De la Communauté à l’Union : l’approfondissement de la construction européenne





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§ 1 : L’invocabilité d'interprétation conforme


  1. L’objet de l’interprétation conforme

L’invocabilité d’interprétation conforme a été dégagée par la Cour de justice dans l’arrêt Von Colson & Kamann du 10 avril 1984. L’interprétation conforme oblige les autorités nationales, en cas de contrariété entre le droit communautaire et le droit interne, à interpréter le second à la lumière. En d'autres termes, cet effort d'interprétation permet de "désamorcer" et de régler un conflit de normes qui n’est pas flagrant.

L’idée est qu'une règle juridique est rarement univoque. Parmi les diverses significations qu’elle est susceptible de revêtir, il convient de choisir celle qui est conforme au droit communautaire. Les juridictions nationales sont donc invitées à attribuer au texte national un sens qui permet de résoudre le litige dont ils sont saisis.

L’existence de l’invocabilité d’interprétation conforme permet de ne recourir à l’invocabilité d’exclusion, c’est-à-dire à la mise à l’écart du droit national contraire, qu’en dernier lieu. C’est un moyen offert aux autorités nationales, tout particulièrement aux juridictions nationales, de concilier les droits communautaire et national.

Les autorités nationales sont tenues d’interpréter le droit national à la lumière du droit communautaire. Cette obligation résulte d’une part, du principe de primauté du droit communautaire et, d’autre part, de l’obligation de coopération loyale énoncée par l’article 10 CE.

Il est impossible de dégager des critères précis qui permettraient de définir les hypothèses dans lesquelles l’invocabilité d’interprétation conforme à vocation à jouer. La seule certitude est que l’invocabilité d’interprétation conforme n’est envisageable que si la lettre de l’acte national ne heurte pas manifestement le droit communautaire.

L’interprétation conforme constitue une obligation minimale. Son principal avantage est d’éviter au juge national d'avoir à écarter l’acte national, tout particulièrement lorsqu’il s’agit d’une loi.


  1. Champ d’application

Le champ d’application retenu pour l’interprétation conforme est le plus vaste possible.

 En premier lieu, l’obligation d’interpréter le droit national à la lumière du droit communautaire s’impose, en effet dans tous les litiges. Cela signifie que cette obligation pèse sur le juge national non seulement dans les litiges verticaux (opposant un particulier à l’Etat) que dans les litiges horizontaux (opposant deux particuliers).

 En second lieu, c’est l’ensemble du droit national qui doit être interprété conformément au droit communautaire. Il importe peu à cet égard que le droit national soit antérieur ou postérieur au droit communautaire. Peu importe également que le droit national ait été spécialement édicté pour l’exécution du droit communautaire. Il suffit que l’acte national entre dans le champ d’application de l’acte communautaire pertinent pour que l’obligation d’interprétation conforme pèse sur les autorités nationales.


  1. Limites de l’interprétation conforme

 En premier lieu, lorsqu’elle est saisie d’un renvoi préjudiciel en interprétation, la Cour s'interdit, par principe, de prescrire une interprétation contra legem de la loi interne. Son pouvoir d'influence demeure néanmoins considérable. L’interprétation conforme s’apparente ainsi parfois à l’invocabilité de substitution. L’arrêt Johnston (CJCE, 15 mai 1986) permet d’illustrer cette hypothèse. Afin d’éviter la constitution d’une "zone de non-droit", la Cour de justice a jugé dans cet arrêt que le juge national ne pouvait "sans manquer lui-même au respect de l'article [10 CE] [c’est-à-dire au respect de son obligation de coopération loyale] et de la directive, se considérer comme lié par une disposition nationale supprimant au nom de l'ordre public, l'existence de tout contrôle juridictionnel sur la mise en œuvre des prescriptions imposées par le législateur communautaire". La Cour rappelle ainsi aux tribunaux britanniques qu'ils doivent interpréter la disposition législative litigieuse à la lumière de la directive telles qu'interprétée par la Cour de justice. En l’espèce, l’interprétation retenue par la Cour équivaut à une condamnation de la disposition nationale litigieuse.
 En deuxième lieu, l’interprétation conforme échoue évidemment lorsque le droit interne n’offre aucune alternative au juge national. Lorsqu’aucune interprétation ne permet de "ramener le droit national dans le droit chemin communautaire", il est nécessaire de solliciter une autre forme d’invocabilité. La jurisprudence Von Colson et Kamann ne met en effet à la charge des autorités nationales qu’une obligation de moyens. Ce n’est que dans la mesure du possible que les autorités nationales sont tenues de parvenir à une conciliation.
 En troisième lieu, en l’absence de mesures nationales d'exécution, l’interprétation conforme ne peut avoir pour effet d'instituer ou d'aggraver la responsabilité pénale d’une personne physique ou morale (CJCE, 11 juin 1987, Pretore di Salo¸ aff. 14/86). L’obligation d’interprétation conforme cesse ainsi lorsqu’elle « conduit à déterminer ou à aggraver, sur la base de la directive et en l'absence d'une loi prise pour sa mise en œuvre, la responsabilité pénale de ceux qui agissent en infraction à ses dispositions » (CJCE, 26 sept. 1996, Arcaro, aff. C-168/95).

Les juridictions françaises ont, dans l’ensemble, favorablement accueilli l'invocabilité d'interprétation (CE, Ass., 22 décembre 1989, Min. d'État de l'économie, des finances et de la privatisation / Cercle militaire mixte de la caserne Mortier.
§ 2 : L’invocabilité d'exclusion
La primauté commande, en toute hypothèse, l'exclusion des règles internes adoptées en violation de la légalité communautaire. « Le juge national [...] a l'obligation d'assurer le plein effet [du droit communautaire] en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu'il ait à demander ou à attendre l'élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel » (CJCE, 9 mars 1978, Simmenthal, aff. 106/77).

Le Conseil d'État a retenu, dans son arrêt du 3 décembre 1999 (CE, sect., 3 déc. 1999, Assoc. ornithologique et mammalogique Saône-et-Loire et Rassemblement opposants à la chasse (ROC). V. également CE, sect., 3 déc. 1999, Assoc. ornithologique et mammalogique Saône-et-Loire et Assoc. France nature environnement), une lecture de la Constitution très favorable à la supériorité et à l'efficacité du droit communautaire. L'administration est soumise à une obligation de mise en conformité du droit national au droit communautaire qui suppose parfois qu'elle se livre à un exercice d'expurgation de l'ordre juridique interne. Or, le Conseil d'État a décidé, comme l'y invitait F. Lamy, de prolonger utilement sa jurisprudence "Alitalia" lorsque la loi intervenue dans le domaine réglementaire n'assure pas cette transposition. Soucieux de ne pas totalement lier les compétences du chef du gouvernement, le Conseil d'État veille cependant à préciser que s'il doit impérativement tirer les conséquences (sans plus de précisions) d'une incompatibilité entre le droit national et le droit communautaire, il jouit néanmoins d'un délai raisonnable pour agir et reste libre de choisir la voie (législative ou réglementaire) qui lui paraît la plus efficace.
§ 3 : L’invocabilité de réparation

§ 4 : L’invocabilité de prévention

Par son arrêt du 18 décembre 1997 (CJCE, 18 déc. 1997, C-129/96, Inter-Environnement Wallonie), la Cour a mis au jour une forme tout à fait inédite d'invocabilité du droit communautaire, considérant que "... si les États membres ne sont pas tenus d'adopter ces mesures avant l'expiration du délai de transposition, il résulte de l'application combinée des articles 5 (devenu art. 10), deuxième alinéa, et 189 (devenu art. 249), troisième alinéa, du traité et de la directive elle-même que, pendant ce délai, ils doivent s'abstenir de prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par cette directive".

La décision "Inter - Environnement Wallonie" apparaît, en effet, d'abord comme une étrangeté au regard des principes clés de la jurisprudence traditionnelle de la Cour. Jusqu'alors, le régime des directives semblait tout entier reposer sur l'idée que l'expiration du délai de transposition constituait le seul pivot en la matière.

Cette novation revenait finalement à conférer à la directive un effet obligatoire anticipé.

La Cour semble perdre de vue le fait que les directives ne créent, en principe, pour les États membres qu'une obligation conditionnée par l'écoulement du délai de transposition.

À cet égard, dans le cas où les dispositions en cause se présentent comme une transposition complète et définitive de la directive, elle invite le juge interne à vérifier si « leur non-conformité avec la directive pourrait laisser présumer que le résultat prescrit par celle-ci ne sera pas atteint dans les délais impartis si leur modification en temps utile est impossible ».

"En sens inverse", la Cour indique que "la juridiction nationale pourrait tenir compte de la faculté qu'a un État membre d'adopter des dispositions provisoires ou de mettre en oeuvre la directive par étapes. Dans de telles hypothèses, la non-conformité de dispositions transitoires du droit national avec la directive ou l'absence de transposition de certaines dispositions de la directive ne compromettrait pas nécessairement le résultat prescrit par cette directive" (pt 49).

Une fois n'est pas coutume, le Conseil d'État a rapidement tiré les conséquences de cette jurisprudence. Sans faire droit à la demande dont il était saisi, il a néanmoins rendu un arrêt permettant d'imaginer que si le résultat d'une directive était sérieusement compromis, il n'hésiterait pas à censurer l'administration (CE, 10 janv. 2001, France Nature Environnement

Chapitre II : Les actes de l’Union européenne

Section 1 : Le droit primaire
Le « droit primaire » ou droit originaire constitue le socle sur lequel repose l'ensemble de l'édifice juridique communautaire.
§ 1 : Les caractéristiques du droit communautaire primaire


  1. L’identification du droit communautaire primaire




  1. Le contenu du droit primaire

Les traités fondateurs sont au nombre de quatre :

  • le traité de Paris du 18 avril 1951 qui a institué la CECA ;

  • les deux traités de Rome du 25 mars 1957 instituant la CEE et la CEEA ;

  • le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992.


Les traités et actes de révision des textes originaires :

  • traité de fusion des exécutifs du 8 avril 1965, instituant un Conseil et une Commission uniques des Communautés ;

  • les traités de Luxembourg du 22 avril 1970 et de Bruxelles du 22 juillet 1975 qui accroissent les prérogatives budgétaires du Parlement européen ;

  • la décision du 22 avril 1970 relative au remplacement des contributions financières par des ressources propres aux Communautés ;

  • l'acte du 20 septembre 1976 portant élection des représentants à l'Assemblée au suffrage universel direct adoptée en vertu de l'article 190 § 4 CE.


Rentrent également dans cette catégorie des traités de révision, les traités relatifs à l'adhésion de nouveaux États membres. Eu égard à sa singularité on peut mentionner le traité du 13 mars 1984 modifiant les traités instituant les Communautés en ce qui concerne le Groenland. Il s’agit du seul cas de réduction du territoire communautaire. Les Etats membres ont, en effet, entériné les résultats d’un référendum organisé en 1979 qui étaient clairement hostiles au maintien de cette province autonome dans la Communauté.
Les protocoles et déclarations

Des protocoles sont annexés aux traités originaires ou modificatifs. Beaucoup sont extrêmement importants. Il suffit d’évoquer le protocole sur l’élargissement qui accompagnait le traité de Nice et qui définit le fonctionnement actuel des institutions de l’Union. Ces protocoles ne sont séparés des traités que dans le souci d'éviter un alourdissement excessif de ceux-ci. C'est ainsi que les statuts du système euro­péen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, de la CJCE, les dispositions relatives au siège des institu­tions ou encore les dispositions institutionnelles arrêtées pour accompagner les conséquences du dernier élargissement sont établis par des protocoles.

Les protocoles sont revêtus d'une autorité égale à celle des traités auxquels ils sont annexés.

A la différence des protocoles et annexes, les déclarations intégrées à l'acte final des conférences intergouvernementales sont, en principe, dépourvues de force obligatoire. Cependant lorsqu'elles reflètent sans ambiguïté l'accord unanime des États membres, les déclarations atteignent, en leur qualité d'en­gagements politiques, une autorité presque équivalante à celle des protocoles.

Certaines déclarations s'apparentent, par leur objet, à de véritables réserves47. Il appartient cependant, en dernier recours, au juge communautaire d’en préciser la portée.


  1. Autonomie et interdépendance des traités

L'article 305 CE précise que les dispositions du traité instituant la Communauté européenne restent sans influence sur celles des traités CECA ni ne dérogent aux stipulations du traité CEEA. Le même principe a été consacré par le traité sur l'Union européenne (art. 47) comme régissant les rapports entre ce traité et les trois traités communautaires. La Cour veille ainsi à ce que les règles du traité CECA ne s'appliquent que dans le cadre qui leur a été assigné.

Ce n'est qu’en cas de carence ou d’insuffisance du traité CECA que le traité CE et les dispositions prises pour son application peuvent s'appliquer à des produits relevant du traité CECA. L’application du traité CE dans le champ couvert par le traité CECA n’est donc que supplétive.

Le principe d'autonomie des traités est toutefois nuancé par la Cour qui estime qu'il existe une « identité fonctionnelle » entre les trois communautés (CJCE, 15 juillet 1960, Campolongo / Haute Autorité).

Afin de préserver la cohérence de l’ensemble de l’édifice, la Cour s'efforce d'in­terpréter les différents traités fondateurs à la lumière des uns et des autres, chaque fois que cela lui paraît justifié. La Cour a ainsi consacré l’exception d'illégalité, que le traité CECA ne mentionnait que dans le cadre des recours contre les sanctions, « comme l’application d’un principe général souligné seulement à l’article 36 [du traité CECA] ». Ce faisant, le juge communautaire rejetait l’interprétation a contrario de l’article 36 CECA. Cette interprétation conduisait à exclure l’exception d’illégalité « dans les cas où il n’en est pas expressément fait mention » (CJCE, 13 juin 1958, Meroni / Haute Autorité, aff. 9/56). Pour parvenir à cette solution, la Cour a notamment rappelé que les traités CEE et Euratom retenaient le même principe.

En abandonnant la construction en piliers de l’Union européenne, le traité simplifié devrait renforcer l’imbrication des différents domaines de compétences de l’Union européenne.


  1. La structure du droit primaire


Chaque traité comporte un préambule et un dispositif.


  1. Le préambule

Le préambule fixe le cadre philosophique et politique d'une entreprise dont la vocation est notamment de permettre une « union sans cesse plus étroite entre les peuples européens ». Il n'attribue pas de compétences et n'a pas de valeur obligatoire. Cependant, par la richesse des perspectives qu'il dessine, il autorise une interprétation dynamique des missions communau­taires. C'est en s'appuyant sur la nécessité de déployer des efforts pour « l'amélio­ration constante des conditions de vie et d'emploi (des] peuples » que les institu­tions ont pu légitimer, avant même que les traités n'envisagent explicitement ces questions, leurs premières interventions en matière environnementale ou de pro­tection des consommateurs.


  1. Le dispositif

Le dispositif comporte plusieurs sortes de dispositions
Les dispositions liminaires définissent, en termes généraux, les objectifs assignés aux Communautés, ainsi que les politiques et les actions communes que les institutions devront mener pour les atteindre (art. 2 et 3 CE). Elles ont été adaptées au fur et à mesure de l'extension du champ des compétences communautaires par les traités successifs. On relève, par exemple, que l'article 2 CE mentionne désormais la nécessité de promou­voir « dans l'ensemble de la Communauté, un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques », « un niveau élevé de protection et d'améliora­tion de la qualité de l'environnement » ou encore « l'égalité entre les hommes et les femmes ». Le champ des discriminations prohibées à été élargi de manière à inclure expressément les discriminations fondées sur la « la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orien­tation sexuelle » (art. 13 § 1er CE). L’inclusion de l’orientation sexuelle permet d’actualiser la liste des discriminations que l’on entend combattre au niveau de l’Union européenne. Cette expression est susceptible de s’étendre à l’homosexualité mais aussi au transsexualisme.

Figurant en tête des traités, ces dispositions énoncent donc des principes qui ont vocation à irriguer l'interprétation de l'ensemble du droit communautaire primaire ou dérivé. Elles offrent, en outre, un précieux point d'appui au développement des com­pétences potentielles de la Communauté. C'est en effet de ces dispositions que l'on peut déduire ces « objets de la Communauté » dont seule la réalisation est de nature à justi­fier le recours aux clauses d'adaptation (art. 308 CE).
Les dispositions institutionnelles définissent le mode d'organisation et les conditions d'exercice des compétences au sein des Communautés.
Les dispositions matérielles sont les plus nombreuses. En l’absence d’une clause générale de répartition des compétences entre l’Union et les Etats membres, il faut se reporter à ces clauses afin de connaître l’étendue précise des compétences de l’Union. C’est un travail fastidieux mais indispensable.
Les clauses générales et finales constituent une catégorie normative disparate. On y trouve des articles relatifs au champ d'application spatio-temporel des traités, des dispositions afférentes à la personnalité et à la capacité des Communautés ou aux règles de res­ponsabilité. Parmi les clauses finales, on relève aussi celles plus traditionnelles, dans le cadre de conventions internationales, régissant l'entrée en vigueur, les modalités d'engagement des parties ou le régime linguistique.


  1. Champ d’application

    1. Le champ d’application territorial


Il s’agit évidemment là d’une question fondamentale. L'article 299 CE indique que les traités lient les États membres dans leur ensemble. Le droit communautaire a donc vocation à s'appliquer sur leur territoire y compris les DOM français, l'archipel des Açores, les îles Canaries, les territoires européens dont un État membre assume les relations extérieures (Gibraltar et îles Aaland). En revanche, les traités ne sont pas applicables aux îles Feroe et aux zones de souverai­neté britannique à Chypre.

Le régime territorial n'est cependant pas uniforme. En effet, les pays et territoires d'outre-mer bénéficient d'un régime d'association visant à promouvoir leur développement économique et social ainsi que l'établisse­ment de relations économiques étroites avec la Communauté dans son ensemble (art. 182 al. 2 CE). Le traité invite par ailleurs le Conseil à arrêter des mesures spécifiques afin de compenser quelque peu les difficultés inhérentes à leur caractère de régions ultrapériphériques de l’Union (DOM français, les Açores et les Canaries).

Le droit communautaire s'applique aux personnes physiques ou morales, quelle que soit leur nationalité dès lors qu'un lien de rattachement suffisant existe entre leur activité et le territoire de l'un des États membres.


    1. La portée temporelle

Le traité CECA était conclu pour une durée de cinquante ans à dater de son entrée en vigueur. Il a expiré le 23 juillet 2002.

Les traités CE et CEEA ainsi que le traité sur l'Union européenne sont conclus pour une « durée illimitée ». Cette option témoigne de la volonté de conférer à la construction communautaire un caractère en principe irrévocable.
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