Résumé Dans la continuité de l’adoption d’une constitution et de lois progressistes favorisant l’égalité entre les citoyens, leurs participations aux affaires de la nation et la sécurisation de leur accès aux services de base,





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Une distorsion importante entre attentes gouvernementales et réalités locales

La situation du périmètre irrigué de Mashushu illustre un processus d’organisation de la gestion sociale de l’eau au fil du temps et au gré des événements comme c’est le cas pour la plupart des petits périmètres irrigués en Afrique du Sud, et plus particulièrement dans la province du Limpopo. Au moins la moitié des petits périmètres irrigués se trouvent dans cette province (171 périmètres représentant 20 000 à 22 000 ha) selon une étude menée par Bembridge (1999). La forme d’organisation sociale varie d’une situation à une autre, notamment de part le type d’infrastructures physiques, leur importance, la surface irriguée et les relations plus ou moins étroites qu’entretiennent ces périmètres avec le gouvernement.

Cependant, il semble que leur caractéristique commune soit la distorsion entre les attentes du gouvernement et de sa politique de l’eau et la réalité locale. Le fossé entre situations locales et politiques nationales se rencontre dans la majeure partie des pays impliqués dans un processus de transfert de la gestion de l’irrigation (Irrigation Management Transfer). Le contexte Sud Africain garde une spécificité.

La majeure partie du nouveau cadre législatif Sud Africain est récente et doit résoudre les inégalités héritées du régime raciste. Le gouvernement a lancé d’importantes réformes s’attaquant à réduire la pauvreté rurale et les inégalités (nouvelle loi foncière, nouvelle loi sur l’eau, amélioration des services en zones rurales…). L’ensemble de ces décisions politiques fut accompagné par un cadre législatif adapté et destiné à rendre possible la mise en œuvre de ces réformes. Ce processus fut largement influencé par le courant de pensée actuel dominant au sein de la « communauté des développeurs », qui repose majoritairement sur une approche participative et les principes d’Ostrom (1992) pour façonner des institutions autogérées et durables. Cela vise essentiellement à supporter le développement des petits périmètres irrigués et à faciliter les processus de désengagement de l’Etat. Dans le même temps, une politique économique libérale fut choisie par le gouvernement sud africain, tout en compensant les effets d’accumulation de valeur ajoutée par une minorité qu’engendre le marché par l’impôt et une redistribution au travers d’allocations sociales. Ainsi, considérant que la mise en œuvre d’un tel corpus législatif est récente (moins de 10 ans) et que règne un climat général de critiques constructives envers ce nouveau cadre légal (dans le but de l’améliorer)16, il est intéressant de souligner une telle distorsion entre les échelles nationales et locales. La difficulté repose certainement dans la mise en œuvre des nouvelles directives par des agents administratifs peu nombreux et peu formés à intervenir, comme le présuppose la nouvelle politique, en appui à des usagers autonomes mais qui ne le sont pas encore.
Les enjeux de la lente émergence d’une nouvelle politique publique

Considérant la mise en œuvre du transfert de gestion de l’irrigation, il est important de noter l’importance des enjeux d’un tel processus dans la construction d’une politique publique. Cette dernière, pour être efficace et insuffler un véritable développement, doit passer par une « co-construction » et donc une participation revendiquée des acteurs impliqués. Comme le mettent en évidence les recherches menées par le Réseau Impact17, il ne s’agit en aucun cas d’un retour à une stratégie de développement uniquement déterminée par l’Etat, les politiques étatiques ayant déjà largement fait preuve d’une faible efficacité par le passé. Pour être réalistes et efficaces, les politiques publiques ne peuvent pas être le seul fait de l’Etat. Et pour passer d’étatiques à publiques, elles doivent se construire progressivement comme un compromis entre les différents acteurs sociaux concernés, l’Etat continuant à jouer le rôle pivot d’impulsion et d’arbitrage mais renonçant à son monopole18.

Or, les agriculteurs issus des communautés rurales noires historiquement défavorisées et exclues ont aujourd’hui une faible capacité à se poser comme des acteurs sociaux de cette « co-construction ». Leurs donner les moyens de devenir des acteurs influant ce transfert de gestion représente un enjeu énorme dans la province, et l’une des raisons de l’intervention de l’Université du Limpopo et de ses partenaires19 à Mashushu.

Cette action, qui s’inscrit dans un cadre régional ou provincial en agissant de manière coordonnée avec le Département de l’Agriculture de la province du Limpopo (LDA) est directement en prise avec les politiques de décentralisation. Ces dernières créent, avec les pouvoirs publics locaux, un nouveau niveau de légitimité en matière de développement local. Les collectivités locales représentent dès lors un acteur stratégique et un nouvel espace public de collaboration entre les pouvoirs locaux et les acteurs sociaux20. Par ailleurs, le renforcement des collectivités locales peut être le lieu décisif d'apprentissage du politique et de la participation, le lieu aussi de l'expression première des dynamismes sociaux nécessaires à l'implication des populations dans les politiques21. Cela met, ainsi, en évidence l’importance de telles arènes socio-politiques dans la recherche d’un développement local efficace et participatif.

Cependant, la mise en oeuvre de telles politiques publiques «décentralisées» à l’échelle des collectivités locales pose rapidement la question des moyens financiers et humains. La décentralisation des moyens financiers de l’Etat est elle réellement effective et suffisante ? Le recours à une fiscalité locale (taxes et impôts) est il admis voire encouragé par l’Etat pour pallier au manque, mais surtout est il possible eu égard au contexte dans lequel il s’insère ?

Dans le cas Sud Africain, et plus particulièrement dans le cas de la province du Limpopo, il semble que cette décentralisation des moyens financiers soit effective mais le problème serait plutôt qualitatif. Le gouvernement provincial n’arrive pas à « consommer » tout son budget ; il y a des ressources mais persistent des difficultés à les utiliser. Cette particularité est spécifique à l’Afrique du Sud, riche mais avec des capacités limitées héritées du passé.

Par ailleurs, l’Etat Sud Africain pensait pouvoir déjà s’appuyer sur des structures mises en place à l’échelle locale au travers des nouvelles lois. La plupart de ces institutions sur lesquelles l’Etat voulait s’appuyer pour mettre en œuvre sa politique de développement « participatif » peuvent être considérées comme des « créations ex-nihilo » dont la réelle « émergence sociale », c'est-à-dire leur acceptation et leur appropriation par les populations ciblées, est encore loin d’être acquise. On constate, à ce propos, que l’Etat serait en train de renoncer à ces structures (telles que les Catchment Management Agencies, les Agences de Gestion à l’échelle d’un bassin hydrographique) pour en rester à une gestion directe par le DWAF, le ministère de l’Eau et de la Forêt (Department of Water Affairs and Forestry) de la plupart des périmètres avec à leur tête une association de gestion locale, marquant ainsi un retour à la planification.

Ainsi, les nombreux problèmes posés par la mise en œuvre de la loi reposent peut-être dans l’émergence, trop lente pour les dirigeants politiques pressés par leur électorat, de nouvelles règles de gouvernance. Le développement d’un système de vulgarisation pertinent pourrait y pallier mais c’est aussi une mesure lente. La temporalité du « citoyen électeur », qui se retrouve incarnée dans l’activisme exacerbé des dirigeants politiques élus, et la temporalité du « citoyen acteur participatif » qui se retrouve incarnée dans l’accompagnement mesuré des processus d’émergence, ne sont pas les mêmes mais n’en sont pas moins toutes les deux légitimes et au cœur de chaque individu.

De plus, ce programme, mené par les agriculteurs et « facilité » par le Département Provincial de l’Agriculture22, en poursuivant les objectifs du transfert de gestion de l’irrigation (Irrigation Management Transfer) aux communautés locales n’est pas sans poser quelques interrogations.

S’il tend à favoriser une « revitalisation économique » dans des zones rurales historiquement défavorisées et l’émergence d’une nouvelle gouvernance locale, via des formations sur la gestion de l’eau (appuis techniques et institutionnels) sur les activités de maraîchage et sur la micro finance, il ne doit pas occulté le but ultime poursuivi, à savoir le désengagement progressif de l’Etat et la mise en place d’une tarification de l’eau. Les Associations d’Usagers de l’Eau se doivent donc de devenir autogérés, et par là même, chaque usager de l’eau aura à payer une redevance pour la maintenance des infrastructures hydrauliques. A l’échelle de la vallée de Ga Mampa, où se situe le petit périmètre irrigué de Mashushu (ainsi que deux autres, Fertilis et Vallis) il semblerait que ces coûts d’irrigation supplémentaires, difficilement supportables par la majeure partie des foyers, viennent à peser lourdement sur la bonne mise en ouvre du programme RESIS et sur la gestion future du périmètre irrigué23.

L’exemple de Mashushu est intéressant. En replaçant ce petit périmètre irrigué dans les rails du nouveau cadre légal national et dans le processus global de développement, cela permet à la fois d’élaborer de nouvelles hypothèses pour des actions de développement local, de fournir des données précises à l’échelle locale et des outils méthodologiques adaptés pour mettre en œuvre les orientations nationales.
Une nouvelle approche participative

L’aspect novateur de la démarche est, d’une part, d’associer les principes théoriques de gestion de ressources communes (principes de bonne gouvernance d'une gestion locale des ressources naturelles comme la décrit E. Ostrom24) à une expérience en recherche / action sur la question des modalités opérationnelles de gestion des ressources. Et d’autre part, de ne se satisfaire ni du marché (modèle en place dans les exploitations commerciales des anciennes fermes blanches) ni de la gestion dite traditionnelle par la communauté comme seuls régulateurs. Le participatif est décliné au travers d’une approche « acteur » toujours en devenir qui nécessite l’identification des groupes d’intérêts, des conflits, des enjeux et des acteurs eux-mêmes.

L'enjeu réside ainsi sur la transcription de principes en modalités fonctionnelles de gestion. Notre positionnement est intermédiaire entre une approche « top-down » qui fournirait clé en main les nouvelles règles du jeu et une approche « bottom-up » simplifiée basée sur un tour de table et une déclaration d'intention de la communauté quant à des modalités respectueuses des intérêts de chacun. 

« Top-down » dans la mesure où il considère les contraintes techniques et institutionnelles véhiculées implicitement par un système irrigué, il refuse toutefois de considérer que les modalités de mise en œuvre puissent n’être que des directives externes élaborées par des techniciens ou autres intervenants externes. La construction des règles collectives est immanente à l’émergence d’une institution locale selon un principe d’ancrage social des modalités de gestion comme condition de leur effectivité.

« Bottom-up » certes, mais en assumant la complexité et la vision politique de la société dans laquelle l’émergence a eu lieu. Le postulat est de considérer que la structure d’encadrement n’aborde pas une « communauté » au travers d’activités prédéfinies, mais en interaction avec des individus, des groupes d’intérêts, des acteurs. Le risque est le monopole de la parole et de la ressource au détriment du plus grand nombre d’où l’importance du cadre démocratique où le citoyen électeur influence les règles et les limites de la gestion locale. Afin d’être en mesure de travailler sur la question interne à la communauté du partage de la ressource et donc de la prise de décision quant à son affectation, notre approche participative est ainsi complétée et complexifiée en y intégrant une double dimension institutionnelle et politique.
La dimension politique intervient dans la mesure où la communauté n'est pas considérée comme le support d'un fonctionnement démocratique idéalisé, mais une société locale avec des enjeux de pouvoir, des conflits, des individus et des désirs. Prendre acte de cette complexité permet de se confronter aux difficultés de la gestion partagée des ressources collectives et d’aborder les contraintes de l’opérationnalité et de l’équité des mesures décidées a priori de manière participative.

La dimension institutionnelle est mobilisée dans la mesure où il est vain de considérer les règles par rapport aux seuls principes et fonctions qui en justifient la forme et l'existence, si l’on n’aborde pas également le problème de leur mise en œuvre effective. La méthode opératoire utilisée pour affiner l’opérationnalité des règles construites collectivement est l’itération. Il s’agit en fait de concevoir la construction des règles régissant chaque fonction élémentaire comme un processus itératif en perpétuelle évolution. Le processus est construit selon un cycle qui alterne quatre phases de discussion/décision, suivi/contrôle, réflexion/évaluation et discussion/modification. En premier lieu, une règle est discutée puis approuvée collectivement. Puis, le projet et des représentants de la communauté en observent la réalité de la mise en en œuvre. En troisième étape du cycle, une nouvelle discussion est de nouveau organisée afin de confronter la réalité à la volonté initiale et les conséquences pratiques qu’on en tire. Enfin durant une quatrième phase qui rejoint la première, les règles sont modifiées et adaptées au cours d’un nouveau cycle de discussions et de décisions. Cette approche permet d’introduire l’idée que les institutions sont des construits vivants qui évoluent en fonction des besoins et contraintes de leurs utilisateurs.

La formulation de la démarche de recherche/action participative est d'accompagner les acteurs organisés ou en émergence (et non la communauté indiscriminée) dans leur construction progressive de règles de gestion de l'eau qui les satisfassent.

Cette approche est développée par le LDA à travers le programme BASED pour élaborer une vulgarisation agricole participative et soutenir les organisations sociales locales, de même, que par l’université du Limpopo et les programmes de recherche-action en site pilote du CRCE. Il s’agit en quelque sorte de faire converger les appuis concomitant de programme de développement local (BASED/LDA et CRCE/UL) et de programmes politique sectoriels de transformation de la petite agriculture irriguée de la province (via LDA/RESIS).

Cette démarche se matérialise par exemple à travers l’association des étudiants de Master of Science en vulgarisation agricole (Agricultural Extension) à la réflexion et l’élaboration de nouveaux outils méthodologiques pour faciliter la mise en œuvre du Water Act et développer la « petite agriculture familiale ». Il semble que ces différentes actions soient la clé d’une meilleure adéquation entre un cadre législatif national ambitieux et moderne et une situation locale souvent mal connue et en retrait des décisions nationales. Il ne faut, cependant, pas oublier que l’émergence d’un savoir, d’une connaissance et d’une conscience à l’échelle locale est la clé de voûte de toute action de développement se voulant participative. Faire devenir les agriculteurs, acteurs de leur propre développement peut paraître une évidence mais est encore bien loin d’être acquise et mise en application.
Ainsi, l’introduction d’une approche participative novatrice (Participative Rural Appraisal) a en partie débouché sur la mise en place de comités d’irrigation. Ces derniers ont fait place peu à peu à des Water User Associations et à l’établissement de contrats de maintenance avec la Limpopo Department of Agriculture au travers du programme RESIS (REvitalisation of Smallholder Irrigation Schemes). On assiste à un début de participation réelle des populations locales aux instances de gestion même si beaucoup de chemin reste à parcourir.



Elaboration et partage de connaissance...
 Une population hétérogène installée dans une zone de colonisation agraire ancienne mais mouvementée (ancien périmètre irrigué d’agriculteurs blancs abandonné) suite à de nombreuses migrations et installations forcées. Que s’est il passé et que pourrait il arriver ?
 Une grande partie d’agriculteurs « pensionnaires » relativement agés et fortement investis dans la gestion du périmètre concurrencés par des mères de familles dynamiques cultivant principalement des cultures vivrières (maïz et arachide). Qu’est ce qui est cultivé et qu’est ce qui pourrait être introduit ?
 Un périmètre irrigué caractérisé par des infrastructures en terre, sommaires et peu entretenues, mais d’où a émergé récemment un comité d’irrigation. Qui devrait être impliqué dans la maintenance des infrastructures et dans l’élaboration d’une constitution pour le comité ?

renforçant un processus d’organisation sociale locale
 Elaboration et appropriation d’un savoir local et communément partagé par l’ensemble des agriculteurs.

 Appui et renforcement des dynamiques sociales locales.

 Echanges entre agriculteurs de régions différentes et émergence de nouvelles perspectives pour le comité d’irrigation.


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