De la Communauté à l’Union : l’approfondissement de la construction européenne





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Les enjeux de l’élargissement


L’élargissement de l’Union européenne présente deux avantages et s’accompagne d’un risque.
1er avantage : la réunification pacifique du continent

La force symbolique de l’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe centrale et orientale explique la volonté des "anciens" membres de mener à bien ce processus. L’irréversibilité du processus d’élargissement9 atteste du souci de refermer « une des pages les plus sombres de l’histoire européenne, celle de la Seconde Guerre mondiale et du partage artificiel de l’Europe qui l’a suivie. L’Europe va enfin, sans effusion de sang, devenir une grande famille » (déclaration de Laeken sur l’avenir de l’Union européenne, 14 et 15 décembre 2001). Cette mutation démocratique doit permettre à tout le continent de profiter de l’apport majeur de la construction européenne : l’instauration d’une paix durable.

Cette perspective de stabilisation du continent conduit à rechercher un élargissement continu de l’Union et donc à en étendre au maximum les frontières (cf. l’effet de modèle qui conduit à reproduire l’expression dans les Balkans).
2ème avantage : l’adhésion, une récompense politique

Admettre que les PECO deviennent membres de l’Union revient à leur décerner un satisfecit en matière de respect des droits de l’homme, de la démocratie et de protection des minorités. Ils sont également réputés disposer d’institutions stables, d’une économie de marché viable ainsi que de la capacité de faire face à la pression concurrentielle.

Le retard de développement des PECO est tel que les avis de la Commission les déclarant aptes à adhérer à l’Union semblent irréalistes. Comment peut-on concevoir que les réformes suffisantes ont été accomplies et que les mentalités ont radicalement changé en l’espace de dix ans à peine ? L’héritage communiste y est si prégnant que l’on peut, à tout le moins, douter de l’effectivité des réformes récemment adoptées. Le Conseil européen de Laeken a pourtant approuvé l’analyse de la Commission.

L’enthousiasme suscité par la perspective d’unification du continent pacifié a probablement incité les dirigeants des Quinze à ne pas se montrer trop stricts quant au respect des critères de Copenhague. Pour la première fois, l’Union accueillera des pays qui étaient situés de l’autre côté du rideau de fer. L’élargissement à tout crin de l’Union européenne n’est cependant pas sans risques.

Il est indéniable que la symbolique prédomine dans ce processus d’élargissement. Il n’y a qu’à évoquer l’élargissement à la Bulgarie et à la Roumanie. Ces deux Etats ont intégré l’Union avec l’obligation de faire leur preuve, notamment dans le domaine de la réforme de la justice et de l’administration (nécessité de lutter contre la corruption).

A trop privilégier la symbolique au détriment de la réalité économique et politique, le risque est d’assister à une dilution de l’intégration. L’Union européenne compte désormais trop de membres pour qu’ils puissent continuer à avancer ensemble au même rythme. L’élargissement augure d’une amplification très importante de la différenciation. De plus en plus, l’Union européenne deviendra une Europe à la carte dans laquelle chaque Etat participera aux politiques de son choix en fonction non pas de ses capacités mais de sa volonté et de ses intérêts propres. Cette évolution existe depuis déjà une dizaine d’années, un exemple étant le refus de certains Etats membres d’adopter la monnaie unique alors qu’ils remplissent les critères de convergence, comme le Royaume-Uni, le Danemark ou plus récemment la Suède. On s’oriente alors inéluctablement vers l’avènement d’une avant-garde européenne, rassemblant les Etats les plus dynamiques et ouverte à ceux qui désireraient les rejoindre. Cette attitude pourrait néanmoins susciter chez les nouveaux membres un sentiment d’exclusion puisque, sitôt admis, ils seraient relégués au rang de membres secondaires.


  1. Les critères de l’élargissement


1°) Les critères classiques
Les critères de Copenhague (Conseil européen de 1993) sont :

  • les critères politiques qui ont été repris à l’article 6 § 1 UE : présence d’institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection) ;

  • les critères économiques : l’existence d’une économie de marché viable et la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union ;

  • le critère de la reprise de l’acquis communautaire (capacité des pays candidats à assumer les obligations de l’UE et notamment à souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique et monétaire).

Le critère politique a acquis ultérieurement un statut à part en ce qu’il est devenu un préalable à l’ouverture de négociations, alors que les critères économiques et de reprise de l’acquis sont des préalables à l’adhésion.

Le critère politique est donc un préalable à l’ouverture des négociations d’adhésion tandis que le critère économique et celui tiré de la reprise de l’acquis communautaire sont, quant à eux, les préalables à l’adhésion. Ces deux derniers critères font précisément l’objet de ces négociations.


  1. Conclusion d’un accord de stabilisation et d’association (ASA) (envisagé comme le point de départ d’un processus devant conduire à l’adhésion) ;

  2. Contrôle politique (c’est-à-dire le respect de la démocratie, des droits de l’homme et de l’Etat de droit) ; Les deux premiers critères sont interchangeables.

  3. Décision du Conseil européen d’ouvrir les négociations ;

  4. Contrôle économique et reprise de l’acquis (screening et monitoring) ;

  5. Adhésion.


2°) La résurrection (ou la réactivation) du critère tiré de la capacité d’intégration de l’Union européenne
Jusqu’à l’adhésion récente de la Bulgarie et de la Roumanie, nul n’a tenu compte du prétendu critère tiré de la capacité d’absorption ou d’intégration de l’Union européenne. Cependant, afin de réfréner l’ardeur des pays candidats à l’adhésion, de nombreuses déclarations des institutions de l’Union européenne insistent sur deux points : tout d’abord, le principe fondamental selon lequel chaque pays doit progresser sur la voie de l’adhésion en fonction de ses propres mérites ; ensuite, l’idée selon laquelle l’élargissement ne doit pas enrayer le dynamisme de l’Union européenne.

La capacité d’intégration se mesure à la faculté de l’UE d’accueillir de nouveaux membres à un moment donné ou dans un période donnée, sans mettre en péril les objectifs politiques établis par les traités. C'est donc avant tout une notion fonctionnelle.
L'UE a finalement refusé d’ériger la capacité d’intégration en un nouveau critère d’adhésion. Même si elle ne constituera donc pas, à l’avenir, un critère indépendant, la capacité d’intégration de l’Union devra néanmoins être prise en considération. Or, ce critère recèle deux inconvénients, si l’on se place du côté des pays candidats :

  • en premier lieu, il s’agit d’un critère fonctionnel. Autrement dit, les institutions de l’Union européenne pourra le manipuler à leur guise et en tirer les conséquences qu’elles souhaitent ;

  • en second lieu et surtout, ce critère introduit pour la première fois un paramètre indépendant de la performance des pays candidats. Même si le pays en question arrive à conclure les négociations d'adhésion et à appliquer avec vigueur tout l'acquis communautaire, la perspective d'adhésion devient aléatoire. Le processus d'adhésion change donc de nature. L'introduction de ce critère d'absorption sera certainement nuisible au lien entre les réformes domestiques et la perspective d'adhésion. Aussi sera-t-il beaucoup plus difficile pour la classe politique des pays candidats de former une coalition nationale autour d'un projet d'adhésion devenu bien plus incertain10.




  1. L’Union européenne : communauté territoriale ou communauté de valeurs ?


Une lecture du traité paraît fournir un élément de réponse à cette épineuse question. L’ancien article 237 CEE disposait que « Tout Etat européen peut demander à devenir membre de la Communauté ».

L’actuel article 49 TUE prévoit, quant à lui, que « Tout Etat européen qui respecte les principes énoncés à l’article 6, paragraphe 1, peut demander à devenir membre de l’Union ».

Il faut donc en dernier lieu se tourner vers l’article 6, § 1, UE. Selon cette disposition, « L’Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’Etat de droit, principes qui sont communs aux Etats membres ».

La comparaison de ces dispositions suggère que la Communauté européenne était une communauté territoriale tandis que l’Union serait une union d’Etats partageant les mêmes valeurs. Cette vision manichéenne cadre mal avec la réalité dans la mesure notamment où les articles 237 CEE et 49 TUE se réfèrent, l’un comme l’autre, à la notion d’ « Etat européen ».

Il est donc crucial de définir cette notion d’ « Etat européen ». Pour cela, il faut se demander ce qu’est l’Europe ou, plus exactement, quelles sont les frontières de l’Europe.
Les frontières géographiques de l’Europe sont malaisées et fluctuantes. C’est un fait indiscutable. L’embarras éprouvé par les géographes désireux de délimiter l’Europe tient à ce qu’il n’existe pas de continent européen à proprement parler. Un continent étant une « vaste étendue de terre qu’on peut parcourir sans traverser la mer », l’Europe ne correspond pas à cette définition. Il ne s’agit donc pas d’un continent mais d’une presqu’île. Cette donnée géographique complique singulièrement la délimitation du territoire européen à l’est. Les difficultés se focalisent sur les limites orientales de l’Europe en l’absence de frontière "naturelle".

C’est l’historien et géographe de l’empereur Pierre Le Grand, Vassili Tatichtchev, qui a proposé l’Oural comme limite de l’Europe. Ce choix est loin d’être dicté par la géographie puisque le franchissement de l’Oural ne pose aucune difficulté. Ce projet légitime cependant la volonté politique de Pierre Le Grand d’européaniser l’Empire. En repoussant plus à l’est les frontières de l’Europe, Moscou cesse d’être à la périphérie de cet espace. La création de Saint-Pétersbourg en 1703 et sa consécration lorsqu’elle devient capitale de l’Empire illustrent cette volonté affirmée d’européaniser la Russie. Bien que factice ou arbitraire, cette frontière de l’Europe est encore admise et continue à être enseignée.
Les défaillances de la géographie conduisent à appréhender l’Union européenne comme un espace politique. L’élargissement de l’Union européenne replace au premier plan la question de la définition des frontières de l’Europe et révèle le caractère politique du choix de cette frontière. Il est évident que « la géographie ne détermine rien de façon absolue » (J.-B. Duroselle). Les critères d’adhésion à l’Union, dégagés lors du Conseil européen de Copenhague en juin 1993, insistent d’ailleurs davantage sur des conditions d’ordre politique et idéologique, telle que l’obligation de respecter les droits de l’homme et la démocratie, que sur des données géographiques. On en oublierait presque que l’adhésion suppose aussi d’avoir la qualité d’Etat européen !  Evoquer le rejet de la candidature du Maroc en 1987.

L’UE apparaît ainsi comme le club des démocraties européennes garantes de la paix perpétuelle. C’est la raison pour laquelle, forte de son expérience, elle souhaite s’élargir à de nouveaux Etats. Le problème est que les candidatures émanent désormais de pays dont l’appartenance à l’Europe est de plus en plus sujette à caution.

Le Conseil européen de Helsinki de décembre 1999 a ainsi reconnu à la Turquie le statut officiel de candidat bien que 97 % de son territoire se situe en Asie. La Turquie est cependant présente depuis le milieu du 14ème siècle en Europe et occupa les Balkans pendant plus de quatre siècles. En prenant cette décision, les Quinze confirmaient la perspective ouverte par l’accord d’association de 1963 aux termes duquel « l’appui accordé par la Communauté économique européenne aux efforts du peuple turc pour améliorer son niveau de vie facilitera ultérieurement l’adhésion de la Turquie à la Communauté ».
L’Union européenne : une organisation à vocation universelle ? Dès lors que l’on considère que le but, ou du moins l’une des vertus principales, de l’Union européenne est de garantir la paix du continent, il est légitime de chercher à en repousser le plus loin possible les frontières.

L’Union européenne a déjà mis en place un processus de stabilisation et d’association dans les Balkans. Ce processus est à la fois bilatéral et régional. Il s’agit de créer un climat de confiance entre les Républiques de l’ex-Yougoslavie qui sera seul à même de stabiliser la région et de leur apporter la croissance économique. La perspective de rejoindre à terme la grande famille des démocraties européennes est une source de motivation supplémentaire.


    1. La délicate question du retrait de l’Union européenne




  1. La suspension des droits d’un Etat membre


Le respect des droits fondamentaux est désormais une condition, expressément prévue par le traité, à l’admission dans l’Union européenne. Il est également devenu une condition d’appartenance à l’Union. La violation des engagements pris par les Etats en la matière est en effet susceptible d’être sanctionnée.


Article 7 TUE

1. Sur proposition motivée d'un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission, le Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après avis conforme du Parlement européen, peut constater qu'il existe un risque clair de violation grave par un État membre de principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1, et lui adresser des recommandations appropriées. Avant de procéder à cette constatation, le Conseil entend l'État membre en question et peut, statuant selon la même procédure, demander à des personnalités indépendantes de présenter dans un délai raisonnable un rapport sur la situation dans l'État membre en question.

Le Conseil vérifie régulièrement si les motifs qui ont conduit à une telle constatation restent valables.

2. Le Conseil, réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement et statuant à l'unanimité sur proposition d'un tiers des États membres ou de la Commission et après avis conforme du Parlement européen, peut constater l'existence d'une violation grave et persistante par un État membre de principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1, après avoir invité le gouvernement de cet État membre à présenter toute observation en la matière.

3.   Lorsque la constatation visée au paragraphe 2 a été faite, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider de suspendre certains des droits découlant de l'application du présent traité à l'État membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet État membre au sein du Conseil. Ce faisant, le Conseil tient compte des conséquences éventuelles d'une telle suspension sur les droits et obligations des personnes physiques et morales.

Les obligations qui incombent à l'État membre en question au titre du présent traité restent en tout état de cause contraignantes pour cet État.

4.   Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider par la suite de modifier les mesures qu'il a prises au titre du paragraphe 3 ou d'y mettre fin pour répondre à des changements de la situation qui l'a conduit à imposer ces mesures.

5.   Aux fins du présent article, le Conseil statue sans tenir compte du vote du représentant du gouvernement de l'État membre en question. Les abstentions des membres présents ou représentés ne font pas obstacle à l'adoption des décisions visées au paragraphe 2. La majorité qualifiée est définie comme la même proportion des voix pondérées des membres du Conseil concernés que celle fixée à l'article 205, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne.

Le présent paragraphe est également applicable en cas de suspension des droits de vote conformément au paragraphe 3.

6.   Aux fins des paragraphes 1 et 2, le Parlement européen statue à la majorité des deux tiers des voix exprimées, représentant une majorité de ses membres.


L’article 7 TUE prévoit la possibilité de suspendre certains des droits qui découlent pour un Etat membre de sa participation à l’organisation en cas de « violation grave et persistante » des principes énoncés à l’article 6, paragraphe 1, TUE. Ces principes sont ceux « de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’Etat de droit ».

L’article 7 TUE n’a donc vocation à être mis en œuvre qu’en présence de crises "constitutionnelles" graves, de dérapages importants au niveau des principes démocratiques. A priori, ce dispositif ne devrait pas s’appliquer à des cas isolés de violations de droits individuels.

C’est pour cette raison que l’enclenchement de la procédure est soumis à un triple verrouillage :

  • le Conseil doit être saisi d’une proposition émanant d’un tiers au moins des Etats membres ou de la Commission ;

  • le Conseil, exceptionnellement composé des chefs d’Etat ou de gouvernement, se prononce, à l’unanimité, sur l’existence d’une violation grave et persistante ;

  • le Parlement européen doit ensuite émettre un avis conforme, adopté à la majorité des deux tiers des voix exprimées représentant une majorité de ses membres.


L’exigence d’une violation « grave et persistante » est étonnante. La persistance de la violation renvoie à son caractère répétitif, à son inscription dans le temps. Or, une violation grave mériterait d’être sanctionnée rapidement, sans qu’il soit nécessaire d’observer une récidive et une certaine durée.
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