De la Communauté à l’Union : l’approfondissement de la construction européenne





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Le traité sur l’Union européenne


Le traité de Maastricht s’efforce de tirer les conséquences de la réunification allemande consécutive à la chute du Mur de Berlin. Ce traité réalise un nouvel approfondissement de la construction européenne. Il dote également l’Union européenne d’une structure originale.


  1. La structure de l’Union européenne


Le traité sur l'Union européenne a été signé le 7 février 1992. Il est entré en vigueur le 1er novembre 1993. Ce traité introduit ce que certains auteurs qualifient parfois de "pillarisation" de l’Union. L’idée est simple. Elle consiste à comparer l’Union européenne à un édifice qui reposerait sur trois piliers d’inégale importance :

  • les trois communautés ;

  • la PESC ;

  • et enfin, la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.


Le socle commun rassemble les dispositions qui sont applicables à la fois aux domaines relevant du droit communautaire classique tel qu’il s’est développé depuis le traité de Paris instituant la CECA, d’une part, et les domaines couverts par le traité sur l’Union européenne. La politique étrangère et de sécurité commune et la coopération policière et judiciaire en matière pénale se singularisent en effet du droit communautaire par la place importante qu’elles laissent au vote à l’unanimité. Le Parlement européen est pratiquement court-circuité, la Commission est amoindrie. Quant à la Cour de justice, son rôle est pour le moins limité.

La construction européenne perd alors une partie de son originalité. Alors qu’elle s’appuyait jusque-là sur des institutions supranationales, elle fait désormais place à des institutions intergouvernementales.


  1. Le renforcement de l’action communautaire


La Communauté économique européenne devient la Communauté européenne tout court. Cette nouvelle dénomination est censée exprimer le passage d’un projet purement économique à un projet dont la dimension politique est enfin assumée.

L’action communautaire sort renforcée du traité de Maastricht grâce à plusieurs innovations :

  • de nouvelles politiques sont mises en œuvre dans les domaines de l’éducation, de la culture, de la coopération au développement), d’autres sont amplifiées, telle que la politique de cohésion ;

  • le principe de subsidiarité est consacré ;

  • l’introduction d’une procédure de codécision qui a pratiquement pour effet de placer le Parlement européen sur un pied d’égalité avec le Conseil accroît indéniablement la légitimité démocratique de la Communauté ;

  • le Parlement européen acquiert également un droit de regard dans la désignation de la Commission ;

  • enfin, un protocole étend les compétences communautaires en matière sociale.


Le Royaume-Uni obtient de ne pas participer à la politique sociale (opting out). Il choisit également de rester en marge de la politique économique et monétaire.
Quelle que soit l’importance des points déjà mentionnés, les deux principales innovations du traité de Maastricht sont le lancement d’une véritable politique économique et monétaire et l’introduction de la citoyenneté européenne.
1°). L’Union économique et monétaire
Création la plus visible de la construction européenne, l’Union économique et monétaire se concrétise par la décision prise, en mai 1998, d'instaurer une monnaie unique (l'Euro). L’Union monétaire regroupe aujourd’hui 13 des 27 Etats membres de l’Union européenne, certains Etats ayant refusé d’adopter l’euro (Royaume-Uni et Suède). Pour les autres Etats, l’absence de participation à la monnaie unique s’explique plus prosaïquement par le fait qu’ils ne remplissent pas les fameux critères de convergence. A cet égard, bien que le traité prévoie un contrôle des déficits publics excessifs, cette procédure a été largement neutralisée par la Cour de justice.
2°). La citoyenneté européenne
L’apparition d’une citoyenneté européenne constitue l’une des avancées les plus spectaculaires de la construction européenne. La citoyenneté européenne confère à l’individu un statut politique et conduit à ne plus l’appréhender uniquement en tant qu’agent économique.
) La notion de citoyen européen
Conformément à l’article 17 CE, « Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». L’instauration d’une citoyenneté européenne n’affecte donc en rien les prérogatives des Etats membres en matière d’attribution de la nationalité. La citoyenneté européenne n’est qu’une citoyenneté de superposition qui bénéficie automatiquement au national d’un Etat membre.
La citoyenneté européenne s’inscrit parfaitement dans la démarche fonctionnaliste chère à Jean Monnet. On peut, en effet, soutenir que la citoyenneté européenne recèle le ferment d’une citoyenneté européenne fédérale. Bien sûr, une telle issue demanderait beaucoup de temps. Cependant, l’exemple de la Suisse montre que la citoyenneté de l’Etat fédéral peut se construire à partir de la citoyenneté des Etats fédérés. La Constitution helvétique de 1848 indiquait ainsi que tout citoyen d’un canton avait la qualité de citoyen suisse.
) Les droits du citoyen de l’Union
Les droits du citoyen européen sont énoncés aux articles 18 à 21 du traité CE. Précisons d’emblée que l’étendue de ces droits n’est pas figée. En outre, les droits mentionnés dans ces dispositions ne sont pas tous l’apanage des citoyens européens.
Le premier droit du citoyen européen peut paraître redondant dans la mesure où il s’agit du droit de circulation et de séjour. Or, ce droit résultait déjà d’autres dispositions du traité pour les travailleurs et de directives communautaires de 1990 pour les inactifs (étudiants, retraités, touristes). Ce droit n’est pas absolu puisqu’il doit s’exercer dans les limites et conditions prévues par le traité et le droit dérivé. Alors que ce droit paraissait largement redondant, la Cour de justice lui fait produire des conséquences importantes notamment en le reliant au principe de non-discrimination. Dans un arrêt au nom absolument imprononçable Grzelczyk du 20 septembre 2001, la Cour a ainsi indiqué que « le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des Etats membres permettant à ceux parmi ces derniers qui se trouvent dans la même situation d’obtenir, indépendamment de leur nationalité et sans pré­judice des exceptions expressément prévues à cet égard, le même traitement juridique ».
 Le deuxième droit découlant de la citoyenneté européenne prend la forme d’un droit de vote et d’éligibilité des citoyens européens aux élections municipales et aux élections européennes dans l’Etat d’accueil. Le droit de vote aux élections européennes est une illustration éclatante de la citoyenneté européenne dès lors qu’il permet à tout citoyen de l’Union de participer aux élections au Parlement européen. C’est ainsi que l’ancien pilote automobile finlandais, Ari Vatanen, a été élu eurodéputé dans la région Provence – Alpes – Côté d’Azur ; de même Daniel Cohn-Bendit, figure emblématique du Parlement européen, est élu en France.

La portée symbolique du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales est, en revanche, plus limitée. Il s’agit davantage de parfaire l’intégration du citoyen européen dans son Etat d’accueil.

Le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales paraît avoir vocation à être étendu aux ressortissants de pays tiers ainsi que cela existe d’ores et déjà dans un certain nombre d’Etats membres. Au sein de l’Union européenne les voix qui réclament un remplacement de la condition de nationalité par un critère fondé sur la résidence stable sont de plus en plus nombreuses1.
 La citoyenneté européenne confère encore :

  • un droit de pétition devant le Parlement européen ;

  • le droit de saisir le médiateur européen ;

  • le droit de s’adresser aux institutions ou organes de l’Union dans la langue officielle de son choix et d’obtenir une réponse dans la même langue.

Ces trois droits ont en commun de ne pas bénéficier exclusivement aux citoyens européens.
 Enfin, la citoyenneté européenne comporte le droit à une protection diplomatique et consulaire dans tout Etat tiers où l’Etat membre dont le citoyen a la nationalité n’est pas représenté. Mentionner le livre vert sur la protection diplomatique.
La citoyenneté européenne a favorisé le développement de la protection des droits fondamentaux de la personne (cf. CJCE, 2003, Chen, à propos du droit à la libre circulation). D'abord au profit des citoyens européens. Mais, également, par effet de contagion, au bénéfice des ressortissants des pays tiers car il s'avère de plus en plus difficile de justifier certaines discriminations entre ces deux catégories de non nationaux même si la solidarité spécifique qui lie les États membres de l'Union rend difficile leur complète assimilation2.


    1. Le traité d’Amsterdam


Signé le 2 octobre 1997, le traité d'Amsterdam est entré en vigueur le 1er mai 1999.

Conçues à l'origine pour six États, les institutions de l’Union n’étaient plus adaptées pour une Union à Quinze qui était de surcroît encore appelée à s’élargir. La volonté de faire taire la critique récurrente du déficit démocratique mais aussi de garantir l'effica­cité du système imposait une révision d’envergure.

Le traité d'Amsterdam a déçu parce que les négociateurs ne sont pas parvenus à établir les conditions de fonctionnement efficace d’une Union vouée à s’agrandir. Aussi a-t-on dû avoir recours à une "clause de rendez-vous". Un proto­cole prévoit la convocation d’une nouvelle conférence intergouvernementale à laquelle est laissé le soin de régler les questions restées en suspens. Le règlement des questions les plus sensibles, telles que la composition de la Com­mission et la pondération des votes au sein du Conseil, est ainsi différé.
Les progrès introduits par le traité d’Amsterdam sont néanmoins tangibles. On mentionnera notamment :

  • la création d'une politique communautaire de l'emploi ;

  • la "communautari­sation", c’est-à-dire le transfert du troisième au premier pilier des questions relatives à l’immigration, à la politique des visas et au franchissement des frontières. Seule la coopération policière et judiciaire en matière pénale demeure dans le champ de la coopération intergouvernementale ;

  • l’introduction les coopérations renforcées ;

  • l’accroissement des pouvoirs du Parlement ;

  • l’élar­gissement des cas de vote à la majorité qualifiée au Conseil ;

  • la création de la fonction de haut représentant de l'Union pour la PESC ;

  • enfin, le traité renvoie, pour la première fois, de manière expresse aux principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l'État de droit (art. 6 § 1 TUE3). L'adhésion de nouveaux membres est elle-même subordonnée au respect de ces valeurs tandis qu'un mécanisme de sanction est instauré contre les États membres qui ne les respecteraient pas (art. 7 TUE, art. 309 CE).


Comme à Maastricht, certains de ces progrès n'ont pu être atteints qu'au prix d'exemptions au profit du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark.


    1. Le traité de Nice


Signé le 26 février 2001, le traité de Nice est entré en vigueur le 1er février 2003.

Initialement, le traité de Nice n’avait d’autre ambition que de régler le reliquat d’Amsterdam, c’est-à-dire les trois questions cruciales qui n’avaient pas pu trouver de réponses à Amsterdam. Il s’agit de la composition de la Commission, de la pondération des voix au sein du Conseil et de l’élargissement des cas de vote à la majorité qualifiée.

D’autres questions se sont cependant invitées dans les négociations, telles que la réforme du système de coopé­ration renforcée ou celle de la juridiction communautaire. Le traité de Nice facilite (encore insuffisamment toutefois) le recours aux coopéra­tions renforcées et leur champ d’application. Le traité de Nice modifie la pondération des voix au Conseil afin de garantir que toute décision recueille l'appui d'États membres qui représentent une large majorité de la popu­lation. Il détermine la composition future de la Commission. Le traité fixe le nombre maximum de parlementaires à 732 et répartit les sièges entre les États membres. Enfin, il élargit les cas de recours à la majorité qualifiée. Il élargit le champ de la procédure de codécision.
Le traité de Nice a été très dénigré. Cela tient à l’âpreté des débats et aux résultats modestes obtenus. Ce bilan négatif s’explique également pour partie par l’irruption paradoxale du débat sur la Constitution européenne pendant dès le début de la négociation du traité de Nice.
Enfin, pendant les négociations du traité de Nice, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne a été adoptée par une convention composée de représentants des chefs d’Etat ou de gouvernement, de parlementaires européens et nationaux et d'un membre de la Commission. La charte a été signée à Nice, le 7 décembre 2000, par les présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.


    1. Le traité établissant une Constitution pour l’Europe


La conférence intergouvernementale réunie pour négocier le traité de Nice a adopté une déclaration sur l'avenir de l'Union dans laquelle elle envisageait les progrès ultérieurs et notamment la tenue d'une nouvelle conférence intergouverne­mentale en 2004. Un débat large et approfondi devait être engagé en 2001 sur l'avenir de l'Union avec le concours de toutes les parties intéressées au premier rang desquelles la société civile et en consultation avec les pays candidats.

Le Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001 invitait à apporter une solution aux problèmes lancinants tenant à la répartition des compétences entre l'Union et ses États membres, à la simplification des instru­ments, à la réforme des institutions. Les conclusions de ce Conseil européen fixaient également la voie à suivre pour établir une constitution.

La procédure choisie pour poursuivre les travaux s'inspire de celle qui avait été retenue pour l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux des citoyens de l'Union européenne, c'est-à-dire la mise en place d'une convention spéciale. Cette convention sur l'avenir de l'Europe était composée de quinze représentants des chefs d'État ou de gouvernements, de trente parlementaires nationaux (deux par État membre), de seize membres du Parlement européen et de deux membres de la Commission. Des représentants des pays candidats participaient aux discussions, mais ils ne pouvaient empêcher la formation du consensus. Un présidium composé du président de la convention, M. Valéry Giscard d'Estaing assurait la direction des travaux.

Le Conseil européen de Thessalonique a qualifié le projet de traité constitu­tionnel de bonne base de départ pour la conférence intergouver­nementale. Les discussions ont une nouvelle fois achoppé sur les points de friction qui s’étaient manifestés à Nice. Le résultat n'est toutefois pas très éloigné de celui atteint par la convention. La fusion des traités ainsi que de la Communauté et de l'Union, la simplification des compéten­ces et des actes, l'intégration de la Charte des droits fondamentaux ont été retenues. La procédure budgétaire a été rééquilibrée dans un sens plus favorable au Conseil. La réduction du nombre de membres de la Commission a été reportée en 2014. La philoso­phie du système de vote au Conseil, fondée sur une majorité d'États et de la population a été reprise, mais les seuils ont été portés à 55 % des États et 65 % de la population. L'unanimité a été conservée pour la fiscalité et la sécurité sociale, mais des clauses passerelles prévoient la possibilité de passer à la majorité qualifiée sur décision unanime du Conseil européen sans révision des traités. La constitution se substitue au traité sur l'Union euro­péenne et au traité instituant la Communauté européenne qu'elle abroge.

La négociation ultime a été marquée par « le complexe de Lilliput » (J.-P. Jacqué), c'est-à-dire les craintes des petits États qui craignaient que leur place ne soit réduite tant dans les institutions que dans le processus de décision. Cette crainte surprend tant l’expérience prouve que la prétendue opposition entre grands et petits ne joue pas dans la vie quotidienne de l'Union. On comprend néanmoins que les petits États, qui venaient tout juste de recouvrer, à grand-peine, leur souveraineté, aient souhaité contrebalancer une infériorité démographique par certaines garanties juridiques.

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