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Projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

 

Commission mixte paritaire du 25 mai 2016

Propositions d’amendements

Contacts :
H&B : Justine Roulot / justine.roulot@humanite-biodiversite.fr / 06 71 37 01 43

FNE : Christian Hosy / nature@fne.asso.fr / 03 88 32 91 14

LPO : Vincent Ramard / vincent.ramard@lpo.fr / 05.46.82.12.34

ANPCEN : Anne-Marie Ducroux / 06 63 64 50 86

Table des matières




TITRE IER - PRINCIPES FONDAMENTAUX

Amendement visant à restaurer la notion de paysages diurnes et nocturnes
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ARTICLE 1ER
Rétablir à l’alinéa 3, un 2° ainsi rédigé :
« 2° Les mots : « sites et paysages » sont remplacés par les mots : « les sites, les paysages diurnes et nocturnes» ;

EXPOSÉ SOMMAIRE
La vie s'est organisée sous l'influence de l'alternance du jour et de la nuit. Ce rythme naturel conditionne nombre de fonctions physiologiques. De plus, 28 % des vertébrés et 64 % des invertébrés vivent partiellement ou totalement la nuit. Or, cette alternance du jour et de la nuit est de plus en plus faiblement marquée à cause de la pollution lumineuse qui s’étend non seulement en milieu urbain, mais aussi en milieu rural. La multiplication des points lumineux (+ 89 % entre 1992 et 2012) et des durées d’éclairement (2 100 h en 1992 contre 3 300 h en 2012) a provoqué une augmentation de + 94 % de lumière artificielle émise la nuit pour le seul éclairage public.
Au-delà des particularités de la vie et des interactions entre espèces, les paysages diffèrent dans leur structure, leurs interactions et leur perception entre le jour et la nuit. Les paysages nocturnes sont spécifiques et représentent en tant que tel un patrimoine à préserver.
Enfin, le ciel étoilé est une source d’inspiration de nombre de civilisations. Préserver sa capacité de contemplation par tous, à l’œil nu, sans obligation d’aller au bout du monde avec des moyens considérables, est essentielle.
Aussi, afin de permettre d’engager une lutte active contre les pollutions lumineuses et de permettre une préservation de l’environnement nocturne, cet amendement précise que l’importance des paysages s’apprécie de jour comme de nuit, et non pas uniquement de manière spatiale.
Amendement retablissant la redaction initiale du principe d’action preventive
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ARTICLE 2
À l’alinéa 8, supprimer le mot : « significatives »
EXPOSE SOMMAIRE
Il s’agit d’un amendement de cohérence rédactionnelle. Le principe d’action préventive, inscrit à l’article L110-1 du code de l’environnement, vise à prévenir et corriger les « atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ». Dans le projet de loi est ajoutée une phrase spécifique concernant les atteintes « significatives » à la biodiversité. La précision des atteintes « significatives » ne semble pas nécessaire ni justifiée pour la biodiversité, puisqu’une telle précision n’existe pas pour les autres aspects environnementaux, d’où la proposition de suppression. D’autre part elle introduit une faiblesse juridique le terme « significatif » n’ayant pas de portée normative. Il revient aux tribunaux d’en apprécier la portée au cas par cas.

Amendement déterminant un objectif de résultat pour les mesures de compensation des atteintes à la biodiversite
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ARTICLE 2
Alinéa 8
Compléter cet alinéa par les mots : « Cette compensation vise un objectif d’absence de perte quantitative et qualitative, et, lorsque c’est possible, un gain net, de biodiversité. » 
EXPOSE SOMMAIRE
En ce qu’il est associé à la correction des atteintes à l’environnement, le principe d’action préventive peut valablement être complété par une disposition précisant l’objectif attendu dans la correction des atteintes en question. Tel est l’objet du présent amendement qui reprend l’objectif d’absence de perte, voire de gain net, de biodiversité déjà porté par plusieurs textes. Ainsi, la doctrine nationale sur la séquence « éviter-réduire-compenser » préconise l’adoption de mesures compensatoires permettant l’atteinte d’un état « au moins équivalent » à celui du milieu initial impacté, et si possible l’obtention d’un « gain net ». De la même manière, l’article L. 162-9 du code de l’environnement, s’agissant des atteintes à l’eau, aux espèces et aux habitats, donne pour objet aux mesures de réparation correspondantes de « rétablir ces ressources naturelles et leurs services écologiques dans leur état initial », ce qui rejoint objectivement la notion de « non perte nette ». Enfin, c’est en pleine cohérence avec l’objectif « No net loss » (ou aucune perte nette de biodiversité) de l’initiative portée par la Commission européenne.

Amendement visant à clarifier la définition de la solidarité écologique
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ARTICLE 2
À l’alinéa 11, supprimer les mots : « publique » et « directement »
EXPOSE SOMMAIRE
Cet amendement propose de ne pas réserver l’application du principe de solidarité écologique aux seules personnes publiques puisque les interdépendances des êtres vivants entre eux et avec les milieux naturels concernent la société dans son ensemble. Ce principe doit s’appliquer à tous conformément aux autres principes énoncés à l’article L110-1 du code de l’environnement. Du reste, cette discrimination pourrait se révéler anti constitutionnelle.
Cet amendement propose également de supprimer la référence aux territoires « directement » concernés. Quel que soit le compartiment de biodiversité concerné (faune, flore, eau, sols, etc.), la distinction entre des impacts "directs" ou "indirects" n'a en effet pas beaucoup de sens. L'évaluation environnementale telle qu'elle résulte des directives communautaires ne fait ainsi jamais de différence entre des impacts "directs" ou "indirects", et précise bien que tous les impacts doivent être pris en considération. Ainsi, restreindre cette application du concept de solidarité écologique aux seuls territoires directement concernés se révèlerait insuffisante.




Amendement supprimant le principe de l’utilisation durable
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ARTICLE 2
1° Supprimer l’alinéa 12
2° Adapter en conséquence les références de l’alinéa 10
EXPOSE SOMMAIRE
L’alinéa visé introduit un nouveau principe : celui de l’utilisation durable. La définition donnée à ce principe ne correspond pas à une règle de portée générale pouvant guider l’action publique, consacrer les éléments fondateurs d’une société démocratique ou assurer le bon fonctionnement de l’ordre juridique interne. Elle indique simplement que certains usages peuvent être favorables à la biodiversité, ce que sous-entend déjà l’objectif de développement durable explicité au III de l’article L. 110-1 du code de l’environnement. C’est pourquoi il est proposé de supprimer cet alinéa redondant qui ne peut être considéré comme un principe général du droit de l’environnement.




Amendement visant a restaurer le principe de « non régression » du droit de l’environnement parmi les principes generaux du code de l’environnement
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ARTICLE 2
Après l’alinéa 13, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« 9° Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante. »

EXPOSE SOMMAIRE
Cet amendement vise à réintroduire le principe de non-régression du droit de l’environnement tel qu’adopté par les députés en 2ème lecture du projet de loi.
Le principe de non-régression est un principe juridique « excluant tout abaissement du niveau d’exigence de la protection de l’environnement ». Il est reconnu dans plusieurs pays anglo-saxons au travers de la référence au « standstill » et imposé dans plusieurs pays par leur Constitution (au Bhoutan ou en Equateur depuis 2008), par des lois nationales (National Environmental Policy Act, Etats-Unis, 1er janvier 1969) ou régionales (Loi sur l’environnement de l’Etat de Vera Cruz, Mexique, 20 décembre 2012) ou par la jurisprudence (obligation de standstill prononcée par le Conseil d’Etat et la Cour d’arbitrage de Belgique, 14 sept. 2006). Ce principe est largement consacré en droit international, que ce soit sous la forme de clauses de sauvegarde (comme dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer), dans le contexte de la succession d’un traité à un autre, ou bien encore dans des dispositions conventionnelles ponctuelles (comme l’article 10-3 de l’accord ALENA de 1994, ou à l’article 3 de l’Accord nord-américain de coopération dans le domaine environnemental ANACDE).
Dans le domaine de la biodiversité, la Convention sur la diversité biologique de 1992 précise dans son article 8-K que chaque Partie « maintient en vigueur les dispositions législatives et autres dispositions réglementaires nécessaires pour protéger les espèces et les populations menacées », ce qui implique l’interdiction de supprimer ou réduire les mesures de protection de la biodiversité.
La consécration législative du principe de non régression en matière d’environnement ne ferait qu’entériner une idée déjà largement répandue1 et réclamée par plusieurs instances à l’occasion de Rio +202. Elle permettrait de satisfaire à des obligations juridiques au niveau de l’Union européenne3. Enfin, elle s’appuie sur le principe du droit de l’homme à un environnement sain inscrit dans notre Constitution.
Cette consécration, par le biais du titre I du présent projet de loi, a été suggérée dans le cadre des travaux préparatoires et l’avis du Conseil national de transition écologique du 17 décembre 2013 y fait explicitement référence.
Par ailleurs, le choc de simplification souhaité par le gouvernement est en marche, y compris dans le domaine environnemental par le biais de plusieurs expérimentations de permis uniques et la mise en place de procédures intégrées pour le développement immobilier. Ce choc de simplification sera pertinent s’il assure la simplicité et la lisibilité du droit de l’environnement, et non pas s’il se traduit par une moindre protection de l’environnement. Cette non régression du droit de l’environnement est un engagement du gouvernement pris lors des états généraux du droit de l’environnement qui ont ouvert le travail de simplification mentionné ci-dessus.
Ainsi, le présent amendement, qui répond comme indiqué à de multiples obligations, vise à cadrer les travaux en cours non pas dans une vision fixiste, mais dans une démarche de lucidité. La stabilité du droit contribue en effet à générer un climat propice à l’entreprise, une perspective de développement durable. En effet, ce principe assure que les générations futures bénéficieront effectivement d’un environnement qui ne sera pas moins préservé que l’environnement actuel.

Amendement concernant l’elaboration des plans nationaux d’action en faveur des especes protegees
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ARTICLE 4
Rétablir à l’alinéa 5 un alinéa ainsi rédigé :
« 3° Après le mot : « scientifiques », sont insérés les mots : « et des organisations de protection de l’environnement ». »
EXPOSE SOMMAIRE
Cet alinéa a été supprimé en deuxième lecture au Sénat au motif qu’un risque « majeur » de conflit d’intérêt pèserait sur les organisations de protection de l’environnement qui seraient avant tout militantes et dont les données ne présenteraient pas un caractère scientifique.
Il est ainsi fait aux associations de protection de l’environnement un procès d’intention qui n’a pas lieu d’être alors que nombre d’entre elles participent déjà à l’élaboration et à la mise en œuvre des plans d’actions en collaboration avec les services de l’Etat. Il ne faut pas oublier qu’elles sont agréées au titre de la protection de l’environnement et pour certaines d’entre elles reconnues d’utilité publique.
Les associations de protection de l’environnement sont par ailleurs les principales productrices de données environnementales. Il est donc normal que les plans d’actions nationaux en faveur d’espèces de faune et de flore s’appuient également sur les données produites par ces organisations.


TITRE III - AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITE

Amendement visant a supprimer la mission d’evaluation par l’afb des dommages agricoles et forestiers provoques par les especes animales protegees
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ARTICLE 9
Supprimer l’alinéa 18.
EXPOSE SOMMAIRE

Cette mission d’évaluation des dommages agricoles et forestiers par les espèces animales protégées fait partie des missions de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage dont l’intégration au sein de l’AFB n’est pas à l’ordre du jour. C’est le cas par exemple pour le loup. En confiant des compétences identiques à deux établissements publics, le législateur risque d’amener de la confusion, voire de les mettre en compétition et de générer un gaspillage des moyens financiers de l’Etat. Il est proposé de supprimer cette mission pour l’AFB qui aura déjà de nombreuses missions sans que les moyens correspondants n’apparaissent à ce jour.
Amendement visant a supprimer la direction commune

pour la police entre l’afb et l’oncfs
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ARTICLE 9
A l’alinéa 28, supprimer les mots : « placées sous l’autorité d’un directeur de la police désigné conjointement par les directeurs des établissements concernés »
EXPOSE SOMMAIRE
L’article 9 du texte précise que l’Agence française de la biodiversité contribue à l’exercice de missions de police administrative et de police judiciaire relatives à l’eau et de l’environnement, en lien avec les établissements publics compétents dans le cadre d’unités de travail communes. Il ne convient pas de surajouter une autorité de tutelle à l’exercice de ces pouvoirs de police et de cette mission, sans remettre en cause la légitimité de l’Agence française pour la biodiversité.

Par ailleurs, les unités de travail communes ont vocation à exercer l’ensemble des missions réalisées par les unités de terrain des établissements publics concernés, ce qui comprend également des missions de collectes de connaissances sur l’eau et l’environnement. C’est une condition nécessaire à une mutualisation efficace des missions des établissements publics concernés. Les placer sous l’autorité d’un directeur dédié à la police uniquement conduirait à remettre en cause une très grande partie des missions fondamentales des agents de terrain de la future agence française pour la biodiversité. Il sera donc essentiel que le pilotage de ces unités mixtes ne se limite pas à la police mais comprenne également toutes les autres missions de terrain.

D’autre part, la liste potentielle des établissements concernés est longue. Sans être exhaustif : les parcs nationaux, le conservatoire du littoral et des espaces lacustres, l’office national des forêts ont des agents qui exercent des missions de police de l’environnement. Il n’est pas réaliste de désigner un directeur de la police unique pour l’ensemble de ces établissements.

Tous les spécialistes et garants des deniers publics s’accordent à reconnaitre que l’ONCFS a vocation à moyen terme à être intégré à cette nouvelle Agence française pour la biodiversité. Cette extériorisation de la direction de la police de l’établissement public, qui semble de prime abord fragile juridiquement, ne ferait que retarder et complexifier ce rapprochement.

Enfin, les opérations de police administrative sont toujours sous l'autorité du préfet et les opérations de police judiciaire sous l'autorité du procureur de la République. On ne peut donc pas les placer sous l’autorité d’un directeur désigné par des directeurs d’établissements.

Amendement relatif àu financement de l’afb
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