Résumé Dans la continuité de l’adoption d’une constitution et de lois progressistes favorisant l’égalité entre les citoyens, leurs participations aux affaires de la nation et la sécurisation de leur accès aux services de base,





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Le Water Act, 1998, une législation ambitieuse pour les petits périmètres irrigués…


Pour bien saisir ce qui se passe au niveau national et local, il s’avère intéressant de recontextualiser la situation sud africaine actuelle et de rappeler quelques éléments importants sur le nouveau cadre légal de la gestion de l’eau.

La nouvelle loi sur l’eau sud africaine est internationalement reconnue comme étant un des cadres juridiques les plus prometteurs s’adressant aux nombreux pays confrontés à des changements dans la gestion de l’eau11. Elle intègre plusieurs objectifs dont la protection de la ressource (durabilité), le développement et l’équité sociale, la représentativité et l’efficacité économique. La ressource en eau est considérée comme un bien commun. L’Etat, en tant qu’administrateur des ressources en eau de la nation doit s’assurer qu’elle est protégée, utilisée, conservée, gérée et contrôlée de manière durable et équitable12. Elle rompt totalement avec la législation antérieure qui définissait l’eau des rivières, les eaux souterraines ou les eaux captives comme biens privés, appartenant aux propriétaires de la terre traversée13.

Le Water Act agit en faveur d’un développement progressif de stratégies de gestion de la ressource à l’échelle du bassin hydrographique (Catchment Management Strategies). Ces stratégies intègrent, elles aussi, les composantes écologiques, institutionnelles, économiques et sociales. Les besoins et les attentes des usagers des ressources existantes et potentielles en eau sont pris en considération, et des institutions sont créées à un niveau décentralisé dans ce but : les agences de gestion de l’eau à l’échelle d’un bassin hydrographique (Catchment Management Agencies). La population doit pouvoir participer à la gestion des ressources en eau par un dispositif complémentaire : les associations d’usagers de l’eau à l’échelle locale (Water User Associations). Les stratégies développées dans le cadre de ce dispositif doivent contribuer à plus d’équité, d’efficacité et de durabilité. .
Cette nouvelle législation sur l’eau est aussi guidée par la volonté de mettre en place un processus de transfert des infrastructures (Irrigation Management Transfer) et de désengagement de l’Etat. De nombreux périmètres irrigués ont été développés dans les années 1950-60 dans les homelands afin de promouvoir une agriculture de subsistance. Dans les années 1990, on a constaté la faible performance économique de ces petits périmètres irrigués malgré les importants investissements réalisés. Suite aux élections de 1994, la dissolution des homeland (dont l’administration fut alors rattachée à l’Etat) et les changements progressifs des politiques agricoles en Afrique du Sud ont amplifié le dysfonctionnement de nombreuses infrastructures d’irrigation dont certaines se sont retrouvées en très mauvais état.

Dans la province du Limpopo, 171 petits périmètres irrigués sont moribonds et inexploités depuis plusieurs années. Les raisons invoquées sont la conception inadaptée des infrastructures, le manque de gestion, un savoir faire technique inadapté (aussi bien du côté des bénéficiaires que des agents de vulgarisation agricole du gouvernement), le manque de participation de la population, des institutions inadéquates et un système de tenure foncière inappropriée14.

Ainsi, les petits périmètres irrigués doivent maintenant faire face aux coûts de fonctionnement et de maintenance au fur et à mesure que le désengagement de l’Etat progresse. Le processus de transfert (Irrigation Management Transfert) en cours dans les zones pilotes de la province du Limpopo sous la direction du Département provincial de l’Agriculture (LDA), vise, avec la participation des communautés, à :

  • Réhabiliter les infrastructures

  • Etablir des entités locales de gestion (Water User Associations)

  • Accompagner le transfert avec de conseils techniques.


Cependant, il a été constaté que le Water Act affecte différemment les périmètres irrigués en zones d’agriculture commerciale anciennement blanches où les agriculteurs sont déjà très organisés et prêts à relever les défis d’une gestion décentralisée dans laquelle ils se retrouvent à jouer un rôle important. Cela semble beaucoup plus délicat en revanche dans les anciens homelands où l’Etat a toujours subventionné les infrastructures et leur fonctionnement laissant peu d’initiatives aux petits agriculteurs (construction et maintenance des infrastructures, gestion de la distribution de l’eau, subventions sur l’eau, conseils techniques…). Ceci s’explique notamment par des systèmes agraires, hérités du régime de l’apartheid, totalement différents dans les deux zones.

Les anciennes zones blanches sont insérées dans l’économie marchande et fortement liées au secteur para-agricole : les banques pour le financement, l’industrie agro-alimentaire pour les débouchés, les grands groupes agro-industriels pour les intrants et les instituts de recherche pour l’innovation qui ont fait de cette agriculture une agriculture de pointe au niveau international. A l’inverse, l’agriculture de subsistance des anciens homelands est en dehors des circuits de commercialisation et a toujours bénéficié d’appuis directs très paternalistes du gouvernement (largement inférieurs, néanmoins, aux subventions accordées à l’agriculture blanche durant le régime d’apartheid au travers de financements privilégiés, de filières réservées et d’investissements publics notamment le réseau routier…)

La politique sectorielle de l’eau mise en place actuellement par le gouvernement Sud Africain suit largement les grandes orientations du processus de transfert de gestion de l’irrigation (Irrigation Management Transfer) qui incite fortement à la mise en place d’une Gestion Participative de l’Irrigation. Cette dernière repose sur le développement de capacités locales qui impliquent l’émergence d’acteurs sociaux. La construction collective d’institutions (modalités de régulation et structures) se fait à mesure qu’apparaissent de nouvelles opportunités, provoquant ainsi un agencement différent de la société. Cela dépend essentiellement de la connaissance qu’ont les acteurs de leur propre situation (cognitive process), de la façon dont les sociétés perçoivent ces nouvelles opportunités et les défis qui les entourent. Dès lors, « l’innovation managériale » que représente le transfert de gestion doit être portée par une construction sociale impliquant les usagers dans un réel processus participatif.

A l’échelle de Mashushu, la mise en place d’un comité d’irrigation pour la gestion du périmètre irrigué semble issue d’une forte volonté locale de changer la gestion sociale de l’eau et d’établir une institution capable de faire respecter un tour d’eau et d’organiser la maintenance. Elle se rapproche en cela des objectifs généraux du Water Act et paraît s’affranchir peu à peu du poids des structures sociales anciennes. Cependant, en s’intéressant de plus près à l’organisation et la fonctionnalité de ce comité d’irrigation, on s’aperçoit rapidement que ce dernier est encore balbutiant, peu formel et peu fonctionnel. Il reste fortement marqué par le statut social de quelques agriculteurs et il en résulte un manque de transparence, de représentativité, de légitimité, de reconnaissance juridique et de responsabilité.

Par ailleurs, il est intéressant de souligner l’apparent paradoxe d’une perte de pouvoir des autorités traditionnelles au travers de ce processus de participation accrue des usagers et dans le même temps d’un attachement renouvelé voire renforcé à ses mêmes autorités par les populations locales dès lors qu’un changement intervient trop rapidement (influence persistante du système coutumier).

A l’inverse, au niveau national, le gouvernement s’appuie sur la mise en place d’Associations d’Usagers de l’Eau (Water Users Associations) afin de soutenir la petite agriculture noire et permettre son développement. Ces institutions sont comprises comme des interlocuteurs formels, légalement reconnus, et capables de supporter un processus d’enregistrement des individus préalable à la mise en place d’une tarification de l’eau.

Cette volonté politique de transfert de gestion des périmètres irrigués aux usagers au travers d’une participation accrue de ces derniers peut aussi s’expliquer par la volonté du gouvernement à transférer le coût de cette gestion aux usagers eux même. Ce transfert de gestion semble nécessaire et l’état semble, apparemment, prêt à en payer le prix avant de pouvoir y « gagner » quelque chose (par exemple, le programme de revitalisation des petits périmètres irrigués, RESIS, qui apparaît comme un préalable indispensable pour le transfert de gestion, est mené par le gouvernement avec un budget de 1,08 milliards de Rands sur 6 ans15).

Cette politique « sociale » (visant à rompre avec la politique d’apartheid, permettre aux populations défavorisées et exclues de revenir dans le processus de décisions, d’avoir la possibilité d’être représentés et de défendre leurs intérêts…) apparaît comme la voie sud africaine pour concilier la volonté de développement d’une part et les objectifs d’une politique économique néo-libérale en phase avec le contexte mondialisé actuel d’autre part.

Dans le même temps, l’état mène une politique d’aides directs avec injection d’argent « frais » dans les communautés via allocations sociales et pensions de retraite. Cette volonté de dynamiser l’économie et l’initiative locale n’induit cependant pas pour le moment l’effet escompté. Dans le cas de Mashushu, les allocations sociales et les revenus d’emploi extra-agricole représentent la plus importante source de revenu pour plus de 70% des foyers sans pour autant participer à un processus d’intensification de l’agriculture et à une augmentation de l’investissement social (au travers d’une participation accrue) dans le périmètre irrigué.

Mais, le fait que l’argent « frais » mensuel (des allocations sociales par exemple) ne soit pas investi mais immédiatement consommé semble avant tout lié à un problème de structuration économique et financière de l’environnement local. En effet, de ce manque de structuration du milieu ne résulte que très peu d’opportunités. Cela se construit avec le temps. Et la démocratie sud africaine n’a que 10 ans. Le transfert du périmètre pourrait être un exemple intéressant d’opportunités d’investissement. Les allocations sociales et autres subventions peuvent se révéler une chance que populations et développeurs doivent saisir pour amorcer une économie locale plus dynamique, outre le fait qu’elles permettent de remettre à flot nombre de situation d’extrême pauvreté. Ainsi, elles peuvent être considérées comme une donnée désormais stable qui pourrait servir de levier. Les communautés rurales ne sont pas exclues de la nation, elles sont entièrement consciente de la richesse du pays qu’elles ont contribué à construire et attendent une redistribution.
A travers cette analyse, on peut mettre en évidence que les rapports sociaux historiquement construits sur les bases du régime d’apartheid, la faiblesse des dynamiques collectives locales constitutive des zones des anciens bantoustans et les retards technico-économiques accumulés par la communauté noire en général, à Mashushu en particulier, limitent et conditionnent la capacité effective de représentation et de participation de l’Association d’Usagers de l’Eau aux processus décisionnels de gestion de l’eau tels qu’ils sont proposés dans la politique sectorielle nouvellement instaurée.
Enfin, il est important de noter à ce propos que le phénomène d’auto exclusion par conditionnement et déstructuration sociale, hérité du régime d’apartheid, qui freine l’initiative de la communauté noire et leur participation à la gestion des ressources se trouve aussi renforcée par le fait que les instances régionales de gestion instituées par le Water Act de 1998 (Catchment Management Area, Oliphant River Basin Board…) sont beaucoup plus adaptées aux organisations pré-existantes dans les zones d’agriculture commerciale (Irrigation Boards en charge des grands périmètres irrigués « des anciennes zones blanches »). Même si elle se veulent comme volontairement « participativantes » (dans le sens où elle encourage la participation de tous les usagers) et ouvertes aux communautés des petits agriculteurs noirs, elles demeurent fortement contrôlées par les tenants de l’agriculture commerciale.
L’enjeu, à présent, est d’encourager l’émergence d’une dynamique créative dans les communautés rurales noires. La participation dans un processus de développement d’exclus du développement est en soi une gageure et c’est à ce niveau que repose une grande partie de la responsabilité des agents de développement par delà les politiques.

Dans le cas de Mashushu, l’Université du Limpopo par son Centre d’Appui au Communautés Rurales (CRCE), le Département de l’Agriculture du Limpopo (LDA), par son programme d’appui aux initiatives de base (BASED) accompagnent la dynamique de changement initiée depuis quelques années. La participation résultant d’un rapport de forces modelé par l’histoire, il est important que les usagers, et les communautés rurales de manière plus générale, d’approches participatives en constitution de comité d’irrigation, de comité d’irrigation en Association d’Usagers de l’Eau avec ses contrats de maintenance avec l’agence de bassin changent peu à peu les rapports de force et écrivent une nouvelle histoire.

En résumé, la situation actuelle de Mashushu pourrait être considérée comme une communauté rurale où l’organisation sociale est certes dominée par l’autorité tribale qui gèle les initiatives organisationnelles, mais aussi soumise à des politiques nationales créant de nouvelles opportunités (notamment économiques) de nouveaux espaces (de gestion, de négociation…) encore non exploitées. Elle est, en parallèle, accompagnée par des institutions de vulgarisation, engagées à ses côtés, dans la recherche-action de nouvelles formes de gouvernance locale.
II. Un processus de transformation participative des organisations locales de gestion appuyé par des institutions publiques d’encadrement et une nouvelle législation
Une gestion sociale de l’eau locale historiquement construite et en pleine mutation.

Le périmètre irrigué a été transféré à la communauté rurale de Mashushu en 1964 sous contrôle étroit d’agents étatiques. La gestion de l’eau y sera initiée et organisée par le gouvernement jusqu’au début des années 1990. Cependant, cette gestion de l’eau était organisée à l’échelle du périmètre mais pas de la parcelle. Ainsi, il n’y avait pas de tour d’eau formellement établi. Enfin, l’organisation de la maintenance des infrastructures était quasi inexistante et laissée à la charge des agriculteurs sans que cela ne leur soit non plus clairement signifié.

Du fait de cette gestion globale et « éloignée », certains agriculteurs ont rapidement contrôlé la gestion effective du périmètre. Leur position, au travers de la gestion de l’accès et de la distribution de l’eau, reposait alors essentiellement sur le statut social. L’ancienneté du peuplement et la participation aux travaux de réhabilitation du périmètre à l’origine étaient des critères importants pour déterminer l’attribution des parcelles dans le périmètre (plus ou moins proches du canal primaire). Le genre et des réputés « pouvoirs de sorcellerie » étaient des critères importants dans l’organisation de la distribution de l’eau avec des fréquences d’irrigation variables. Enfin, la proximité avec les Autorités Tribales déterminait une certaine légitimité pour « organiser ou superviser » l’activité agricole irriguée comme réunir les intéressés pour décider d’actions communes.
Dans les années qui précédèrent la chute de l’Apartheid en 1994, le contrôle de l’état sur les terres irriguées et sur les limites du périmètre est devenu de plus en plus faible. La surface cultivée et irriguée en dehors des limites officielles du périmètre irrigué a été augmentée avec saturation du réseau physique nécessitant son extension : réhabilitation du canal primaire existant et construction d’un nouveau canal. Dans ce contexte de pression accrue sur la ressource disponible le rôle du statut social et des règles informelles a été amplifié pour sécuriser un accès régulier à l’eau à certains. La gestion de l’eau semble s’être transformée en une gestion de moins en moins équitable, provoquant l’exclusion des plus faibles.
A partir des années 2000, cette dérive est contrecarrée par de nouvelles interventions des institutions d’encadrement extérieures qui facilitent et supportent l’émergence d’une nouvelle organisation sociale. Tout d’abord, le lancement du programme BASED (Broadening Access to Services and Extension Delivery, Elargir l’accès aux services et à la vulgarisation) dans la vallée de Ga Mampa (2001) soutenu par le Département de l’Agriculture du Limpopo (LDA), a abouti d’une part à la formation du vulgarisateur agricole local à une approche plus participative de ses interventions et d’autre part, à l’élection d’un comité d’irrigation pour la gestion du périmètre de Mashushu. Par la suite en 2003, le LDA a commencé la réhabilitation d’ouvrages du réseau physique (prise du 2ème canal avec construction d’un petit barrage en gabions par les agriculteurs et des agents du LDA, par exemple). En 2004, le LDA lance à l’échelle de la province son programme de revitalisation des petits périmètres irrigués (RESIS) qui intègre des interventions sur le réseau physique et la gestion de l’eau par les usagers, Mashushu est intégré aux sites d’intervention. En parallèle à partir de 2003, l’université du Limpopo (UL) a appuyé la communauté de Mashushu par un diagnostic de développement participatif.

 Schéma synthétique d’une approche participative pour appréhender les systèmes de productions et la gestion sociale de l’eau p. 17.
Le processus participatif et les interventions extérieures ont initié de nouvelles dynamiques sociales tant au sein du périmètre qu’au sein de la communauté rurale. Les agriculteurs ont commencé à former un groupe réfléchissant sur comment améliorer la situation locale. La gestion sociale de l’eau a été remise au cœur du dialogue des agriculteurs avec une moindre focalisation sur les infrastructures. Cela s’est traduit par une réflexion des agriculteurs sur les principales fonctions du nouveau comité d’irrigation et sur l’élaboration d’un tour d’eau.
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