De la Communauté à l’Union : l’approfondissement de la construction européenne





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§ 1 : L’effet direct vu par la Cour de justice


  1. L’effet direct, facteur décisif de l’intégration européenne


L’effet direct n’est pas une spécificité du droit communautaire. Le droit communautaire en général, et la Cour de justice en particulier n’ont donc pas découvert la notion. L’effet direct existait dans la sphère du droit international public bien avant que les Communautés européennes ne voient le jour. La Cour permanente de justice internationale avait ainsi reconnu, dans la célèbre affaire de la Compétence des tribunaux de Dantzig en 192834 que les parties à un accord inter­national pouvaient avoir l'intention de faire produire aux dispo­sitions de celui-ci à des effets à l'égard des particuliers.

La comparaison s’arrête cependant là. L’effet direct a un champ d’application beaucoup plus vaste en droit communautaire qu’en droit international. C’est en effet « l’ensemble du droit communautaire [qui] possède virtuellement une aptitude à produire des effets affectant le patrimoine juridique des ressortissants. Cette révolution par rapport au droit international classique est d’autant plus significative qu’elle ne trouve [pratiquement] aucun fondement dans les […] traités eux-mêmes »35.

Cette reconnaissance de l'effet direct a pour conséquence de ne pas laisser les États membres seuls maîtres de la mise en œuvre des traités. L’effet direct du droit communautaire étant admis par principe, la société européenne cesse de n’être qu’une société interétatique. Les particuliers peuvent se prévaloir devant les juridictions nationales des droits que leur accorde le droit communautaire. Ce faisant, ils deviennent de véritables acteurs du jeu communautaire. Ils sont en effet incontournables dans la mesure où ils dis­posent de la faculté de contraindre les autorités nationales à se conformer au droit communautaire.

L'effet direct du droit communautaire tient en trois propositions :

  • le droit communautaire crée directement des droits ou des obligations au profit ou à la charge des particuliers ;

  • les particuliers peuvent se prévaloir de ces droits ou obligations devant les juridictions nationales ;

  • le juge national est tenu de garantir ces droits et obligations.

La révolution engendrée par la construction européenne réside dans la possibilité pour les particuliers de faire contrôler la conformité d’actes nationaux au regard du droit communautaire. Le droit communautaire devient ainsi une source de la légalité en droit interne.

L’effet direct constitue assurément le facteur clé du succès de la construction européenne. Cette notion a permis aux citoyens européens de s’approprier le droit communautaire. A l’origine, on pensait, en effet, que les justiciables ne pouvaient se prévaloir que des seules dispositions dotées de l’effet direct. D’où la confusion entre les notions d’effet direct et de justiciabilité du droit communautaire, confusion que la jurisprudence ultérieure permettra de dissiper.

Au début de la construction européenne, la Communauté aurait pu être pour les particuliers  « une séduisante mais lointaine abstraction ». Une construction « intéressant seulement les gouvernements qui leur en [auraient appliqué] discrétionnairement les règles ». Mais la Cour de justice pouvait également choisir de faire de la Communauté « une réalité effective et par conséquent créatrice de droits » pour les particuliers. L’effet direct a, à l’époque, été perçu comme le moyen permettant l’accès direct des particuliers aux règles communes.

La notion d’effet direct a été et demeure encore bénéfique à tous les niveaux : elle joue à la fois un rôle déterminant dans la sauvegarde des droits des individus, la réalisation des objectifs des traités et l’intégration du droit.

 L’effet direct a joué un rôle décisif dans la réalisation des objectifs des traités. C’est, en effet, parce que les particuliers l’ont mis en œuvre devant leur juge que le droit communautaire s’est implanté dans un délai record.
 L’effet direct est, en outre, indiscutablement à la base de l’application uniforme du droit communautaire. Lorsque le particulier s’adresse à son juge pour faire reconnaître le droit qu’il tient des traités, il n’agit pas seulement dans son intérêt propre. En intentant une action visant à obtenir le respect du droit communautaire, le justiciable devient par la même une sorte d’agent auxiliaire de la Communauté. Le principe de l’effet direct a montré son efficacité comme une sorte de moyen supplétif d’exécution des traités par les Etats membres eux-mêmes. Les particuliers suppléent, en effet, bien souvent la Commission en sollicitant l’application directe d’une disposition de droit communautaire devant une juridiction nationale. Le renvoi préju­diciel peut, par conséquent, être présenté comme un mécanisme compensant « la faiblesse structurelle de la Commission » (R. Dehousse).

Du fait de ces initiatives individuelles, le droit communautaire s’affirme, s’affine et s’insère simultanément dans tous les Etats membres. En ouvrant les prétoires aux particuliers, l’effet direct a été un facteur déterminant d’interpénétration juridique dans l’ensemble des Etats membres36. Le droit communautaire a été un puissant facteur d’homogénéisation des droits nationaux.
« On voit donc comment le droit communautaire – que l’on avait pu croire originairement assez désarmé en face des carences et des résistances des Etats membres – a reçu, grâce à la doctrine de l’effet direct, une sanction efficace dans tous les cas où il a pour conséquences de conférer des droits et des intérêts aux particuliers ». « Faire entrer l’individu dans le jeu communautaire, c’est y faire entre, aussi, un autre personnage : à savoir le juge ». Dire que le droit communautaire a un effet direct revient à « dire que l’application de ce droit est confiée, en première ligne, aux juges nationaux, à tous les juges nationaux, chacun agissant dans le domaine de sa compétence. […] C’est [donc] une reconnaissance de sa responsabilité primordiale pour l’efficacité de ce droit »37. Cette réalité sera solennellement confirmée par le Tribunal de première instance en 1989. Dans son arrêt Tetra Pak, le Tribunal reprend une expression doctrinale et désigne les juridictions nationales de « juges communautaires de droit commun ».


  1. L'affirmation de l'effet direct par la Cour de justice


Pour l’essentiel, l’effet direct est une création prétorienne de la Cour de justice. Le traité instituant la Communauté économique européenne ne comporte, en effet, que deux allusions à l’effet direct. La première est explicite. L’article 249 CE dispose ainsi que le règlement est « directement applicable dans tout Etat membre ». Bien qu’implicite, la seconde référence à l’effet direct est sans équivoque. Les articles 81 CE et suivants du traité qui se rapportent à la concurrence ont indéniablement vocation à s’appliquer aux entreprises. Rien dans la lettre du traité ne suggère donc que l’ensemble du droit communautaire se voie doté de l’effet direct. L’extension, et même la généralisation, du champ de l’effet direct est donc l’œuvre de la Cour de justice. A cet égard, l’arrêt de principe correspond à l’arrêt Van Gend & Loos du 5 février 1963 (aff. 26/62).

En l’espèce, la société requérante entendait se prévaloir devant une juridiction néerlandaise de la disposition du traité38 qui prohibe l’introduction de nouveaux droits de douane. Le juge de renvoi a interrogé la Cour de justice sur le point de savoir si la société Van Gend & Loos pouvoir utilement invoquer cette disposition du traité CE. Afin de trancher cette question cruciale pour l’avenir de la Communauté, la Cour de justice estime qu’il faut « envisager l’esprit, l’économie et les termes » du traité. La Cour de justice s’en remet à des éléments objectifs afin de déterminer si le traité est susceptible de produire d’atteindre directement les particuliers sans passer par l’entremise des Etats membres. Une juridiction internationale classique se serait exclusivement fondée sur l’intention des Etats contractants. La Cour de justice va recenser un certain nombre d’éléments qui établissent, qui attestent l’originalité, de la spécificité de l’ordre juridique communautaire par rapport au droit international public.

La Cour de justice se fonde prioritairement sur l’objectif poursuivi par le traité. La Cour souligne que « l’objectif du traité CEE […] est d’instituer un marché commun dont le fonctionnement concerne directement les justiciables de la Communauté ». Elle en déduit que « ce traité constitue plus qu’un accord qui ne créerait que des obligations mutuelles entre les Etats contractants ».

Cette analyse fondée sur le but du traité est ensuite corroborée par divers éléments :

  • en premier lieu, le préambule du traité ne vise pas seulement les gouvernements mais aussi les peuples ;

  • en deuxième lieu, les individus sont appelés à collaborer, à travers le parlement européen et le comité économique et social, au fonctionnement de cette Communauté ;

  • en troisième lieu, la Cour évoque l’existence du renvoi préjudiciel qui permet aux juridictions nationales d’interroger la Cour de justice sur l’interprétation ou l’appréciation de validité d’un acte de droit dérivé. La procédure préjudicielle « confirme que les Etats ont reconnu au droit communautaire une autorité susceptible d’être invoquée par leurs ressortissants devant ces juridictions ».

Le recensement de ces différents éléments débouche sur l’affirmation selon laquelle « la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international, […] dont les sujets sont non seulement les Etats membres mais également leurs ressortissants ». Les individus étant, eux aussi, sujets de la Communauté européenne, il s’ensuit que le droit communautaire est susceptible non seulement de « crée[r] des charges dans le chef des particuliers [mais] aussi d’engendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine juridique ».

L’admission de l’effet direct a été facilitée en l’espèce par le fait que la disposition litigieuse « énonce une interdiction claire et inconditionnelle qui est une obligation non pas de faire, mais de ne pas faire ».

Enfin, la Cour de justice a dû écarter l’argument selon lequel l’existence du recours en manquement justifierait d’interdire aux justiciables de se prévaloir du droit communautaire afin de faire contrôler la conventionnalité d’actes nationaux. La Cour rejette cette conception et considère, au contraire, que le renvoi préjudiciel en interprétation et le recours en manquement doivent être conçus comme des voies de droit complémentaires et non pas concurrentes. Selon les termes de l’arrêt Van Gend & Loos, « la vigilance des particuliers intéressés à la sauvegarde de leurs droits entraîne un contrôle efficace qui s’ajoute a celui que les articles 169 et 170 confient à la diligence de la commission et des Etats membres ».

Initialement reconnu à l’égard d’une disposition du traité CE, l’effet direct devait ensuite être admis à l’égard des actes de droit dérivé autres que les règlements.
Dans son arrêt Simmenthal du 9 mars 1978 (aff. 106/77), la Cour de justice va préciser les conséquences qui s’attachent à l’effet direct. L’arrêt Simmenthal illustre la porosité de la frontière entre les notions d’effet direct et de primauté. Dans cet arrêt, le juge communautaire se montre extrêmement directif. Les implications de l’effet direct et la primauté du droit communautaire sont en effet définies de façon péremptoire. Ces considérations expliquent que l’arrêt Simmenthal ait parfois été qualifié de véritable « diktat » (J. Boulouis).

L’apport de cet important arrêt tient en trois propositions :

  • les règles du droit communautaire doivent « déployer la plénitude de leurs effets de manière uniforme dans tous les Etats membres » ;

  • les règles du droit communautaire constituent « une source de droits et d'obligations pour tous ceux qu'elles concernent, qu'il s'agisse des États membres ou des particuliers » ;

  • enfin, dans le cadre de sa compétence, tout juge a « pour mission de protéger les droits conférés aux particuliers par le droit communautaire ». Mêlant les principes d’effet direct et de primauté du droit communautaire, la Cour juge ensuite que « les dispositions du traité et les actes des institutions directement applicables ont, pour effet […] non seulement de rendre inapplicable de plein droit, du fait même de leur entrée en vigueur, toute disposition contraire de la législation nationale existante, mais encore […] d'empêcher la formation valable de nouveaux actes législatifs nationaux dans la mesure où ils seraient incompatibles avec des normes communautaires ».




  1. Les critères de l’effet direct


Jusqu’à la fin des années 1970, la jurisprudence de la Cour de justice donnait l’impression que l’ensemble du droit communautaire était apte à produire un effet direct. La Cour se bornait en effet à reconnaître l’effet direct de tel ou tel acte de droit dérivé. Elle ne paraissait pas exigé de condition particulière. La prudence initiale qui avait guidé la Cour dans l’affaire Van Gend & Loos a en effet rapidement disparu. Rappelons que l’arrêt Van Gend & Loos mettait en exergue le fait que l’article 25 CE « énonce une interdiction claire et inconditionnelle qui est une obligation non pas de faire, mais de ne pas faire ». Cette exigence de clarté et d’inconditionnalité n’a cependant plus été reprise par la suite, du moins pas explicitement.

Certaines juridictions nationales se sont alors insurgées contre la jurisprudence de la Cour de justice qui leur paraissait étendre de façon inconsidérée l’effet direct du droit communautaire.
L'effet direct se déduit du contenu de l'acte concerné. Les dispositions de l'acte doivent être incondition­nelles et suffisamment précises. On ajoute parfois qu'elles doivent être claires. En fait, il s'agit de conditions qui se recoupent large­ment, car il existe un lien entre la clarté et la précision, de même qu'entre l'inconditionnalité et la précision39.

Le critère essentiel de l'effet direct réside dans l'inconditionnalité des effets de l'acte. L'application de la norme doit pouvoir intervenir sans qu'une mesure ultérieure des États membres ou de la Communauté ne soit nécessaire de telle sorte que les particuliers soient atteints directement sans l'écran de dispositions supplémentaires. Cette condition est non seule­ment remplie lorsque la mesure est applicable par elle-même, mais également lorsque la Communauté ou les États membres ne disposent d'aucune marge d'appréciation lors de l'adoption d'éventuelles mesures de mise en œuvre. L'existence d'un terme avant l'entrée en vigueur de l'acte n'est pas non plus susceptible d'affec­ter l'inconditionnalité. Simplement, l'acte ne produira d'effet direct que lorsque le délai sera expiré. En résumé, l'acte pro­duit des effets directs dès lors que sa mise en œuvre n'est subor­donnée à aucune appréciation discrétionnaire de la Communauté et des États membres.

On a parfois estimé, notamment en ce qui concerne les directives, que, pour produire un effet direct, l'acte devait créer des droits pour les particuliers. La jurisprudence ne semble plus aujourd'hui consacrer cette thèse. L'effet direct est objectif et les particuliers peuvent s'en prévaloir dès lors qu'ils disposent d'un intérêt à agir devant le juge national. Ainsi, lorsque les juges ont le pouvoir de soulever d'office un moyen d'ordre public tiré du non- respect d'une règle interne, ils doivent également vérifier d'office si les obligations imposées par une directive ont bien été respectées que ces dispositions créent ou non des droits pour les particuliers (arrêt du 24 octobre 1996, Kraaijeveld, aff. C-72/95).
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