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La domination en vertu du savoir? La construction et les usages des statistiques du logement en RDA
Jay Rowell

PRISME-GSPE

Depuis les thèses de Max Weber sur le socialisme comme « dictature des fonctionnaires »1, la bureaucratie a fourni la grille de lecture analytique et peut-être surtout normative dominante des systèmes communistes. Plus qu’un simple instrument permettant de transformer les relations de puissance (Macht), relativement aléatoires au moment de la conquête du pouvoir, en relations de domination (Herrschaft), c’est-à-dire prévisible, économique et pérenne2, la bureaucratie de type soviétique, libérée des contrepouvoirs du capitalisme et de l’Etat de droit put, selon la lecture dominante, se déployer sans bornes pour devenir une finalité en soi. Représentée tour à tour comme une machine parfaitement huilée et disciplinée au service des dirigeants du Parti, ou au contraire comme une machine à engendrer l’inefficacité et des effets pervers, la bureaucratie fournit un concept fourre-tout autorisant les usages les plus divers, tout en restant un récipient conceptuel consensuel sur ce qui caractérise en dernier ressort ce système de domination3. Il ne s’agira ici ni de faire une généalogie critique de l’usage du concept, ni d’apposer un qualificatif alternatif. Nous souhaitons introduire les enjeux du savoir dans l’analyse, terme qui constitue un élément essentiel de la conception weberienne de la domination bureaucratique4, mais qui n’a été abordé que de manière partielle dans les travaux sur les bureaucraties de type soviétique en raison d’une focalisation sur les formes et fonctions institutionnelles ou les finalités politiques ou normatives du régime.

Dans l’historiographie, la relation entre savoir et pouvoir a surtout été centrée sur les dispositifs répressifs ou disciplinaires. Les partis communistes5 et les polices politiques6 ont en effet été de formidables machines à produire des savoirs sur les individus- le nombre de kilomètres linéaires d’archives de la Stasi ou de leurs homologues dans l’ensemble du bloc soviétique en témoigne ! Cependant d’autres dimensions constitutives de cette problématique, pourtant fondamentales, n’ont pas fait l’objet d’analyses empiriques, en particulier les dispositifs de production de savoirs sur les groupes sociaux ou les secteurs d’intervention étatique7. Cette question paraît d’autant plus essentielle que l’effondrement du bloc soviétique a souvent été interprété comme le résultat d’une trop grande coupure entre le pouvoir politique et les réalités sociales et économiques. Selon cette lecture, fondée sur un raisonnement essentiellement déductif et rétrospectif, la configuration institutionnelle et idéologique du régime a conduit à une coupure des élites politiques de la réalité sociale et économique qui s’est avérée fatale à la stabilité de ce système de domination. Ainsi, le contrôle étroit des médias, l’interdiction des groupes d’intérêt autonomes et le principe du « centralisme démocratique » auraient mis les décideurs centraux à l’abri de multiples pressions qui s’exercent dans des contextes pluralistes, mais cette situation les aurait privés du même coup d’informations fournies par les instances d’exécution aux prises directes avec les administrés, les groupes sociaux, les journalistes, chercheurs, (etc.), leur permettant d’apporter ainsi des correctifs. Cette « loi d’airain » de la bureaucratie communiste est devenue la grille d’analyse dominante de la relation entre le pouvoir et le savoir sous le communisme, et joue sur les thèmes de « l’illusion »8, des « oeillères idéologiques » ou du village de Potemkine. Ainsi, Claus Offe a parlé de la RDA comme une société « opaque à elle-même »9 et l’historien Jochen Staadt a postulé qu’« une vision du monde idéologisée poussée à son paroxysme a immunisé le régime contre toute information sobre sur une réalité qu’il a lui-même créée »10.

En choisissant un point d’observation moins aérien et plus centré sur des opérations concrètes de production et d’utilisation des savoirs dans les processus de construction des problèmes, de décision et de mise en œuvre des politiques publiques, nous disposons d’une catégorie de pratiques permettant d’appréhender le rapport entre le savoir et le pouvoir spécifique aux régimes communistes sans adopter pour autant une posture « d’exceptionnalisme méthodologique »11, construite sur l’hypothèse d’une spécificité irréductible de la domination communiste. Cette entrée autorise l’usage d’instruments d’analyse forgés par les sciences sociales dans d’autres contextes en postulant que les activités de construction, de collecte et d’interprétation des savoirs sur la société constituent des activités communes à tout Etat moderne. Ce postulat permet de renouveler les questions que l’on pose et d’investir des objets d’analyse délaissés par les travaux sur les régimes communistes. De quelles informations disposaient les décideurs politiques pour orienter l’action publique ? Comment s’opérait la sélection des faits considérés comme pertinents, importants, problématiques (etc…), et qui participait à la mise en forme des problèmes et à la construction des agendas politiques ? Quelles étaient les capacités d’adaptation et d’anticipation des pouvoirs publics aux changements de l’environnement social et international ? Comment s’articulait la relation entre l’idéologie du régime et les différents champs d’intervention étatique ?

C’est à travers l’analyse d’un « cas limite », la RDA, représentée comme l’exemple le plus accompli de la domination bureaucratique de type soviétique12 que l’économie des usages des savoirs dans les Etats modernes peut se dévoiler, tout en permettant l’identification des limites de l’emprise de l’Etat sur le social dans les contextes « totalitaires ». Il s’agira plus particulièrement d’ancrer l’analyse sur la mise en forme étatique des besoins en matière de logement, en insistant sur les processus de construction de ces savoirs, leur circulation et les usages aussi bien par les « décideurs » que par les administrations d’exécution et les administrés.

En RDA, la construction de logements, comme la définition des règles d’accès à l’habitat furent du ressort de l’Etat central étroitement contrôlé par le Parti socialiste unifié (SED)13. Le monopole étatique du « marché » du logement fut justifié après 1945 par l’incapacité supposée d’une régulation marchande à résoudre la « question du logement ». Le remplacement des mécanismes de marché par des procédures administratives visant à déterminer l’offre et à réguler la demande impliqua un usage intensif d’instruments économiques, juridiques et cognitifs pour définir les besoins légitimes. La multiplication des opérations administratives nécessaires pour réguler des processus aussi complexes que la construction de logements, la distribution territoriale des investissements et l’attribution des logements nécessita la création de catégories homogènes d’observation et d’action afin de coordonner ces différents champs d’intervention14. Dans un contexte politique marqué par un contrôle étroit de l’espace public, l’inexistence de groupes d’intérêt indépendants et l’absence de concurrence politique sanctionnée par les urnes, les instruments statistiques devinrent à la fois essentiels dans la construction politique des besoins sociaux, un enjeu de la concurrence politico-administrative et un vecteur du projet de transformation radicale de la société15.

Les instruments qui font le quotidien de l’administration des biens et des personnes dans ce secteur se fondent sur des hypothèses implicites ou explicites sur les besoins légitimes en matière de logement et détiennent par conséquent une force d’action propre qui oriente les catégories de perception et l’action16. Contrairement à l’image répandue de l’inertie congénitale des systèmes communistes, les objectifs et les dispositifs des politiques du logement ont été redéfinis de manière substantielle à trois reprises au cours des 40 années de l’histoire de la RDA : en 1950, en 1955 et au début des années 1970. Chaque transformation, qu’elle soit impulsée de l’extérieur de la RDA (1950 et 1955) ou au contraire rendue politiquement possible par un changement de direction du parti au pouvoir (années 1970), a été accompagnée- ou précédée- de changements dans les conventions statistiques mettant en forme les besoins de la population en matière d’habitat. Analyser de manière précise la relation entre les dispositifs de savoir et d’action permet ainsi d’aborder la question de la capacité d’adaptation du système politico-administratif en analysant les interactions entre des réseaux d’acteurs et organisations dans ce système politico-administratif.
I) La solidité d’une convention statistique. Mesurer les besoins en logements par le ratio des m² par personne.
Les opérations statistiques qui mettent en relation les personnes et les choses, constituent, pour ceux qui maîtrisent la production et la diffusion de ces savoirs, un puissant outil de connaissance et d’action. D’une part cette technique d’objectivation d’une réalité permet de problématiser la relation entre la quantité de choses détenues par des personnes ou des groupes possédant des propriétés différentes, en montrant, par exemple, des écarts par rapport à la moyenne statistique. D’autre part, la mise en catégories contribue à redessiner les identités individuelles ou collectives en transcendant la singularité des individus, des objets et des situations. En même temps, cette mise à plat du social et du matériel produit un support cognitif à l’action publique qui renforce tendanciellement la légitimité de l’intervention étatique en naturalisant une lecture particulière des besoins de la population que l’Etat serait en mesure de satisfaire. Si cette mise en relation de l’habitat et de l’habitant a constitué le support cognitif structurant de l’action publique tout au long de l’historie de la RDA, les changements des unités de mesure sont des révélateurs et des opérateurs d’une transformation des rapports de force au sein des institutions.

Entre 1945 et la fin des années 1950, l’ensemble des opérations liées à la construction et à l’attribution des logements s’articula autour du ratio de la surface habitable, exprimée en m² par personne. Cette convention conçoit l’habitant comme une unité abstraite et interchangeable dont les besoins, essentiellement de nature physiologique, étaient définis en termes de m², unité qui homogénéise à l’extrême les différentes qualités de l’habitat.

Comportant à la fois une dimension descriptive et normative, transposable sur toute la gamme possible d’échelles, de l’individuel à l’ensemble de la population, l’avantage pratique de cette mesure fut sa capacité à rendre commensurable des personnes et des choses ayant des qualités très disparates : un m² est un m² dans une villa, comme dans un appartement ou un baraquement. Ce principe unificateur permit la fluidification de l’administration du logement en autorisant la « création » de personnes et d’espaces parfaitement interchangeables, et permet ainsi de comprendre pourquoi cette mesure fut privilégiée par rapport à une mesure concurrente, disponible à l’époque, le nombre de pièces par personne (une pièce dans un appartement bourgeois n’est pas équivalente à une pièce dans un logement « ouvrier »). La destruction pendant la guerre de 20% des logements (et jusqu’à 60% dans certaines villes) et l’afflux d’environ 4,3 millions de réfugiés allemands entre 1945 et 1947, représentant 24% de la population17, favorisa ainsi l’adoption d’un système de classification simple, s’adossant sur une norme fortement objectivée (la moyenne sur le territoire concerné), permettant de ranger les individus en deux catégories : ceux qui manquaient d’espaces et ceux qui en avaient trop18.

Mesure dont la solidité méthodologique était bien établie19 et qui avait déjà structurée des politiques de « rationnement » de l’habitat au début des années 1920 et de nouveau à partir de 1942 pour faire face aux conséquences des bombardements alliés20, les administrations réutilisèrent la mesure des m² par habitant pour identifier les logements « sous-utilisés » dans l’objectif d’assurer un «  minimum vital » à l’ensemble de la population21. Les besoins de logement furent ainsi indexés sur une moyenne statistique permettant d’attribuer administrativement une partie d’un logement « sous occupé » et d’évaluer la validité de toute demande de logement, quelque soit la qualité, la localisation, la distribution ou le régime de propriété de l’habitat. Dans la pratique, un ménage bénéficiant de plus de 10 m² par personne, à peu près la moyenne statistique de l’époque22, n’avait pratiquement aucune chance d’être relogé, tandis qu’un ménage disposant de plus risquait une saisie administrative au bénéfice d’un tiers23. La taille des pièces réquisitionnées détermina le nombre de personnes qui pouvaient y être logées : une pièce de moins de 10 m² était destinée à une personne, une pièce entre 10 et 20 m² à deux personnes, et ainsi de suite. Les besoins furent ainsi indexés sur la quantité globale de ressources disponibles et légitimés par la prémisse égalitaire selon laquelle l’acuité de la crise justifiait un partage du fardeau afin de garantir la satisfaction des besoins minimaux pour l’ensemble des membres de la cité. Cette prémisse égalitaire, et la seule exception officielle à la règle commune qui consistait à pénaliser les ménages des « criminels de guerre et membres actifs du NSDAP » en ne leur octroyant que 5 m² par personne, était non seulement en phase avec l’idéologie égalitaire et antifasciste proclamée du SED, mais aussi avec un sentiment d’hostilité très répandu dans la société allemande pendant les dernières années de la guerre à l’encontre des « profiteurs de guerre, tire-au-flanc et nazis engraissés »24.
Structurer l’interaction entre l’Etat central et les administrations territoriales
Malgré l’asymétrie structurelle entre les autorités centrales et locales, les administrations centrales ne purent consolider leur monopole sur la production et la diffusion de savoirs statistiques avant la fin des années 1950, ce qui laissa une marge d’action aux représentants locaux pour utiliser les données chiffrées de manière stratégique, comme on le montrera à travers l’exemple des interactions entre la ville de Leipzig et le pouvoir central.

En octobre 1946, les administrations municipales dans la zone d’occupation soviétique furent chargées de réaliser le premier recensement complet des logements25. Afin de garantir la précision de l’information collectée, l’administration soviétique maintint les administrations locales dans l’incertitude, en gardant secret les résultats d’un recensement qui devaient déterminer la capacité d’accueil de réfugiés de chaque unité territoriale de la zone d’occupation soviétique. La maîtrise des sources de l’incertitude26 limitait ainsi la capacité des administrations allemandes à manipuler les statistiques pour peser sur les mécanismes de distribution territoriale des ressources. Le maintien du secret sur les résultats du recensement fut d’autant plus angoissant que dans les semaines précédentes, la ville avait envoyé des chiffres contradictoires. L’enjeu était en effet de taille puisque l’année 1946 fut marquée par l’arrivée massive de réfugiés27 et le ratio des m² par habitant fut utilisé par l’administration soviétique pour jauger la « capacité d’accueil » d’un territoire. Or, en l’absence d’une convention stabilisée sur la manière de compter les m² par habitant, les administrations locales furent incitées à « gonfler » les chiffres pour éviter l’arrivée de nouvelles vagues de réfugiés et l’obligation de les nourrir et de les loger. Un extrait d’une réunion interne quelques semaines avant la tenue du recensement d’octobre 1946 illustre cet enjeu :

« A Leipzig nous avons 72.000 personnes qui n’ont pas de logement [ils ont été logés dans les camps de transit, camps de quarantaine ou dans les baraquements]. […] Le chiffre de 14,1 m² par habitant que nous avons transmis à l’administration soviétique est totalement faux. […] Maintenant Borrisov parle de 30.000 nouveaux réfugiés, mais j’espère que cela ne sera pas le cas. Finalement, avec les 14,1 m² nous avons commis une erreur. Nous avons été trop honnêtes. »28
Lors de sa rencontre avec Borrisov, commandant soviétique à Leipzig, le directeur des affaires du logement avait en effet appris que les informations transmises par d’autres villes de la Saxe produisaient une moyenne agrégée de 10,1 m²/habitant, signifiant une augmentation mécanique et proportionnelle des quotas de réfugiés destinés à Leipzig. Quelques jours après la réunion, et deux semaines avant l’annonce de la tenue d’un recensement sur l’ensemble de la zone d’occupation, la ville avait transmis un autre chiffre qui était à la fois « vrai » et moins « honnête », à savoir 8,1 m²/habitant. Une partie de l’écart entre 14,1 et 8,1 m² par personne s’explique par l’intégration des 72.000 réfugiés encore logés dans les camps et baraquements dans la moyenne, et le reste par l’usage, jamais explicité, d’une définition plus restrictive de la superficie, substituant à la superficie totale du logement (Gesamtfläche), la superficie des seules « pièces à vivre » (Wohnfläche), ce qui excluait les cuisines, salles d’eau, et couloirs du calcul.

La ville de Leipzig utilisa ce chiffre de 8,1 m² par habitant, produit par ses services en 1946, comme norme d’occupation et comme base de calcul jusqu’au début des années 1960. Le taux d’occupation fut périodiquement réévalué pour prendre en compte les fluctuations de la population et du nombre de logements. Jusqu’en 1961, date du premier recensement national utilisant une méthodologie homogène, les administrations locales, qui avaient la maîtrise de la production statistique, utilisèrent cette mesure pour tenter d’accroître leur part d’investissements planifiés par les administrations centrales. Les besoins de la population vivant sur un territoire donné furent exprimés en termes d’écart avec la moyenne nationale produite par l’agrégation des statistiques produites localement. Par exemple, en 1952, l’écart entre le taux d’occupation à Leipzig (9,2 m²/habitant) et la moyenne nationale (9,7 m²) justifia, par une simple règle de trois, le chiffrage d’un besoin de 7.000 unités (sur un parc de 192.000 unités)29. Si cette mesure fournissait des ressources aux autorités territoriales dans leurs négociations avec le centre, son usage était en même temps conforme aux intérêts et représentations des décideurs centraux.
Les mètres carrés comme moyen pour masquer la crise du logement
Si ce langage statistique imposa des contraintes normatives aux décideurs sur la question de la distribution territoriale des investissements, il leur laissa les mains libres pour déterminer l’enveloppe globale à répartir. Puisque les administrations territoriales ne pouvaient exprimer des besoins en matière de logement qu’en fonction d’une moyenne nationale, d’autres façons historiquement constituées d’objectiver le problème du logement ne trouvèrent pas de langage descriptif. Ainsi, si le rationnement de l’habitat sur la base des m² avait permis de faire face à l’urgence créée par l’arrivée de milliers de personnes sans abri entre 1945 et 1948, le problème de la cohabitation durable de deux ou plusieurs ménages dans un même logement commença à se poser avec acuité avec le passage du temps. Par exemple, en 1950, 49% des ménages de la ville de Leipzig habitaient dans une situation de colocation forcée30, une situation très souvent source de conflits et une des principales motivations des demandes de relogement. Or, la focalisation sur la mesure des m² permit d’occulter la faiblesse des ressources consacrées à la construction de logements, seule mesure susceptible d’assurer à chaque ménage son propre logement. En effet, en 1955, le taux de construction était de l’ordre de 1,8 unités pour 1000 habitants, soit deux à quatre fois inférieur au rythme de construction à l’est du rideau de fer, et cinq fois moindre qu’en RFA31. Comptabilisé comme un investissement « non productif », le logement fut sacrifié pour financer la création ex nihilo d’un ensemble de filières industrielles jusqu’alors concentrées sur le territoire de la RFA (acier, charbon, ciment…).

Le recours au ratio des m² plutôt que l’objectivation des problèmes et des performances en termes de logements par ménage permit de dédramatiser l’acuité des problèmes et de conforter la décision de privilégier une politique d’industrialisation autarcique. Si les administrations directement en contact avec le public répétèrent dans leurs rapports internes les appels en faveur d’une accélération de l’effort de construction, la capacité du Bureau politique et de la commission étatique du plan à maîtriser les échelles descriptives et les comparaisons territoriales ou internationales fut une ressource essentielle. Ainsi, les demandes régulières et parfois pressantes émanant des autorités locales furent systématiquement contrées par la comparaison du taux d’occupation entre la RFA et la RDA qui étaient, malgré les difficultés, plus favorables à cette dernière32. De façon similaire, le recours au m² permettait de présenter la construction des grands immeubles « représentatifs » dans les centre-villes comme la manière la plus économique de construire : « vouloir réduire la taille des appartements constitue une fausse économie, puisque le prix du mètre carré d’un appartement de 30 m² est 23% plus cher que celui d’un appartement de 55 m² »33. Ce ne fut qu’en 1955, après l’abandon de la doctrine stalinienne d’architecture, que les statistiques comparatives se focalisèrent de nouveau sur les flux plutôt que sur les stocks afin de justifier le tournant vers la standardisation et la rationalisation de l’industrie du bâtiment34.
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