Résumé Dans la continuité de l’adoption d’une constitution et de lois progressistes favorisant l’égalité entre les citoyens, leurs participations aux affaires de la nation et la sécurisation de leur accès aux services de base,





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Le périmètre irrigué de Mashushu, province du Limpopo, Afrique du Sud, comme étude de cas d’une transformation participative des institutions locales de gestion de l’eau.

P. Ferrand*, JP Fontenelle**, T. Lassalle***

* IRD, Ur044 Dynamiques Sociales de I’Irrigation, Marrakech, Royaume du Maroc.

** GRET, Pôle Alimentation et Agriculture Durable, Paris, France.

*** GRET, Center for Rural Community Empowerment, University of Limpopo, South Africa.

Résumé
Dans la continuité de l’adoption d’une constitution et de lois progressistes favorisant l’égalité entre les citoyens, leurs participations aux affaires de la nation et la sécurisation de leur accès aux services de base, l’Afrique du Sud met en œuvre aujourd’hui une politique sectorielle de l’eau qui vise une transformation des institutions locales de gestion au profit de Water User Associations accordant une place prépondérante aux usagers. La réforme du cadre législatif s’accompagne de mesures d’accompagnement destinées aux populations les plus démunies et exclues par l’ancien régime d’apartheid.

Les résultats présentés se basent sur une étude de cas réalisée au sein de la communauté noire de Mashushu, située sur le bassin de la rivière Oliphant, dans la province du Limpopo. La pression sur la ressource en eau dans cette province est forte d’autant plus qu’elle est limitée et utilisée par un grands nombre d’acteurs aux objectifs différents (mines et industries, agriculture, villes et villages). Mais, au-delà de la pénurie possible d’eau, le problème de la communauté noire des petits agriculteurs est leur difficulté à faire valoir leurs droits dans les institutions qu’ils n’ont pas contribué à établir et qui s’adaptent mieux aux structures héritées de l’apartheid (grands périmètres irrigués « des anciennes zones blanches » qui regroupaient de grandes exploitations agricoles de type patronal, fortement capitalisée et à but commercial). Cet aspect de représentation réelle et de participation active au processus décisionnel dans la gestion de l’eau est au centre de cette communication.

Elle se focalisera, sur la description d’une société locale où tout semble concourir actuellement à un investissement plus important des usagers dans l’accès et la participation à la gestion de la ressource (argent, appui extérieur, cadre législatif réformateur) mais marquée par « l’absence » de ces mêmes usagers du fait d’un décalage entre la temporalité des structures sociales (ou des sociétés) et celle des politiques. Cet exemple montre aussi les problèmes d’inertie sociale et le poids des structures sociales et économiques en place qui ne changent pas le jour où la constitution change (organisation des filières, pouvoir local,…).

L’analyse proposée est que les rapports sociaux historiquement construits sur les bases du régime d’apartheid, la faiblesse des dynamiques collectives locales constitutive des zones des anciens bantoustans et les retards technico-économiques accumulés par la communauté noire en général, à Mashushu en particulier, limitent et conditionnent la capacité effective de représentation et de participation de la WUA pour participer aux processus décisionnels de gestion de l’eau tels qu’ils sont proposés dans la politique sectorielle nouvellement instaurée.

On peut, cependant, étudier la transformation progressive des institutions locales de gestion de l’eau (au niveau du périmètre irrigué de Mashushu) par implication de plus en plus importante des usagers. Ainsi, à travers cet exemple, nous proposerons une analyse du processus de transformation participative des organisations locales de gestion appuyé par des institutions publiques d’encadrement et une nouvelle législation.

Introduction
L’Afrique du Sud est considérée comme un pays avec de faibles ressources en eau, avec de faibles précipitations annuelles (moins de 500 mm) et à l’inégale répartition des eaux de surface et souterraines (à cause du climat et de la géographie). L’eau d’irrigation représente un aspect important de toutes les problématiques agricoles. Cependant, Hamann & O’Riordan (2000) ont mis en évidence que ce manque d’eau était bien souvent un concept socialement construit. En effet, pendant l’époque coloniale et le régime de l’apartheid, le contrôle et l’utilisation des ressources en eaux en Afrique du Sud, qui étaient étroitement liés au contrôle de la terre, reflétaient les intérêts de la minorité blanche. Avec la fin de l’apartheid en 1994, l’Afrique du Sud fut confrontée à d’importants changements sur le plan politique, institutionnel et législatif qui menèrent à l’établissement d’une démocratie constitutionnelle et d’une société ouverte basée sur des valeurs démocratiques, de justice sociale et de droits humains fondamentaux.
Dans la continuité de l’adoption d’une constitution et de lois progressistes favorisant l’égalité entre les citoyens, leurs participations aux affaires de la nation et la sécurisation de leur accès aux services de base, l’Afrique du Sud met en œuvre aujourd’hui une politique sectorielle de l’eau qui vise une transformation des institutions locales de gestion au profit d’ Associations d’Usagers de l’Eau (Water User Associations) accordant une place prépondérante aux usagers. La réforme du cadre législatif s’accompagne de mesures d’accompagnement destinées aux populations les plus démunies et exclues par l’ancien régime d’apartheid.
Les résultats présentés dans cette communication se basent sur une étude de cas1 réalisée au sein de la communauté rurale de Mashushu, située sur le bassin de la rivière Oliphant, dans la province du Limpopo. La pression sur la ressource en eau dans cette province est forte. L’eau est limitée et utilisée par un grand nombre d’acteurs aux objectifs différents (mines et industries, agriculture, villes et villages). Mais, au-delà de la pénurie possible d’eau, le problème de la communauté noire des petits agriculteurs est leur difficulté à faire valoir leurs droits même dans les nouvelles institutions (agences de bassin versant) qui s’adaptent mieux aux structures héritées de l’apartheid (grands périmètres irrigués « des anciennes zones blanches » qui regroupaient de grandes exploitations agricoles de type patronal, fortement capitalisées et à but commercial).

Dans le cas de la communauté de Mashushu, on peut ainsi s’interroger sur la capacité de leur Association d’Usagers de l’Eau à faire valoir ses droits au sein de l’Agence de Gestion du Bassin de la rivière Olifant (Oliphant River Catchment Management Agency) qui regroupe tous les usagers de la ressource en eau du bassin versant notamment les entreprises minières et les grands périmètres irrigués des anciennes zones blanches qui sont bien organisés et donc bien représentés. Tout l’enjeu consiste à replacer les communautés des petits agriculteurs exclues dans le jeu institutionnel tout en veillant à ce que leurs organisations conservent une représentativité légitime.

Cet aspect de représentation réelle et de participation active au processus décisionnel dans la gestion de l’eau est au centre de cette communication.

I. Le petit périmètre irrigué de Mashushu, une pauvreté hydraulique aux caractéristiques particulières…



  1. Une pauvreté hydraulique paradoxale marquée par l’exclusion


Le périmètre irrigué de Mashushu est localisé dans une vallée assez étroite et isolée, entourée de montagnes, de zones humides et de réserves naturelles. Cette vallée est localisée sur le territoire de l’ancien homeland2 Lebowa. Elle se caractérise par une colonisation agraire ancienne mais mouvementée avec de nombreuses migrations et installations forcées durant le régime de l’apartheid (cf. carte 1 Localisation de la zone d’étude p. 4).La rivière Mohlapitsi traverse cette vallée d’est en ouest. C’est un des derniers affluent important de l’Olifant river avant que cette rivière de ne se jette dans le Limpopo.
C
1km
e périmètre a été créé par un agriculteur blanc (1920-1940), puis fut transféré aux agriculteurs noirs de la zone (1964) lorsque la zone a été déclarée zone exclusivement noire sous un contrôle étroit du gouvernement central. La réhabilitation et les extensions successives du périmètre irrigué qui suivirent ont été réalisées par les agriculteurs (sous contrôle d’agents étatiques) entre 1964 et 2000. On note un désengagement massif de l’Etat à partir de fin années 80 et la suppression des limites “officielles” du périmètre irrigué.
Aujourd’hui, le périmètre de Mashushu représente une surface de 42 ha irrigués, soit environ 52 parcelles d’une superficie comprise entre 0,5 et 0,85 hectare attribuées par les agents du gouvernement et les autorités traditionnelles à chaque agriculteur: par le biais d’une autorisation d’exploiter délivrée par le chef traditionnel (Permission To Occupy : PTO, 1 parcelle par agriculteur). L’agriculture est familiale, peu intensifiée et peu mécanisée. Elle est essentiellement destinée à couvrir les besoins des foyers. Il y a une faible commercialisation des produits (Arachide sur les marchés locaux, Coriandre par des grossistes indiens des régions voisines) et une baisse récente des activités agricoles suite à des inondations violentes (destruction de canaux, de clôtures…). Les cultures principales sont le maïs, l’arachide et le niébé.
Le réseau physique d’irrigation apparaît comme plutôt sommaire. Il se compose de 3 canaux primaires en terre plutôt irréguliers, alimentés par des prises sommaires sur la rivière Mohlapitsie. Il en résulte une faible efficacité du transport et beaucoup de pertes malgré un volume d’eau capté important.

Le réseau de canaux secondaires et tertiaires en terre est relativement étendu pour couvrir les 42 ha, mais très irrégulier avec des problèmes d’infiltration importants à certains endroits du périmètre (sols très sableux, présence importante de pierres due à l’ancien lit de la rivière localisé dans le périmètre irrigué). Les agriculteurs utilisent préférentiellement pour l’irrigation des parcelles des raies longues (long furrows) qui ont une faible efficacité d’application de l’eau (par rapport aux raies courtes, short furrows). La couverture des besoins en eau est partiellement réalisée avec une concentration des problèmes au sein de la zone alimentée par le 2ème canal, pendant les mois de Janvier et Février. L’irrigation apparaît nécessaire et importante pour l’activité agricole due aux faibles précipitations (< 500 mm) et à leurs caractères erratiques.
Cette rapide présentation du périmètre irrigué de Mashushu, pourrait parfaitement s’inscrire dans un contexte de pauvreté hydraulique, hérité et façonné par un régime raciste, autoritaire et répressif. En effet, considérant la pauvreté hydraulique de manière globale et en s’appuyant sur les travaux de H. Ayeb (2004) dans le cas égyptien3, on peut la définir comme la conjonction de trois dimensions qui caractérisent la relation des usagers et consommateurs à l’eau : La pauvreté (le faible niveau d’autofinancement) des usagers de l’eau, l’accès difficile à cette même ressource et la non participation réelle et active des usagers à la gestion de l’eau (et aux processus administratifs, juridiques, politiques et économiques de prises de décisions). Cette étude de cas illustre en partie l’aspect tri-dimensionel de la gestion de l’eau par ses usagers.
L
Mashushu

Zone d’étude

Carte 1 : Localisation de la zone d’étude
es 9 Provinces de la République d’Afrique du Sud.


Cependant, de par son contexte historique très structurant et encore très récent et les grandes réformes sociales lancées lors de l’avènement de l’African National Congress au pouvoir en 1994, il semble nécessaire de nuancer l’importance de ces trois dimensions dans le cas sud africain, et plus particulièrement dans celui de Mashushu. La réalité locale est bien plus complexe et paradoxale que ne le laisse supposer la description précédente.
Pas d’investissement productif malgré des revenus réguliers

La première dimension correspond majoritairement à un niveau économique de la pauvreté. Or, ce niveau économique de la pauvreté et la faible capacité d’investissement qui lui serait rattachée n’est pas totalement valable dans les communautés noires sud africaines. Le gouvernement injecte massivement de l’argent « frais » dans les zones rurales les plus démunies par le biais d’aides sociales (social grants) distribuées mensuellement et sans passer par le marché. Cela représente environs 3 Milliards de Rands (384M €) d’investissement par mois concernant plus de 10 millions de Sud Africains4. Ainsi, ces populations ont des revenus élevés comparativement à d’autres populations d’Afrique. A titre de comparaison, le Produit Intérieur Brut par habitant en Afrique du Sud est de 2 800 $ contre 300 $ en moyenne pour le reste du continent5. La Banque Mondiale estime que seulement 9 pays d’Afrique Subsaharienne sur 48 ont un revenu moyen par habitant de plus de 1000 $, et seulement 5 dépasseraient les 2500 $ (Gabon, Seychelles, Botswana, Maurice et Afrique du Sud)6.
Néanmoins, on constate que ce flux régulier d’argent dans les communautés rurales (complété par les revenus des activités extra agricoles de la main d’œuvre masculine travaillant en zone urbaine ou dans les mines) ne bénéficie que très rarement à des investissements productifs (agriculture irriguée par exemple). Les revenus sont majoritairement consacrés à l’achat de biens de consommation ou à l’emploi de manœuvres pour certaines opérations culturales pénibles. Cela allège la charge de travail de l’exploitant sans pour autant accroître l’investissement de ce dernier dans son exploitation. Cette « consommation de luxe » est peut-être à rattacher au consumérisme ambiant en Afrique du Sud où le travail est toujours associé au salariat. Ainsi, la petite entreprise agricole ne doit pas être contraignante, elle doit améliorer la vie sans créer de nouvelles contraintes.

A Mashushu, on peut ainsi constater que 35% des foyers reçoivent une pension ou une autre aide sociale du gouvernement, 30% bénéficient de revenus extra agricoles et 20% seulement tirent la majorité de leurs revenus de l’agriculture. L’agriculture semble, néanmoins, peu dynamique et plutôt moribonde, menée par une minorité d’agriculteurs à plein temps et une majorité d’agriculteurs bénéficiant de ressources extra agricoles. Elle est caractérisée par peu d’investissement social de la part des agriculteurs dans la gestion du périmètre irrigué.
L’exclusion endogène malgré une politique de distribution égalitaire

La pauvreté est avant tout caractérisée ici par l’exclusion. Cette dimension unique englobe à la fois la difficulté d’accès à la ressource et celle de la participation à sa gestion. Elle peut ensuite se décliner selon différentes modalités techniques (marchés, information, services, éducation…).

Il est, toutefois, important de noter que la ressource n’est pas réellement limitante. La communauté rurale de Mashushu qui est située dans la partie amont de la rivière se sert la première. L’accès au sol s’est aussi fait de manière égalitaire avec une répartition centralisée et limitée par exploitant. Mais, l’état des infrastructures (prises et canaux) rend la localisation des parcelles stratégique et seuls quelques uns profitent de l’eau eu égard à leur statut social ou leur importance dans « l’histoire » de la construction des infrastructures. La pauvreté est donc toute relative à l’intérieur même de la communauté.
La participation voulue mais incomprise

De même, le terme d’exclusion est à préciser car comme nous le verrons par la suite, cette communauté rurale n’est pas en rupture totale avec le contexte d’intervention de l’état Sud Africain. Elle bénéficie d’un important appui de la part du service de vulgarisation agricole du Département de l’Agriculture (Limpopo Department of Agriculture). La vulgarisation agricole n’est pas nouvelle mais elle s’est considérablement transformée avec l’avènement du régime démocratique. Très dirigiste avant 1994 (cultures, pratiques culturales et débouchés imposés) elle veut désormais favoriser – faciliter- un développement agricole au service des nouvelles réformes engagées, en particulier pour la mise en place d’une politique sectorielle de l’eau mais aussi la libéralisation des marchés des produits agricoles et l’avènement de la libre entreprise devant permettre aux communautés noires de rejoindre l’agriculture commerciale (Black Economic Empowerment).
Ainsi, si les fondements historiques de l’exclusion en Afrique du Sud sont relativement connus, il paraît important de s’attarder sur les difficultés à passer d’une société foncièrement inique et à une société respectant les droits de chaque citoyen.
L’exemple de Mashushu est à ce titre très intéressant car on est en présence de ressources financières (revenus extra agricoles et aides sociales), de ressources naturelles (terres et eau) et de services d’appui (vulgarisation) sans pour autant assister à un phénomène d’intensification de l’agriculture et surtout d’investissement plus important des populations locales dans l’accès et la participation à la gestion de la ressource (investissement dans les instances de gestion du périmètre irrigué par exemple).

La notion de « capabilité » développée par Sen A. à partir du début des années 1980 pourrait permettre de mieux comprendre la situation. Sen la définit lui-même comme « un ensemble de vecteurs de fonctionnements, qui reflètent la liberté dont dispose actuellement la personne pour mener un type de vie ou un autre 7. Elle apparaît ainsi comme "liberté réelle". Dans ce sens, elle englobe d’une part ce que la personne est capable d'être ou de faire et d’autre part ce que l'environnement socio-culturel dans lequel elle évolue (société, traditions, lois, marché,...) lui permet d'être ou de faire8.

Au niveau de Mashushu, on constate ainsi une situation où les usagers semblent « absents ». On se retrouve face, en quelque sorte, à une situation locale paradoxale où la pauvreté / l’exclusion sont présentes dans un contexte d’accès à un certain nombre de ressources. Cette situation qui illustre bien la notion de « capabilité » pourrait s’expliquer par l’existence d’un décalage entre la temporalité des structures sociales (ou des sociétés) et celle des politiques.



  1. Un décalage entre la temporalité des structures sociales et celle des politiques…


Nombre de facteurs expliquant un type d’exclusion comme celui que nous venons de décrire pour Mashushu, prévalaient sous le régime de l’apartheid et perdurent encore du fait d’une certaine inertie et structuration de la société sud-africaine. Le poids des structures sociales et économiques ne va pas changer brutalement le jour où la constitution change, où les législations sont réformées. Il paraît ainsi difficile de penser que la petite agriculture familiale des anciennes zones noires puisse être intégrée rapidement dans les circuits des filières agricoles, des marchés et des services qui étaient réservées jusqu’à présent aux grandes exploitations commerciales des anciennes zones blanches.
Une organisation sociale encore dominée par l’autorité tribale

Au-delà de cette structuration de l’environnement socio-économique des zones rurales comme Mashushu il y a aussi un phénomène d’inertie sociale endogène très important à prendre en compte.

On pourrait qualifier ce phénomène d’auto exclusion par conditionnement et déstructuration sociale durant le régime d’apartheid. Cette « dépropriation9 » fut historiquement construite et constitue la base des rapports sociaux. Elle permet, en outre, d’expliquer en partie la faiblesse de la participation de ces populations longtemps sous contrôle étroit.

Par ailleurs, il paraît important de souligner le rôle non négligeable des pouvoirs traditionnels locaux qui ont contribué et collaboré à la mise en place de tels rapports sociaux et qui sont largement responsables de l’inertie sociale actuelle freinant toute initiative locale.

Ainsi, les chefs traditionnels ont joué un rôle principal dans l’allocation des terres, surtout après la proclamation du Bantu Authorities Act de 1951 par le régime d’apartheid qui « transférait » certaines attributions de l’Etat comme la propriété des terres communales aux autorités tribales ou traditionnelles au sein des bantoustans nouvellement créés. Ces dernières devenant de fait des fonctionnaires payés par l’administration centrale.

Mamdani (1996)10 a parfaitement résumé la situation. Selon lui, la particularité des gouvernements locaux en zone rurale pendant la période d’apartheid, était la concentration ou la fusion des pouvoirs administratifs, législatifs et exécutifs en un seul, appelé l’Autorité Tribale qu’il associe à un « despotisme décentralisé ». Les autorités traditionnelles, à travers la mise place et l’application des politiques et législations du régime d’apartheid, sont parvenues à maintenir voire à renforcer leur emprise sur les communautés rurales qu’elles contrôlaient. Il en résulte des situations locales où, malgré le changement politique, la dynamique de transformation démocratique semble encore largement freinée par les communautés mêmes qui placent toujours leur destin entre les mains d’autorités tribales qui ont du mal à reconnaître dans leurs sujets des concitoyens.

Depuis la fin de l’apartheid, de nombreuses initiatives au niveau politique ont été prises en faveur d’une plus grande participation des usagers à l’échelle locale et en particulier dans les zones historiquement défavorisées. Mais ces initiatives se heurtent à différents problèmes de représentations légitimes et de temporalités liées d’une part à la situation pré existante dans les anciens bantoustans et d’autre part au décalage entre les objectifs nationaux de la nouvelle politique de l’eau (Water Act, 1998) et les attentes locales.

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