Résumé l’action économique décentralisée est très répandue, mais son évaluation pose de nombreux problèmes. Dans le cadre de cette communication, nous nous emploierons





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Développement local, développement régional, développement durable :

quelles gouvernances ?
Toulouse, Octobre 2002


L’action économique des collectivités territoriales à la lumière du concept de développement durable :

entre développement endogène et exogène



Jean-Alain HÉRAUD, BETA, Université Louis Pasteur et CNRS

René KAHN, TIPEE-GRICE, Université Robert Schuman1


Janvier 2001


Résumé 

l’action économique décentralisée est très répandue, mais son évaluation pose de nombreux problèmes. Dans le cadre de cette communication, nous nous emploierons à évaluer et à comparer les deux principales stratégies de développement régional : endogène (de soutien à l’innovation) et exogène (prospection des IDI et implantations d’entreprises à la lumière des contraintes posées par le concept de développement durable qui apparaît comme une grille pertinente d’évaluation des politiques publiques régionales. Les initiatives locales de développement endogène et exogène sont-elles équivalentes quant à leurs effets sur les trajectoires de développement régional ? la décentralisation des politiques économiques est-elle compatible avec les exigences du développement durable ? Telles sont les questions posées. Des réponses s’appuyant sur la littérature et des données statistiques sont esquissées.

Dans une première partie de l'article, nous présentons la problématique générale de l'action économique régionale, pour ensuite l'analyser du point de ce que l'on peut appeler le "développement durable" en la matière. La deuxième partie, qui forme le cœur de notre propos, traite de la stratégique "exogène" de développement fondée sur l'attraction des investissements directs internationaux, tandis que la troisième présente une stratégie plus "endogène", fondée sur l'innovation, dont on montrera qu'elle n'est pas nécessairement alternative mais souvent complémentaire à la première.
I - L’action économique régionale reconsidérée à partir du concept de développement durable
L'action économique régionale est un domaine concrètement important mais relativement peu analysé dans la littérature académique. Il nous semble que l'approche du développement durable est un bon angle d'attaque pour tenter un tel travail.


I.1 L’action économique locale en France : des problèmes d’évaluation


L’action économique décentralisée est aujourd’hui très répandue en France, et pour ainsi dire subrepticement passée dans les mœurs. Les lois de décentralisation de 1982-83 qui confirment la compétence générale des collectivités territoriales et octroient une compétence spécifique aux régions, en matière de développement économique et d’aménagement du territoire, la réforme du statut des structures intercommunales dont les nouvelles modalités (communautés de communes, de villes et d’agglomérations)2 retiennent l’action économique comme compétence obligatoire, le nombre croissant d’opérateurs (de l’agence de développement à la chambre consulaire en passant par les structures associatives de développement local), les très nombreuses initiatives d’aide aux entreprises débordant parfois le cadre juridique, toutes ces évolutions organisationnelles ont eu pour effet la généralisation des politiques locales et régionales de développement. Chaque territoire institutionnellement organisé, de la commune à la région est aujourd’hui doté d’une ou plusieurs structures publiques ou semi-publiques chargées d’en assurer la promotion et le développement économique.
Toutefois, l’action économique décentralisée est loin de faire l’unanimité au sein des instances politiques ou opérationnelles (DATAR, APCG, CNER) chargées d’en apprécier l’efficacité, comme parmi beaucoup de chercheurs en science régionale pour lesquels « la politique économique locale » relève plus de la gesticulation et de l’incantation que d’une action effective sur la croissance. L’absence quasi-totale d'approches théoriques capables d’intégrer la fonction économique des collectivités locales explique assez bien ce désintérêt. La plupart des modèles économiques de développement régional postulent une auto-organisation des territoires sur la base de leurs caractéristiques initiales (dotation en facteurs, type d’industrie, spécialisation, économies d’agglomération, coûts salariaux, nature de la demande, etc.), et les dynamiques régionales de convergence ou de divergence ne sont que la résultante des forces de concentration et de dispersion qui s’y appliquent. Les travaux initiés par J. V. Henderson, où les villes sont le résultat de la planification des grands secteurs de l’économie urbaine, font exception (Beine & Docquier, 2000). Le plus souvent la description de l’action des collectivités locales se limite à la production de biens publics locaux destinés aux ménages. 20 ans après les premières lois de décentralisation, le cadre réglementaire de l’action économique des collectivités territoriales est réputé inadapté par rapport à la réglementation européenne, aux besoins des entreprises comme des territoires et appelé à être refondu. Le législateur semble hésiter sur les orientations qu’il conviendrait d’adopter. En effet, très peu de travaux empiriques ou théoriques ont abordé cette question et le bilan des initiatives régionales et locales de développement reste à faire. En dépit de nombreux rapports (Cour des comptes 1996, Rapport Laffineur3, rapport Mauroy sur la poursuite de la décentralisation, projet de loi Zuccarelli de 1998 sur la réforme des interventions des collectivités en faveur des entreprises abandonné depuis), et de nombreux travaux issus de plusieurs spécialités (Droit, Sciences politiques, Économie)4, aucun cadre conceptuel adapté ne vient confirmer ou infirmer le bien-fondé de ces initiatives, ni même indiquer les orientations les plus judicieuses.
Parmi les chercheurs en sciences sociales, les avis sont également très partagés. Les initiatives des collectivités territoriales en matière économique ont-elles un sens pour l’économiste (académique)? Sont-elles nécessaires au développement des régions ? Favorisent-elles la compétitivité des entreprises ? Doivent-elles être prioritairement tournées vers la valorisation des ressources locales, l’effort d’innovation ou le renforcement de l’attractivité des territoires ?

L’analyse économique théorique ou normative a produit peu de réflexions sur le sujet. En dépit du théorème de Oates5, les domaines de l’action économique publique dans lesquels les collectivités voient leurs compétences clairement reconnus par la théorie sont minimes. En effet, la distinction usuelle allocation de ressources, redistribution, stabilisation n’autorise guère qu’une seule forme d’allocation, la production de biens publics locaux, les autres fonctions n’ayant pas vocation à être décentralisées :
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