La théorie des actes administratifs





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Comment identifier les hypothèses où des personnes de droit privé pourront adopter des actes administratifs ?

Il faut que l’on trouve deux critères :

  • Le service public

  • La puissance publique

Un acte pris par une personne morale de droit privé ne pourra être qualifié d’administratif que s’il a été adopté par une personne qui a été chargée de la gestion d’un service public et que l’on a dotée pour la gestion de ce service de prérogatives de puissance publique.

Cette hypothèse va se retrouver principalement pour des SPA. On a par exemple : les fédérations de chasseurs, les fédérations sportives…

Pour les SPIC c’est beaucoup plus rare. Mais on a par exemple les actes d’organisation du service émanant de la personne morale de droit privé (mais en règle général c’est le fait de personne morale de droit public).

Ainsi le critère organique est insuffisant pour caractériser l’acte d’acte administratif.

Section 2 : le critère matériel

1 la notion de décision administrative

L’administration dispose d’un pouvoir décisionnel : la possibilité d’imposer quelque chose par une décision qui aura des effets juridiques sur la personne d’autrui. Pouvoir qui est en lien avec le privilège du préalable, qui signifie qu’une décision prise par l’administration doit en principe être exécutée. Ainsi l’administration n’a pas besoins d’avoir recours au juge pour faire exécuter ses décisions.

Si l’administré ne veut pas exécuter une décision de l’administration il va devoir la contester devant le juge administratif. Jusqu’en 2000 une des conséquences du privilège du préalable était qu’on ne pouvait pas suspendre l’exécution d’une décision administrative (car depuis il y a les procédures de référé).

Il y a un certain nombre de cas dans lesquels l’administration va prendre des actes qui ne seront pas considérés comme des décisions administratives : ces actes ne pourront alors pas faire l’objet d’un recours devant le juge.

  1. L’acte confirmatif

C’est l’hypothèse dans laquelle l’administration se contente de rappeler une décision qu’elle a déjà prise. L’acte en lui-même n’apporte alors rien à l’état du droit et il ne fait que confirmer une solution qui existait déjà. Notamment parce qu’un administré a demandé à l’administration de lui redire ce qu’elle lui avait déjà dit.

Cela signifie qu’on ne peut pas attaquer un acte confirmatif. On doit nécessairement se saisir de la première décision. C’est important en pratique parce que sinon, il suffirait de demander à l’administration de répéter sa décision pour pouvoir, une fois le délai écoulé recourir quand même contre la décision.

I)Les actes préparatoires

Ils sont fréquent dans le droit administratif et ont un statut contentieux à part. Avant de prendre une décision donnée l’administration doit souvent suivre une série d’étapes (consultations, délibérations…). Ainsi une série d’actes va précéder la prise de décision finale.

Quel est le statut de ces actes ?

Le CE considère que les actes préparatoires en tant que tels ne sont pas des décisions (ils sont considérés comme ne faisant pas grief). Et ces actes ne peuvent donc pas en principe faire l’objet d’un REP.

Mais ces actes préparatoires peuvent avoir une importance en tant que tels. Le CE a posé des règles particulières pour ces actes :

  • L’irrégularité de l’acte préparatoire ne peut pas invoquée directement, mais elle pourra être soulevée dans le cadre d’un recours dirigé contre la décision finale


  • Il y a une hypothèse dans laquelle l’acte préparatoire pourra être directement contesté :

CE, 1993, syndicat CGT des hospitaliers de Bédarieux : le CE a indiqué que le déféré préfectoral pouvait être exercé contre les délibérations des assemblées locales qui constituent des actes préparatoires.

=>Le préfet par la voie du déféré peut attaquer l’acte préparatoire émanant d’une assemblée locale

J)Le cas des circulaires

L’administration française produit énormément de circulaires : d’où l’importance de la question. Les différents ministères publient de manière quotidienne des circulaires qui précisent de quelle manière les textes doivent être appliqués. L’objet des circulaires à l’origine était d’harmoniser l’interprétation d’un texte.

Quel statut juridique pour ces circulaires ?

Dans un premier temps la solution était celle de l’arrêt suivant :

CE, 1954, Notre Dame du kreisker : le juge administratif opère une distinction selon que la circulaire doit être considérée comme règlementaire ou non. Seules les circulaires règlementaires pouvaient être contestées devant le juge. Selon cette jurisprudence il fallait aller voir le contenu de la circulaire et regarder si la circulaire modifiait l’état du droit et donc si la circulaire était susceptible d’être contestée.

La solution a évoluée :

CE, 2002, Duvignères : ce n’est plus le caractère règlementaire qui conditionne la recevabilité du recours mais le caractère impératif de la circulaire. Sont désormais considérés comme des décisions les circulaires qui présentent un caractère impératif, c'est-à-dire les circulaires qui imposent aux agents de l’administration concernée une solution particulière.

Exemple : une circulaire est intervenue à la suite d’une loi de 2004 prohibant le port de signes manifestant de manière ostensible l’appartenance à une religion. La loi n’indiquait pas les signes concernés. Cette circulaire prise par le ministre de l’éducation nationale dresse une liste des signes religieux interdits. Le CE a été saisi d’un recours contre cette circulaire. Et il devait se demander si le recours contre cette circulaire était recevable. Avait-elle un caractère impératif ? En l’espèce pas de doute, la circulaire avait bien un caractère impératif.

CE, 2004, Union française pour la cohésion nationale : le CE indique que la circulaire sur les signaux religieux a un caractère impératif.

Dans le cadre d’un recours contre une circulaire 4 situations peuvent se présenter :

  • La circulaire n’est pas impérative (elle est seulement indicative) : on ne peut alors rien faire contre cette circulaire


  • La circulaire est impérative mais le juge considère que la circulaire se contente de reprendre le texte applicable et d’en préciser les modalités d’application. Dans ce cas de figure le REP sera recevable mais il sera rejeté sur le fond parce que le CE considèrera qu’elle n’est pas illégale. Exemple : CE, 2004, Union française pour la cohésion nationale 


  • La circulaire est impérative (on peut former un REP) et elle oblige à quelque chose qui n’est pas prévu par les textes (elle rajoute une obligation juridique par rapport au texte applicable). La circulaire va alors être considérée comme à la fois impérative et règlementaire. Dans ce type d’hypothèse le problème va venir de ce que les circulaires sont dans la majorité des cas élaborées par les ministres. Or les ministres n’ont pas de pouvoir règlementaire général.
    Dans ce type d’hypothèse la circulaire sera alors illégale car adoptée par une autorité incompétente (sauf si le ministre a bénéficié d’une délégation du 1er ministre, ou si on est dans le cadre du pouvoir d’organisation du service).
    Exemple : une loi a autorisé aux parents de transmettre à leurs enfants les deux noms respectifs des parents. Une circulaire est intervenue qui a précisé les modalités d’application de la loi. Cette circulaire a imposé aux officiers d’état civil, la règle du double tiret.
    CE, 2009, Mme Lavergne : le CE considère que la circulaire a bien un caractère impératif et comme rajoutant des obligations non prévues par la loi. Le CE a considéré que dès lors la circulaire devait être annulée pour incompétence. Le refus du ministre de l’abroger a été annulé, et il a donc du l’abroger.


  • La circulaire est impérative, elle reprend bien le droit existant mais c’est ce droit existant qui soulève une difficulté en ce qu’il apparait comme étant contraire aux normes supérieures. (et notamment aux engagements internationaux). Dans ce cas là la circulaire va pouvoir être attaquée et elle va être annulée pour des questions de légalité interne.


  • La diffusion de la connaissance des circulaires

La loi du 17 juillet 1978 prévoit que les circulaires doivent normalement faire l’objet d’une publication dès lors qu’elles comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Cette publication a lieu, s’agissant des circulaires émanant des administrations centrales, dans les bulletins officiels des différents ministères.

Un décret du 8 décembre 2008 a posé pour principe que « les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’état sont tenues à la disposition du public sur un site internet. Une circulaire qui ne figure pas sur le site mentionné n’est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s’en prévaloir à l’égard des administrés ». http://www.circulaires.gouv.fr

Un décret d’avril 2009 a même précisé que les circulaires qui étaient intervenues avant le 1er mai 2009 peuvent être considérées comme abrogées si elles ne sont pas reprises sur le site, dès lors qu’il ne s’agirait pas d’un texte favorable pour les administrés.

En réalité cette règle ne peut pas être mise en œuvre car il est presque impossible de dire quand un texte apparait ou non sur un site internet.

K)Les directives

Les directives émanent de chefs de service (des ministres donc mais pas seulement). Mais une directive n’a pas pour objet d’interpréter de manière générale un texte. Elle pose une ligne de conduite face à un problème clairement identifié. Le chef de service indiquant la réponse qui doit être apportée à la question posée.

Par exemple : un texte va laisser à l’administration une certaine marge de manœuvre pour l’octroi d’une subvention. Pour harmoniser au niveau national la réponse apportée par l’administration, une directive peut être émise par le chef de service.

CE, 1970, crédit foncier de France : la directive n’est pas considérée comme une décision en soi, elle ne peut donc pas faire l’objet d’un REP.
Mais la directive va être suivie par l’administration donc il est difficile de considérer qu’elle soit totalement dépourvue d’effet juridique. La jurisprudence de deux effets juridiques :
- Les administrés peuvent s’en prévaloir à l’encontre de l’administration : il est
possible de demander à l’administration d’appliquer une directive si elle ne le fait
pas

-Il est possible lors d’un recours conter la décision finalement prise par
l’administration de contester la légalité de la directive

2 le statut contentieux de l’acte

Le caractère décisoire ou non d’un acte a des répercutions sur son statut contentieux. Certains actes sont décisoires, mais ils vont pourtant échapper au contrôle juridictionnel. Cette question est celle de la limite du principe de légalité. Cette question est problématique dans un état de droit : car cela implique une zone de non droit.

  1. Les actes de gouvernement

L’acte de gouvernement est une théorie jurisprudentielle, où un acte administratif va bénéficier d’une immunité contentieuse totale. Ceci parce que le juge considère que l’acte en question touche à des questions qui ne sont pas susceptibles de recevoir une réponse juridique.

Pendant longtemps l’acte de gouvernement se caractérisait par le critère de mobile politique : tout acte dont l’administration invoquait qu’il avait été adopté pour un mobile politique était un acte de gouvernement. Il est évident que l’on peut toujours avancer un mobile politique.

CE, 1878, l’arrêt prince Napoléon : le CE abandonne l’idée de mobile politique mais maintient la catégorie d’acte de gouvernement.

Cette catégorie existe encore à l’heure actuelle mais elle a beaucoup rétréci. Elle correspond à deux types d’hypothèses : les relations entre les pouvoirs publics et les relations diplomatiques.

  1. les relations entre pouvoirs publics

Le CE considère qu’un certain nombre d’actes administratifs, qui sont relatifs à la gestion des relations entre les membres de l’exécutifs entre eux ou entre exécutif et législatif sont des actes de gouvernement. Le juge administratif va donc refuser de les contrôler.

Ont ainsi été qualifiés d’actes de gouvernement (not.):

  • certaines décisions prises par le président de la République.
    - Arrêt CE, 1989, « Alain » : la décision de dissoudre l’assemblée nationale est un acte de gouvernement

  • les décrets du président de la République décidant de soumettre un texte à référendum

  • Les décisions du président de la République à l’égard de la composition de son gouvernement

  • Arrêt CE 1999, « Mme Bas » : est un acte de gouvernement la nomination des membres du CC

  • Arrêt CE 2 mars 1962, « Ruben Servens » : le juge administratif a considéré que la décision du président de la République de recourir à l’article 16 est un acte de gouvernement

  • Le dépôt d’un projet de loi et le refus de déposer un projet de loi

L)Les relations diplomatiques

Dans le champ des relations de l’état avec les autres états ou avec les OI il y a un certain nombre de décisions administratives qui peuvent être prises : la encore on rencontre des actes de gouvernement. Ont ainsi été qualifié d’actes de gouvernement :

  • La décision d’engager des troupes au Kosovo : CE, 2000, « Maigret »

  • La décision autorisant les avions américains à survoler le territoire français lors de la guerre en Irak, CE, 2003, « contre la guerre en Irak »

  • CE, 1995, « association greenpeace » concernant la décision de reprendre les essais nucléaires dans le pacifique

S’agissant de ce type d’actes de gouvernement le juge a développé une jurisprudence relative aux actes détachables : à côté des actes que le juge ne va pas contrôler il existe des actes détachables lesquels peuvent faire l’objet d’un recours juridictionnel. Exemples : pour la délivrance d’un permis de construire à une ambassade étrangère, pour l’autorisation ou le refus d’une demande d’extradition…

M)Les mesures d’ordre intérieur

Parmi les actes administratifs décisoires comportant un statut à part on a les mesures d’ordre intérieur. Ce sont des actes administratifs qui ont bien un effet juridique mais dont la jurisprudence considère que cet effet juridique est suffisamment limité pour que l’acte puisse ne pas être contrôlé.

Le statut contentieux de ces actes est assimilé à celui des actes non décisoires. Ils ne peuvent ainsi pas faire l’objet d’un REP. La tendance est à la réduction du champs des mesures d’ordre intérieur, tendance identique à celle des actes de gouvernement.

On retrouve les mesures d’intérieur principalement dans deux secteurs : scolaire et pénitentiaire. Les mesures d’ordre intérieur vont se déployer dans les cas dans lesquels l’administration va se retrouver quotidiennement confrontée aux usagers.

  1. Dans le secteur scolaire

L’orientation d’un élève est une mesure d’ordre intérieur (choix de la classe). En revanche dès lors de l’affectation a des incidences sur la formation professionnelle il ne s’agira plus de mesures d’ordre intérieur. Pendant longtemps les interdits vestimentaires étaient considérés comme des mesures d’ordre intérieur. Ce n’est plus le cas maintenant car :

CE, 1992, Kheroua : le CE a considéré que les règlements intérieurs des établissements scolaires ne constituent plus des mesures d’ordre intérieur et peuvent donc faire l’objet de REP.
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