettes de l’Etat (ce qui est difficile).


2.Point de vue des employés de l’Etat
On peut craindre que la réforme de l'administration ne soit pas souhaitable du point de vue des fonctionnaires : on peut craindre que le point de vue des travailleurs ne soit sacrifié dans une réforme de l'administration visant à satisfaire avant tout le contribuable-usager. Et on peut craindre plus fondamentalement que ceci ne soit la conséquence de l’introduction de logiques venues du secteur privé, où le point de vue des salariés est secondaire. Il faut donc examiner la thèse selon laquelle la réforme de l'administration serait néfaste aux travailleurs du secteur public, et se demander dans quelle mesure elle peut au contraire leur être bénéfique. On peut pour cela considérer plusieurs points.

-le niveau de l’emploi public. La réforme de l'administration risque de déboucher sur des suppression de postes dans la fonction publique, si on décide d’affecter l’amélioration de l’efficacité obtenue à la baisse de la dépense publique. C’est la voie choisie par le gouvernement actuel. Mais il faut rappeler que la façon dont on utilise cette amélioration de l’efficacité ne va pas de soi, et doit faire l’objet d’un choix politique : on peut décider une augmentation de l’ampleur de l’action publique, avec maintien du même nombre de fonctionnaires et réaffectation de postes.

Il faut tout d’abord dire que le niveau de l’emploi public ne constitue pas à proprement parler un intérêt des actuels fonctionnaires, puisque ces suppressions de postes se font uniquement via le non remplacement des fonctionnaires partant à la retraite (elles sont donc fondamentalement différentes de licenciements). Ceci constitue en fait un intérêt des fonctionnaires potentiels que sont tous les actifs susceptibles de se présenter à des concours de recrutement de la fonction publique. Indéniablement, certaines générations et certains groupes de jeunes actifs ou futurs actifs ont directement intérêt à ce que le nombre de fonctionnaires ne diminue pas. C’est particulièrement visible lorsque la diminution des postes ouverts à un concours de la fonction publique entraîne des protestations de la part des étudiants concernés.

On peut dire aussi que cela revient à un intérêt collectif, si on considère le taux de chômage, que la suppression de postes de fonctionnaires contribue à augmenter d’une certaine façon. Mais il y a des contreparties macroéconomiques à ces suppressions de postes, qui favorisent l’emploi : l’amélioration de l’efficacité de l’administration, en diminuant le prélèvement sur l’économie, permet des créations d’emploi supplémentaires dans le secteur marchand.

On peut aussi élargir en disant que cela revient à considérer le point de vue des actifs en général, si on considère que les conditions de travail sont en moyenne meilleures dans le secteur public que dans le secteur privé ; cela nous ramène donc au point suivant.

-les conditions d’emploi et de travail, aspect lié au précédent. En ce qui concerne les conditions d’emploi, il faut faire la distinction entre les différents types d’employés de la fonction publique, c'est-à-dire entre les fonctionnaires statutaires et les différents types de contractuels. Il existe dans la fonction publique un nombre important de salariés précaires, dont les conditions d’emploi peuvent être considérées comme moins bonnes. Comme la réorganisation des méthodes de l’action publique peut aboutir au remplacement de postes de fonctionnaires statutaires par des contractuels, on peut dire qu’il y aurait là une dégradation des conditions d’emploi des employés futurs de l’Etat.

Cependant, le recrutement de contractuels est aujourd’hui largement la conséquence de la rigidité des règles formelles du recrutement des fonctionnaires : ce mode de recrutement d’agents du service public permet de faire face à des besoins occasionnels de main d’œuvre de façon beaucoup plus simple que le recrutement de fonctionnaires statutaires (on peut recruter plus vite, sans que la décision ne dépende du centre de décision parisien, et recruter quelqu'un qui correspond vraiment au profil recherché). Donc dans une certaine mesure, la réforme de l'administration pourrait diminuer la précarité des employés de la fonction publique, si elle rend beaucoup plus facile le recrutement de fonctionnaires non précaires. Une grande partie du problème est liée au statut des fonctionnaires. S’il est modifié de façon à permettre plus de souplesse dans l’emploi de la main d’œuvre publique, cela peut permettre une résorption de la précarité. Les contractuels de la fonction publique peuvent aussi attendre de la réforme de l'administration la fin de certaines pratiques injustifiables et pourtant fréquentes, telles que l’embauche sans informations claires sur le type de leur contrat, la durée de leur mission ou leurs conditions de travail et de rémunération.

En ce qui concerne les conditions de travail, il n’est pas du tout évident que la réforme de l'administration soit désavantageuse pour les fonctionnaires. On imagine que l’introduction de certaines méthodes de l’entreprise privée pourrait avoir pour conséquence les effets pervers qu’on peut observer dans certaines entreprises (atmosphère de tension due à la recherche permanente de l’efficacité). Cependant, l’amélioration de l’efficacité de l’administration passe principalement par des changements dans l’organisation du travail, et ne consiste donc pas d’abord à demander plus d’efforts et de productivité aux salariés eux-mêmes : il s’agit d’améliorer les structures de décision, les relations entre les services, de supprimer les recoupements inutiles entre les compétences de différentes administrations,etc... non pas de « mettre au travail les fonctionnaires ». Un argument plus général consiste à dire que la réforme de l'administration consiste en l’introduction partielle et mesurée de certaines méthodes en œuvre dans le secteur privé, dont les effets pervers apparaissent lorsqu’elles sont poussées à l’extrême et ne risquent donc pas dans ces conditions d’apparaître dans le secteur public.

On peut dire en revanche que cette réorganisation du travail et cette rationalisation de l’organisation comportent des conséquences bénéfiques pour les employés de l’Etat eux-mêmes : moins de dysfonctionnements autour d’eux, une plus grande fiabilité de leurs interlocuteurs au sein du service public, une plus grande autonomie dans leur travail et une plus grande possibilité d’innover, une moindre place dans leur travail consacrée à devoir s’adapter aux très nombreuses normes qui réglementent l’action publique, etc... Un point particulièrement important est la requalification des tâches : si une réforme s’accompagne d’une diminution des effectifs, elle doit aussi permettre une réorganisation du travail et un enrichissement des tâches pour les agents du service public (en lien avec l’usage des nouvelles technologies, notamment).

Il reste que l’amélioration de l’efficacité de l’administration peut passer aussi par des mesures telles que la réduction des taux d’absentéisme ou un meilleur contrôle du temps de travail, mesures qui du strict point de vue de l’intérêt peuvent être dites défavorables aux fonctionnaires.

-la question de la gestion des ressources humaines : c’est un point sur lequel les fonctionnaires ont beaucoup à gagner. Ils ont intérêt à la mise en place d’une véritable gestion des carrières, à la place du système d’avancement actuel, très rigide et fondé quasi-exclusivement sur le critère de l’ancienneté. La réforme de l’administration devrait leur apporter une meilleure prise en compte de leurs qualifications professionnelles particulières (et non seulement de leur corps d’appartenance ou de leur catégorie de recrutement), une meilleure prise en compte de leur souhaits de mobilité professionnelle et géographique. Quant à l’introduction d’une part de rémunération et d’avancement au mérite, on peut se demander si elle est souhaitée par les fonctionnaires ; notons simplement qu’elle vise (entre autres) à introduire plus de justice dans la gestion des ressources humaines publiques, en dépassant une conception simpliste de l’ égalité (à poste égal, salaire égal).
- Les salaires. A qualification égale, ils sont actuellement beaucoup plus bas dans le secteur public que dans le secteur privé. On peut faire l’hypothèse qu’une diminution du nombre de fonctionnaires permettrait des augmentations plus rapides de salaires dans la fonction publique : à masse salariale égale, le nombre des employés et le niveau des salaires sont en effet inversement proportionnels.


3.Point de vue des bénéficiaires du service public
Les usagers des services publics ont souvent le sentiment que les administrations publiques fonctionnent imparfaitement : lenteur, complexité des procédures, dysfonctionnements, horaires peu adaptés. La réforme doit donc permettre de mieux satisfaire les usagers.

On peut cependant s’interroger sur la prise en compte même du point du vue des usagers du service public, ainsi que sur l’usage du terme d’ « usager ». En effet, il semble clair que les administrations publiques n’ont pas à avoir le même rapport que les entreprises privées aux bénéficiaires des services qu’elles assurent. Parler dans le cas des services publics d’usager, et a fortiori de client, est loin d’être évident. La pertinence de ces termes dépend largement du type de service public considéré : pour ceux qui sont payants et où il s’agit clairement de produire un service (exemple : transports publics, distribution du courrier, de l’électricité), on peut parler de client ; pour ceux qui assurent encore un certain type de service au public (exemple : le service public assuré par les pompiers, la délivrance des documents officiels), on peut parler d’usager ; mais pour ceux dont la tâche est principalement d’appliquer des lois ou des règlements (administrations des impôts, police, justice), le terme d’ « administré » semble plus approprié. En général, ce qui caractérise les services publics est qu’ils n’ont pas pour seul but de satisfaire des clients ou des usagers, mais qu’ils doivent aussi mettre en pratique des normes publiques contraignantes et certains principes (de justice entre les citoyens, notamment).. Ces deux termes ne sont cependant pas seulement opposés, mais peuvent aller de pair : à chaque fois que l’administration publique a pour mission de faire appliquer des obligations légales, il est clair que pour que la règle de droit soit efficacement appliquée la majorité de la population doit s’y conformer d’elle-même ; une des missions fondamentales de l’administration est alors d’aider le citoyen à respecter ses obligations légales, et l’attention et le service aux usagers deviennent alors des moyens d’améliorer le respect des normes légales.

Le respect de normes définies de façon centralisée, à partir de principes invariables, et la satisfaction des bénéficiaires des services publics sont donc deux objectifs non contradictoires que chaque administration doit mener de front. A partir de là, si on considère le point de vue des usagers, et si on emploie le terme d’usagers, c’est parce qu’à l’heure actuelle, le respect des normes a une importance bien plus grande que l’attention aux usagers dans les administration publiques. Ce que les bénéficiaires du service public ont à gagner dans la réforme de l’administration, c’est une nouvelle attitude générale des administrations : qu’elles mettent beaucoup plus l’usager au centre de leur action et qu’elles considèrent la satisfaction des usagers comme une finalité majeure de leur action.

On peut cependant craindre aussi que les usagers ne soient perdants dans la réforme de l'administration, parce que l’amélioration de l’efficacité de l’Etat aboutirait à une diminution de l’ampleur du service public. En effet, une telle diminution peut dans certains cas être la condition nécessaire de l’amélioration de l’efficacité, auquel cas on ne peut plus faire la distinction entre la question de l’amélioration des instruments de l’action publique et la question des missions de l’action publique. Le risque est alors que la logique d’efficacité soit proche de la logique de rentabilité et aboutisse à l’abandon de certains types d’usagers du service public.

Il y a notamment des problèmes importants d’inégalités territoriales. Par exemple, la réorganisation de la Banque de France (et ceci vaut aussi pour la Poste, l’administration fiscale, le réseau des hôpitaux publics…) peut nécessiter la fermeture des plus petites antennes de cette administration, ce qui constituerait en un sens une diminution du service public dans les zones concernées (petites villes, zones rurales). Toutefois, l’évaluation du résultat d’une administration, c'est-à-dire de la façon dont elle mène à bien ses missions peut se faire autrement qu’en considérant le nombre de ses agences sur le territoire français : dans le cas des administrations fiscales, par exemple, une part importante de la mission consiste à être à la disposition des contribuables pour les informer sur leurs impôts et répondre à leur question ; cette part peut être assurée autrement que grâce à des agences locales et largement à distance (téléphone, internet).

On craint plus généralement que la pression pour l’amélioration de l’efficacité et pour la réduction des coûts ainsi que ses conséquences en termes de diminution des effectifs ne dégradent le service aux usagers. Mais il faut rappeler ici le thème central de la réforme de l'administration : il est possible de faire aussi bien avec moins de moyens, ou mieux avec autant de moyens. Le but d’une bonne réforme de l’administration est d’améliorer l’efficacité de l’action publique et pour cela de considérer comme importants les résultats de l’action publique, donc à la fois de diminuer le coût de l’action publique et d’améliorer le service rendu aux usagers.

4.Degré d’opposition et arbitrage entre ces point de vue (ou intérêts)

Ces trois points de vue distincts sont-ils en opposition ? Pour en rester à un discours général, on a vu que les contribuables avaient évidemment beaucoup à gagner dans la réforme de l'administration, que les fonctionnaires pouvaient perdre mais pouvaient aussi beaucoup gagner dans une bonne réforme de l'administration, et que les usagers pouvaient principalement gagner dans une bonne réforme de l'administration.

On peut alors se demander de quelle façon on doit prendre en compte ces points de vue dans les différents cas de changement des administrations publiques, c'est-à-dire comment on doit les hiérarchiser pour déterminer les modalités de la réforme d’une administration publique.

Tout d’abord, il est clair que la réforme de l'administration ne doit pas se faire principalement à partir du premier point de vue : étant abstrait (car uniquement financier) et négatif (car présenté sous la forme d’un impératif de limitation ou de réduction des dépenses), il ne peut suffire à faire une bonne réforme de l’administration ; une réforme faite dans une perspective principalement financière risquerait d’être mauvaise. Au contraire, les deux autres points de vue sont au plus près de l’administration, très concrets, et ont un contenu positif. La contrainte financière est très importante : c’est elle qui donne une certaine urgence à la réforme de l'administration, et justifie la recherche de l’efficacité. Mais il faut prendre fortement le point de vue des usagers et de celui des fonctionnaires, parce que beaucoup de choses sont à changer de ces deux points de vue, et parce que leur prise en compte doit permettre d’éviter les dérives d’une approche strictement financière (sans même parler ici de l’aspect méthodologique de la réforme).

Le point de vue des fonctionnaires revêt alors une importance particulière. En effet, il apparaît assez clairement que le contribuable et l’usager ont beaucoup à gagner dans la réforme de l’administration. Mais c’est moins évident pour les fonctionnaires. On a vu qu’il est faux d’affirmer que la réforme de l'administration se fera nécessairement au détriment des fonctionnaires ; cependant c’est là qu’il faut être le plus attentif dans la définition du contenu de la réforme de l'administration, afin qu’elle ne puisse être accusée à juste titre de ne pas prendre en compte le point de vue des fonctionnaires, et qu’elle puisse vraiment être considérée comme juste pour les fonctionnaires. Donc la réforme de l'administration doit être conçue de telle sorte que les fonctionnaires y trouvent effectivement leur compte. C'est-à-dire que le point de vue des fonctionnaires ne doit pas être mineur, mais qu’il doit déterminer le contenu de la réforme : il doit constituer une justification autonome, à part entière de la réforme, et toute réforme d’une administration publique doit avoir un véritable contenu positif du point de vue des fonctionnaires (ce contenu ne doit pas être déduit a posteriori des autres justifications de la réforme). Ainsi, l’idée d’introduire une véritable gestion des ressources humaines ne doit pas avoir un contenu déterminé uniquement dans l’optique de réduire les coûts, mais au moins autant dans l’optique d’améliorer les conditions d’emploi des fonctionnaires. L’idée, liée, de changer le statut de la fonction publique ne doit pas viser uniquement à améliorer l’efficacité de l’administration, mais aussi à offrir aux fonctionnaires une meilleure gestion de leurs carrières et plus de mobilité.

La question du degré de prise en compte de chacun de ces trois points de vue est pertinente parce que, quoique distincts, ils ne sont pas fondamentalement opposés. Ils sont distincts ; cela signifie que chaque dimension de la réforme de l'administration se justifie différemment selon le point de vue adopté : le passage d’une culture de la dépense à une culture de l’efficacité se justifie ainsi à la fois par le gain d’efficacité (du point de vue des contribuables) et par l’amélioration du service aux usagers (du point de vue de ces derniers). Ainsi, on ne peut pas prétendre par exemple que le point du vue des fonctionnaires est strictement solidaire de celui des usagers parce qu’ils seraient unis dans une commune défense du service public ; on ne peut pas non plus prétendre que le point de vue du contribuable est le même que celui de l’usager (quand bien même ces deux points de vue seraient réunis en un même individu). Mais ils ne sont pas opposés : dans l’état actuel de l’administration publique, l’introduction d’une véritable gestion des ressources humaines doit être d’une part source d’une plus grande efficacité et d’une amélioration de l’action publique, et d’autre part source d’une amélioration de la vie professionnelle des fonctionnaires. Donc pour déterminer le contenu de la réforme d’une administration, il faut moins arbitrer entre les différents points vue que s’y intéresser plus ou moins.

Dans l’hypothèse où les différents intérêts qu’on peut distinguer dans la réforme de l'administration se trouveraient cependant antagonistes sur des mesures particulières, il faut mentionner leur poids respectif dans la population française :

-les contribuables représentent l’ensemble des Français, en tant qu’ils payent des impôts. Tous les Français sont concernés par un impôt indirect comme la TVA, et par un certain nombre d’impôts directs (CSG, impôts locaux). Mais étant donné que seules certaines catégories aux revenus les plus élevés paient certains impôts, et étant donnée la progressivité de certains impôts, les Français ne sont pas tous également concernés par le point de vue du contribuable. Ce point de vue est évidemment plus important pour les Français aux revenus et aux patrimoines les plus élevés. Cela signifie aussi que ce point de vue n’est pas unifié : il peut y avoir des conflits d’intérêt parmi les contribuables sur le point de savoir quels impôts il faut baisser.

Mais le point de vue financier sur la réforme de l'administration a aussi des implications macroéconomiques importantes, qui intéressent donc tous les Français.

-les fonctionnaires représentent un peu plus de 5 millions de Français, en tant qu’ils sont salariés. Tous les Français ne sont pas concernés par ce point de vue, même si on prend en compte les familles des fonctionnaires.

-les usagers du service public représentent l’ensemble des Français, en tant qu’ils sont en contact avec les administrations publiques . Mais on peut se demander si certains ne sont pas plus concernés par ce point de vue : les entrepreneurs, par exemple, ont peut-être plus à faire aux administrations.

Le poids de ces trois groupes doit être pris en compte pour arbitrer d’une façon juste, face à une éventuelle opposition d’intérêts.

Une précision sur le statut de la réflexion engagée ici : il s’agit de réfléchir en faisant la distinction entre la question de l’efficacité de l’Etat (niveau des moyens de l’Etat) et celle de l’extension de son action (niveau de ses fins). Mais dans la vie politique et dans tout projet réel de réforme de l'administration, les deux sont de fait impliqués, et il y serait alors illusoire ou hypocrite de maintenir la distinction théorique.

Or on peut tout à fait envisager a priori une réforme de l'administration qui ne s’accompagne pas d’une réduction des dépenses publiques (en pourcentage de PIB), autrement dit qui utilise la hausse de la productivité à l’accroissement de l’action publique. Et on peut tout à fait envisager a priori une réforme de l'administration qui ne diminue pas le niveau de l’emploi public. Mais il se trouve que tous les projets d’amélioration de l’efficacité de l’administration ont prévu ou prévoient une baisse de la dépense publique et de l’emploi public, et l’affectation de ces économies à la réduction des déficits ainsi qu’à la baisse des prélèvements obligatoires.
3.Analyse des dysfonctionnements de l’administration.


Il ne s’agit pas ici de résumer les théories sociologiques de la bureaucratie comme un type particulier d’organisation, mais de donner quelques éléments d’information sur les dysfonctionnements de l’administration publique française. On peut les regrouper sous quelques traits principaux.
-le système est fondé principalement sur la dépense et non sur le résultat. Tout le système de la gestion publique, du Parlement qui vote le budget aux différents échelons hiérarchiques qui attribuent et dépensent les crédits, fonctionne aujourd'hui de telle sorte qu’il s’intéresse principalement à la dépense des crédits votés et non au résultat de son action. Le budget (avant la mise en œuvre de la LOLF), est présenté sous la forme d’enveloppes de dépenses par nature (rémunérations, crédits d’équipement, de fonctionnement, subventions) et non sous la forme de missions et de politiques publiques auxquelles est attribué un certain financement. Il est donc impossible d’évaluer l’efficacité de la dépense, pour mieux répartir les crédits en fonction des résultats de l’action publique. Au niveau des différents échelons de la gestion publique, le système fait qu’on ne raisonne que sur des crédits inscrits au budget et non sur le coût de fonctionnement total d’un service. Le gestionnaires d’un service connaît surtout ses coûts de fonctionnement, mais pas la masse salariale correspondant aux agents qu’il emploie (puisque les rémunérations sont gérées de façon centralisée).

Dans le cas précis des subventions publiques, la logique de la dépense est souvent très perverse. D’une part les administrations ne s’occupent pas d’évaluer le résultat (et a fortiori l’efficacité) de ces subventions. Mais plus encore, elles ont intérêt à dépenser tout ce qui leur a été attribué : la logique du pouvoir au sein de l’administration consiste pour chaque service (ou pour chaque ministère) à chercher à accroître le niveau des crédits qui lui sont attribués, et pour cela il faut les avoir tous consommés ; l’efficacité d’un gestionnaire public est largement mesurée au taux de consommation de ses crédits. Un des auteurs du livre Notre Etat cite un responsable de service déconcentré régional : « Quand on a appris au mois d’août que nos crédits d’intervention changeraient d’imputation cette année, on a immédiatement battu le rappel dans toute la région pour trouver des projets d’investissement à aider ». Les subventions publiques ne sont pas en général inutiles ou distribuées de façon inconsidérée, mais elles sont distribuées selon une culture de la dépense et non une culture du résultat.

Un problème supplémentaire provient de l’empilement de niveaux administratifs aux compétences parfois concurrentes, et mal coordonnées. Pour la plupart des politiques publiques, on peut trouver des crédits européens, des crédits nationaux de différents ministères, des crédits de collectivité territoriales de différents niveaux. Cet enchevêtrement gêne la vérification de l’éligibilité des bénéficiaires à ces aides (en amont) et du respect de leurs engagements en contrepartie des aides (en aval).
-le système accorde une importance démesurée aux normes. C’est une tendance générale des administrations et de leurs employés que de « ritualiser » les normes, c'est-à-dire de confondre moyens et fins, en se préoccupant surtout du respect des règles et procédures internes et peu du résultat. Ceci est particulièrement problématique dans les rapports avec les usagers : la norme prime sur leurs attentes, de façon souvent déraisonnable. La production réglementaire dans toutes ses dimensions est impressionnante, et c’est un trait particulièrement marqué dans l’administration française. Un aspect important de ce foisonnement de normes de l’action publique est l’existence de très nombreux corps cloisonnés parmi les fonctionnaires. Il existe un statut général de la fonction publique, et un ensemble de statuts particuliers qui régissent chacun des corps de fonctionnaires ; à ces statuts correspondent des lois et des décrets qui encadrent très strictement les conditions de la gestion quotidienne des employés de l’Etat (recrutement, rémunération, notation). Le grand nombre de ces corps (un exemple extrême : une quarantaine de corps pour 18 000 agents au ministère de la Culture) augmentent la diversité des règles à appliquer et alourdit la gestion des ressource humaines.

Une conséquence paradoxale mais pourtant significative de cet excès de réglementation est que les normes sont souvent inappliquées ou contournées. Face au foisonnement d’instructions émanant des administration centrales, les services opérationnels ont généralement des difficultés à appliquer toutes les prescriptions réglementaires. Un tri est fait de façon informelle entre les normes qu’il faudrait appliquer ; des pratiques informelles se développent pour contourner les normes les plus contraignantes. Or par ailleurs, il existe un contrôle de régularité, qui porte uniquement sur la conformité aux normes, et qui fait que l’action publique se détourne encore d’une autre façon des buts qu’elle devrait avoir : les normes sont appliquées de telle sorte que les contrôleurs (dont la capacité d’investigation est limitée) ne sanctionnent pas.

-le système est très lent à évoluer, à tous les niveaux et pour tous les types d’évolutions souhaitables. Ce problème relève du schéma de la décision au sein de l’administration. La décision doit se faire selon un certain nombre de normes, ce qui la ralentit fortement (sans pour autant que la décision soit finalement améliorée, but de l’existence des normes). Etant donnée l’importance des normes dans l’administration et leur prédominance sur la satisfaction des usagers, le système réagit très lentement lorsque son adaptation à des modifications survenues au niveau des usagers est nécessaire. La prise de décision est aussi rendue très lente et imparfaite par la forte centralisation du système. Plus le centre de décision est proche du niveau local et plus il est susceptible d’être réactif dans l’adaptation aux divers changements qui se produisent.

Il faut relativiser dans une certaine mesure ces critiques. La complexité de l’Etat doit en effet être jugée relativement à celle d’autres administrations (privées, notamment), qui présentent elles aussi des dysfonctionnements, parfois semblables à ceux des administrations publiques. Cependant, ces dysfonctionnements sont beaucoup plus marqués dans les administrations publiques.
4.Le contenu de la réforme de l'administration
Les grands axes souhaitables d’une réforme de l’administration se déduisent des remarques précédentes. Il s’agit de promouvoir une culture du résultat, c'est-à-dire de passer d’un gouvernement (de l’administration) par les règles à un gouvernement par les objectifs ; ceci implique de promouvoir le service aux usagers comme une finalité centrale de l’action publique. Et il faut développer une véritable gestion des ressources humaines.

La mise en œuvre de ces lignes directrices de la réforme de l'administration passe par un certain nombre d’objectifs intermédiaires ou d’outils. Il s’agit de différents champs d’action de la réforme de l'administration, pour lesquels des projets politiques ont été effectivement développés dans les dernières années.
Le contrôle budgétaire et l’évaluation des politiques publiques.
L’idée est ici d’intervenir au niveau supérieur du vote du budget de l’Etat, où se joue en partie le développement de la culture du résultat dans l’administration publique. L’outil principal dans ce domaine est la Loi organique relative aux lois de finances (L.O.L.F.), votée en 2001 par la gauche et la droite. Applicable complètement en 2006, elle aura pour conséquence de bouleverser la procédure de présentation, d’adoption et d’exécution du budget de l’Etat. L’ensemble des dépenses ne sera plus présenté en différents chapitres regroupant, par nature, les crédits alloués aux administrations, mais il sera structuré en missions, elles-mêmes divisées en programmes. Au-delà de son aspect technique et comptable, cette loi est porteuse de très grandes ambitions. Elle doit être un des moyens d’accomplir le passage d’une logique de moyens de fonctionnement à une logique d’objectifs et de résultats, grande révolution culturelle nécessaire pour l’administration.

Entre autres conséquences fondamentales, la LOLF donne plus d’autonomie aux gestionnaires publics, qui sont désormais responsables des crédits d’un programme, et peuvent réaliser des arbitrages entre les types de dépenses (dépenses de personnel, d’équipement, de fonctionnement, subventions). Il y a là un élément complètement nouveau, par rapport à la logique de crédits attribués de façon centralisée et pour des types de dépense. L’autonomie est augmentée par la développement de la planification pluriannuelle des dépenses des administrations : la pratique du contrat pluriannuel signé entre la direction du budget et un ministère (ou entre une administration centrale et un service déconcentré) consiste en un engagement contractuel sur l’évolution des crédits pour trois ans ou plus. Cette pratique, qui se substitue à la simple programmation budgétaire non contraignante, est très différente de la logique hiérarchique classique, à laquelle elle s’ajoute ; elle vise à favoriser la responsabilité des gestionnaires publics. L’autonomie est également due au passage à un contrôle de gestion, a posteriori : au lieu de vérifier a priori si la dépense est conforme aux règles, le contrôleur financier s’assure que le gestionnaire a bien mis en place une gestion durable des crédits dont il est responsable (avec un système d’information, de suivi et de prévision).

La LOLF va donc de pair avec le développement de l’évaluation des politiques publiques. Cette démarche, qui consiste à comparer les résultats des politiques publiques aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre, est nécessaire pour pouvoir déterminer si l’action publique est efficace. . La LOLF prévoit que des rapports annuels de performance soient présentés au Parlement par toutes les administrations. Il s’agit de mettre en place des indicateurs permettant de mesurer les résultats des différents programmes de chaque administration. Par exemple, il faut observer et mesurer l’impact socio-économique d’une politique publique de l’emploi sur la création d’emploi, sur les demandeurs d’emploi, sur les entreprises, sur les dispositifs voisins, etc... Cela suppose un travail technique profond pour bâtir des systèmes d’information portant sur les résultats dus à l’action publique (et non seulement, comme ceux qui existent actuellement, sur les moyens engagés).
L’administration électronique
Les nouvelles technologie de l’information et de la communication (NTIC) constituent un moyen important de faire progresser la réforme de l'administration. Elles ont une importance supérieure à celle d’une innovation technique comme une autre : leur usage est en effet central dans l’amélioration du système d’information qu’est l’administration et des échanges d’information au sein de l’administration. De plus, de par la radicalité de l’innovation qu’elles représentent, les NTIC sont l’occasion d’une remise en cause profonde de l’organisation administrative.

Le développement de l’administration électronique est bénéfique à deux niveaux, et pour des raisons liées. Du point de vue du fonctionnement interne des administrations, il permet une simplification du travail, une réduction forte de la durée des processus de décision et de la durée de mise en oeuvre des procédures, une amélioration fondamentale de l’échange d’information entre les administrations, et finalement une amélioration significative de la productivité des administrations. Du point de vue de l’interface des administrations avec les usagers, les améliorations potentielles sont également nombreuses : les NTIC doivent permettre de dépasser la contrainte du cloisonnement des administrations et des services et de réduire ainsi fortement le nombre et la durée des démarches pour les usagers ; elles doivent simplifier la relation avec l’usager, permettre de la personnaliser, réduire les délais.
La décentralisation
Il faut la distinguer de la déconcentration (transfert de services en province, alors que le pouvoir de décision reste à Paris) et de la dévolution croissante d’autonomie aux gestionnaires de la fonction publique d’Etat, mouvements proches qui ont des effets voisins. Elle consiste à donner aux collectivités territoriales plus de compétences (et, normalement, les ressources fiscales nécessaires pour assurer ces compétences), ainsi qu’à transférer des personnels de la fonction publique d’Etat vers la fonction publique territoriale. Elle doit ainsi produire son effet non seulement pour des raisons techniques, mais aussi grâce à des mécanismes politiques : il s’agit de mettre une plus grande part des administration sous le contrôle des élus locaux, qui sont normalement plus proches des attentes des usagers.
La participation des usagers
L’amélioration du service aux usagers passe par une participation active de ceux-ci au changement du service public, largement via les associations d’usagers. La prise en compte des critiques, des attentes et des propositions de celles-ci est nécessaire pour rapprocher les administrations des besoins des usagers. L’évolution vers une logique de service aux usagers est donc liée à une participation beaucoup plus grande des associations d’usagers : si la décision technocratique et centralisée n’est plus la norme, on en reste actuellement à l’information et à la consultation des usagers ; le but est de les faire véritablement participer à l’élaboration des changements et des solutions aux problèmes, et de faire précéder la décision d’une véritable négociation. Les administrations sont encore loin de cet esprit d’implication des usagers à la décision, en témoigne par exemple la difficulté de l’Education nationale à prendre en compte réellement les parents d’élèves.
L’externalisation 
Il faut noter que l’externalisation ne constitue pas vraiment une réforme de l'administration : en tant que telle, elle est plutôt un contournement des problèmes, même si elle peut aussi aider à une réorganisation des tâches qui restent publiques après une externalisation. La logique de la réforme de l'administration consiste à essayer d’améliorer le travail des employés de l’Etat plutôt qu’à confier ce travail à d’autres acteurs que l’Etat.

L'externalisation concerne des tâches non spécifiques de l'action publique et qui peuvent donc être accomplies par des entreprises privées (exemple : le nettoyage des locaux de l'ENS). Il faut bien noter qu’on ne parle ici que de tâches non spécifiques au service public (étant donné que cela n’aurait pas de sens d’externaliser les tâches spécifiques ) : donc on ne peut rejeter globalement les externalisations comme participant d’un démantèlement du service public (sauf à craindre une tendance plus générale et à les prendre comme des prémices et des symptômes de cette tendance). Au sujet de la pratique de l’externalisation, les arguments sont les suivants :

-l'argument du service rendu (point de vue de l’usager) : on peut dire qu'il est meilleur dans le cadre privé, car les salariés du privé travaillent en général mieux (soumis à une exigence de résultat, responsables de leur travail,etc...) ; on peut dire qu'il est meilleur dans le cadre public, parce que les fonctionnaires sont attachés de façon plus régulière à un certain poste, qu'ils connaissent donc mieux. Il semble qu’on ne peut ici trancher que par des arguments expérimentaux et variables donc selon les situations. Donc les arguments généraux sont insuffisants pour cette question.

-l'argument du rapport service rendu/prix (point de vue du contribuable) : l'externalisation est au total beaucoup moins coûteuse, parce que l'entreprise privée accomplit la même tâche que les agents publics en moins de temps. Cet argument est donc généralement pertinent en faveur des externalisations.

Cependant, il peut arriver aussi qu’une activité, quoiqu’elle constitue une production de service non spécifique à l’Etat, puisse être assurée de façon plus efficace par des fonctionnaires – sans même considérer l’aspect conditions de travail et point de vue du salarié -- parce qu’elle s’articule étroitement à l’activité proprement étatique. Exemple : on n’externalisera pas le secrétaire du juge ou le chauffeur du ministre, et pas non plus le système de distribution de l’eau à l’ENS s’il s’avère que pour des raisons propres à la nature de cette production de service (des raisons structurelles ou techniques), elle est assurée de façon plus efficace par l’Etat lui-même que par une organisation extérieure.

-le point de vue du salarié : le statut de salarié dans le secteur public est meilleur que celui de salarié dans le secteur privé (surtout si celui-ci appartient à une entreprise sous-traitante ; mais c’est loin d’être toujours le cas) ; donc le transfert de postes du public vers le privé aboutit à une dégradation globale de la condition salariale.

Mais on peut répondre à cela en revenant à la distinction entre fins et moyens de l’Etat, sous un aspect un peu différent : s’il externalise, l’Etat doit fixer un cahier des charges, qui constituera les objectifs intermédiaires de l’entreprise sous-traitante. Or dans ce cahier des charges, l’Etat peut inclure (devrait inclure, disons) des clauses sur les conditions de travail et d’emploi des salariés, pour éviter que du point de vue des salariés, l’externalisation ne soit dommageable. Plus largement, il faut récuser la thèse simpliste selon laquelle l’entreprise sous-traitante de l’Etat est assimilable à une entreprise qui sous-traite pour le compte d’une grande entreprise privée, et aussi la thèse selon laquelle elle est assimilable à une entreprise comme les autres : en effet, il y a entre l’entreprise sous-traitante de l’Etat et l’Etat un lien qui est plus ou moins fort, et qui fait que l’entreprise est loin d’être dans une logique libérale pure (une logique de marché). Notamment parce qu’elle ne tire pas ses recettes de la vente de son service à des clients, mais d’une somme que l’Etat lui verse ; donc la pression à la réduction des coûts peut ne pas se poser de la même manière.

En tout cas, la question des liens entre sous-traitant et Etat est complexe, et mérite un examen au cas par cas de la façon dont est pratiquée l’externalisation. La vraie question est finalement : dans quelle mesure l’Etat veille-t-il dans le contrat d’externalisation à ce que l’entreprise sous-traitante ait des pratiques différentes des entreprises fonctionnant dans une stricte logique de marché ?
Pour conclure sur les externalisations : les arguments généraux ne suffisent pas à justifier ou à condamner les externalisations, et il faut voir selon les cas.

B)Comment mettre en œuvre une réforme de l’administration ?
1.Bref historique de la réforme de l'administration.
La réforme de l'administration est à l’ordre du jour depuis plus de trente ans. L’extrait suivant de la revue CFDT-Cadres (numéro 399, mars 2002) en résume les grandes étapes.
Sur les trente dernières années,en s’appuyant essentiellement sur les administrations de l’État, trois périodes, celle de la modernisation, du renouveau du service public, de la réforme de l’État peuvent être retenues. La “modernisation", souvent associée à une autre démarche, celle de la réforme administrative, couvre l’ensemble des tentatives qui ont visé à “rattraper le retard” de l’administration

sur son temps et sur la société. Dans ces conditions, la modernisation a suivi des cours variés selon le contexte politique, économique et social.

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