De la Communauté à l’Union : l’approfondissement de la construction européenne





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Le projet de traité simplifié


Les référendums négatifs français et hollandais ont embarrassé toutes les autorités politiques de l’Union européenne. Différentes thèses ont alors été présentées pour surmonter la crise.


  1. Les errements relatifs à l’avenir du traité établissant une Constitution pour l’Europe


Position du Parlement européen

Le Parlement était partisan du statu quo. Il considérait que les votes négatifs français et néerlandais ne condamnaient pas le traité établissant une Constitution pour l’Europe. « Le Parlement européen estime que les référendums n’ont pas signé son acte de décès ».  Vision bien trop naïve, politiquement inacceptable.
Position exprimée par le Parlement européen en séance (le Parlement européen a procédé à un vote au sujet de la question du devenir du traité établissant une Constitution pour l’Europe) :

Le Parlement refuse d’enterrer le traité constitutionnel.

Tous les amendements proposant de renégocier ce texte ont été massivement rejetés.

La proposition allemande tendant à annexer à la Constitution « un protocole social pour les Français et un protocole sur la subsidiarité pour les Néerlandais est [jugée] simpliste : l’inquiétude de ces peuples [étant] bien plus profonde que cela ».

Les eurodéputés des 13 Etats membres qui ont déjà ratifié la Constitution s’opposent à la réouverture d’un compromis difficilement obtenu. Surtout, ils jugent que leur oui vaut autant que le non franco-néerlandais.
Position de la présidence autrichienne exprimée par le Chancelier Wolfang Schüssel en janvier 2006 :

Le chancelier autrichien, président en exercice de l’Union européenne, a déclaré que « La Constitution n’est pas morte […] ». Il estime qu’il faut poursuivre le processus de ratification du traité établissant une Constitution pour l’Europe. L’intérêt est de savoir combien d’Etats s’opposent finalement à ce traité. La solution à apporter ne sera pas la même selon que la France et les Pays-Bas restent isolés ou selon qu’ils sont rejoints par d’autres Etats.

Problème : le Premier ministre conservateur polonais Kazimierz Marcinkiewicz et le Président tchèque Vaclav Klaus avaient estimé « inutile » de ranimer le débat sur la Constitution.
Position allemande

L’Allemagne, l’Autriche et la Finlande s’opposent à une renégociation de la Constitution. Elle considère, à l’instar du président de la Commission européenne, qu’il faut améliorer le contexte davantage que le texte lui-même de la Constitution.

Pour Jo Lainen (eurodéputé SPD) : « Renégocier, c’est ouvrir la boîte de Pandore et autoriser chaque Etat à faire valoir ses revendications. La situation risque d’empirer ».

L’Allemagne suggère d’annexer à la Constitution « un protocole social pour les Français et un protocole sur la subsidiarité pour les Néerlandais ».
Position de la France

La position française consiste à rester dans le cadre des traités existants et à tenter d’appliquer les meilleures parties du traité établissant une Constitution pour l’Europe.

J. Chirac plaide contre un statu quo institutionnel pour l’UE. Pour sortir de la crise, le président français a relancé l’idée de "groupes pionniers", laquelle pourrait se concrétiser par une coopération renforcée entre les 12 Etats membres de l’UE4. Pour réconcilier les citoyens avec l’Europe, il faut lancer des projets concrets dans l’énergie, la recherche ou la défense.

A court terme, M. Chirac voudrait mettre en œuvre les dispositions de la Constitution qui peuvent l’être à traité constant. Il se heurte, sur ce point à l’Allemagne, qui craint qu’une mise en œuvre partielle du texte ne conduise à l’abandon de ses autres dispositions. « Nous ne souhaitons pas entrer dans un débat sur le texte. Nous souhaitons pour l’instant le conserver dans son intégralité. Il y a des raisons beaucoup plus profondes que les problèmes institutionnels qui ont conduit au non français et néerlandais. Améliorons le contexte avant de revenir sur le traité » (Angela Merkel).
Position exprimée par VGE, fin février 2006 :

VGE réclame « une deuxième chance » pour le traité établissant une Constitution pour l’Europe. Il faudrait un nouveau referendum qui ne porterait que sur les première et deuxième partie de la Constitution. Celui-ci serait organisé après les élections présidentielles en 2007. La troisième partie du traité, la plus décriée, passerait par la voie parlementaire.
Positions plus radicales : pour Robert Badinter, « Le projet de Constitution en sa version actuelle est mort » ; pour Pierre Lequillier, président de la délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne, « Il est impensable de revenir devant les français avec le même texte ».
Position britannique

Les règles actuelles issues du traité de Nice ne sont pas adaptées. Tony Blair est partisan d’une modification du traité constitutionnel.
Le processus de ratification a été reporté dans 6 Etats (Danemark, Irlande, Pologne, Portugal, République tchèque et Suède) tandis qu’il est suspendu au Royaume-Uni.
Position de la Commission européenne : la Commission demande du temps pour régler le problème et estime, comme l’Allemagne, qu’il est plus important d’améliorer le contexte plutôt que d’être obsédé par le texte. Autrement dit, il faut que l’Union européenne crée de la croissance et de l’emploi.


  1. La substance du traité simplifié5


Le succédané de relance que constitue le traité simplifié est à mettre au crédit de la chancelière allemande Angela Merkel et du nouveau président français. La diplomatie de l’"homme pressé" a indiscutablement secoué les chancelleries (D. Simon). Cette union des forces, ce regain du couple franco-allemand a permis de débloquer la situation dans laquelle se trouvait l'Europe depuis les référendums négatifs français et néerlandais.

Le sommet européen s'est en effet accordé sur un document de travail - le mandat - pour une future conférence intergouvernementale. On relèvera que la formule de la convention n’a pas été retenue. La CIG a débuté ses travaux le 23 juillet et devrait les achever d’ici octobre. L’objectif est que le prochain traité soit ratifié avant les élections au Parlement européen de juin 2009.

Le résultat attendu paraît très modeste par rapport au traité établissant une Constitution pour l'Europe. L’objectif consistant à refonder les traités dans un texte unique est abandonné. Le traité simplifié procèdera seulement à une révision des traités existants.

Ce nouveau texte, qui n’est encore qu’à l’état de projet, s’est d’ores et déjà attiré les foudres de nombres observateurs. Certains ont parlé d'un traité des trois R (recycler, renommer, reprendre). Le Président luxembourgeois Jean-Claude Juncker l’a qualifié de « traité simplifié très compliqué ». Le futur traité se borne à réviser point par point les traités existants sans en changer ou presque la structure d'ensemble. Sur le fond le mandat imparti par le Conseil européen à la CIG 2007 vise principalement à abandonner la texture constitutionnelle (1°), tout en préservant néanmoins certaines avancées de ce projet (2°). Il contient cependant des germes d'importants reculs (3°).
1°). L’abandon de la perspective constitutionnelle
Le processus constitutionnel semble devoir être la victime expiatoire du nouveau projet. On peut être surpris de l’abandon aussi brutal de toute référence à la dimension constitutionnelle. En effet, en France comme aux Pays-Bas, les causes de l'échec tiennent beaucoup plus à des questions de droit matériel (social, concurrence, marché intérieur, immigration) qu'à la référence constitutionnelle. C’est donc avec une rapidité stupéfiante que les références aux symboles constitutionnels (drapeau, hymne, devise et mention selon laquelle la monnaie de l'Union est l'euro) ont été condamnées. Le professeur Simon condamne fermement cette attitude : « une fois de plus, écrit-il, les responsables politiques préfèrent l’Europe qui aurait honte d’elle-même à une Europe fière de s’affirmer ». On doit cependant mentionner que cette référence constitutionnelle n’avait pas les faveurs de certains Etats membres qui ne s’étaient pas encore prononcés sur le TECE.

Exit également les termes lois et lois-cadres européennes, remplacés par les classiques règlements et directives. Le ministre des Affaires étrangères redevient "Haut-représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité". Il devrait toutefois conserver ses nouvelles fonctions de vice-président de la Commission.

La référence à la primauté du droit de l’Union disparaîtra du nouveau traité. Seule une déclaration annexée au futur mentionnera la primauté du droit de l’Union6. Son utilité paraît proche du néant dans la mesure où ce type de déclaration n’a pas de valeur juridique.

Le défaut majeur réside dans l'abandon de l’objectif de fusion des traités. Deux traités subsisteront en effet. Le traité sur l'Union européenne conservera son appellation. Quant au traité instituant la Communauté européenne, il sera rebaptisé traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. La Communauté européenne disparaîtra et l'Union s'y substituera intégralement.
2°). Les avancées préservées
La structure en piliers s'efface, ce qui n'est pas négligeable. La nouvelle Union possèdera, seule, la personnalité juridique.

L'article du traité relatif aux droits fondamentaux fera référence à la Charte en lui reconnaissant « une valeur juridiquement contraignante ». Le Royaume-Uni a toutefois obtenu un "opting out" en ce domaine. Selon un protocole additionnel, le Royaume-Uni sera théoriquement tenu par les dispositions de la charte. Cependant, ni les juridictions britanniques ni la Cour de justice ne pourront confronter le droit britannique aux dispositions de la Charte. Cette obligation pourrait, par conséquent, fort bien demeurer purement théorique. La Charte ne sera donc d’aucune utilité pour les justiciables britanniques.

Sur le terrain de la garantie des droits de l’homme, le traité simplifié confirme le principe d'une adhésion obligatoire à la Convention européenne des droits de l'homme. Cette adhésion devra s'opérer à l'unanimité du Conseil.

Sur le terrain institutionnel, les principales innovations du traité constitutionnel demeurent inchangées :

  • un président du Conseil européen élu pour une durée de deux ans et demi renouvelable une fois ;

  • Commission resserrée (les deux tiers des États membres) ; les pouvoirs de son Président étant renforcés ;

  • le système de la double majorité au Conseil, qui avait provoqué la fronde de la Pologne, est maintenu. Son application est toutefois reportée à 2014.

En outre, entre 2014 et 2017, un État pourra encore demander le vote selon le système actuel de pondération issu du traité de Nice. De plus, un système proche de l'ancien compromis de Ioannina en vertu duquel si, au cours d'un vote une minorité importante se dégage, le Conseil devra continuer à négocier de façon à rallier le maximum d'opposants.
Les innovations de la Constitution en ce qui concerne l'énergie et les services d'intérêt économique général sembles préservées.
3°). Le risque de régression
On sent poindre une volonté de s'opposer à toute avancée nouvelle, voire d’envisager des reculs sous forme de renationalisation. Le principe de la compétence d'attribution se voit réaffirmé avec force à plusieurs endroits. En matière de compétence partagée, le futur traité consacrera un principe de réversibilité. Ce principe permettra le retour dans le giron étatique d’une compétence jusqu'alors exercée par l'Union. Il pourra en aller ainsi en cas d'abrogation d'un acte législatif de l'Union, mais aussi afin de mieux garantir l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Des États membres pourront même prendre l'initiative d'une saisine du Conseil en vue de l'abrogation d'un acte législatif de l'Union.

S’agissant du mécanisme de contrôle politique du principe de subsidiarité, le traité constitutionnel avait mis en place un mécanisme dit d'alerte précoce en vertu duquel si un tiers des parlements nationaux s'opposaient à un projet législatif, la Commission se devait de le réexaminer. Le traité simplifié va plus loin et offre, dans certaines conditions, aux parlements nationaux la possibilité d’interrompre la procédure législative, donc de neutraliser une initiative de la Commission. La Commission ne sera donc plus seulement tenue de réexaminer sa copie ; elle pourra éventuellement être contrainte d’abandonner un projet7.
Dans le même sens, une révision des traités pourra intervenir afin de « réduire » les compétences de l’Union. L'hypothèse d’un retour en arrière est donc clairement envisagée. Jusqu’à présent, jamais une telle hypothèse n'avait été officiellement présentée.

En outre, le droit de retrait est maintenu. Quant aux revendications tendant à durcir les conditions de l'élargissement de l’Union, elles n’ont pas été satisfaites. Selon le professeur Blumann, « force est de reconnaître que les vingt-sept États membres ont pris acte d'un certain désenchantement actuel et fait la part belle aux sirènes du renoncement ». Le traité simplifié marquera ainsi la préférence pour « une Europe de la modestie [au détriment d’] une Europe de l'ambition ». Pour le professeur Simon, « Le plus étrange est sans doute que ce replâtrage minimaliste ait pu être présenté comme un succès »8.


  1. L’élargissement de l’Union européenne : de l’Europe des 6 à une Europe à plus de 30


D’un strict point de vue juridique, un élargissement s’analyse comme une adhésion de nouveaux Etats membres. Or, la concrétisation de cette adhésion suppose une révision des traités. Il convient donc de s’intéresser, dans un premier temps, aux conditions de la révision des traités. Celles-ci sont énoncées à l’article 48 TUE : « Le gouvernement de tout État membre, ou la Commission, peut soumettre au Conseil des projets tendant à la révision des traités sur lesquels est fondée l'Union.

Si le Conseil, après avoir consulté le Parlement européen et, le cas échéant, la Commission, émet un avis favorable à la réunion d'une conférence des représentants des gouvernements des États membres, celle-ci est convoquée par le président du Conseil en vue d'arrêter d'un commun accord les modifications à apporter auxdits traités. Dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire, le conseil de la Banque centrale européenne est également consulté.

Les amendements entreront en vigueur après avoir été ratifiés par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ». Evoquer ici l’article 88-5 de la Constitution française issu de la révision constitutionnelle de mars 2005.

Les conditions de la révision des traités ayant été mentionnées, on peut désormais en venir aux conditions requises par l’adhésion proprement dite.


    1. Les conditions de l’adhésion


L’élargissement considérable, certains diront inconsidéré, que vient de connaître récemment l’Union européenne conduit à s’interroger sur la nature de l’Union : s’agit-il d’une Union réunissant des Etats unis par un lien d’ordre géographique ou territorial ou d’un ensemble qui rassemble des Etats qui partagent un ensemble de valeurs communes (1°).

Ces développements se diviseront donc en trois temps :

  • les enjeux de l’élargissement ;

  • les critères de l’élargissement ;

  • la question de savoir si l’Union est un communauté de valeurs ou une communauté de territoriale.



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