Bibliographie Introduction





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Le problème se pose ainsi en termes de coût, secondairement d'équité spatiale. Pour s'en convaincre, il faut regarder les grandes actions publiques au cours de la dernière quinzaine d'années qui ont abouti malgré le discours affiché de déconcentration ou de développement intérieur à la consolidation du littoral notamment par :

- La consolidation littorale dans une logique de croissance et d'exportation du début des années 1970, le complexe chimique Gafsa-Gabès avec la voie ferrée a consolidé davantage le pôle littoral Gabès-Skhira-Sfax surtout que la chimie avec les matériaux de construction a constitué un des secteurs fiefs où l'Etat a le plus investi.

- Le renforcement des ailes (Nord et Sud) du littoral, malgré les difficultés et les retards, qui sont restées jusque là peu touchées sous forme de deux complexes: le premier est touristique à Tabarka-Ain Drahem, le second est portuo-industriel à Zarzis.

- La consolidation touristique de la partie centrale du littoral par le lancement de la station intégrée de Khantaoui Hammam-Sousse, le programme de Hammamet-Sud, le nouveau projet de Kerkennah....
Comment peut-on parler de déconcentration lorsque l'Etat, le premier aménageur par excellence, adopte une stratégie contradictoire entre le discours et les faits. En préconisant la déconcentration et le développement de l'intérieur par souci d'équité, les principaux projets de l'Etat se trouvent implantés sur le littoral par souci de rentabilité. Ceci est d'autant plus critique qu'il s'agit d'actions de grande envergure qui marquent irréversiblement l'espace, s'échelonnent sur des périodes de plus de 10 ans et portent sur des investissements de l'ordre de quelques centaines de millions de Dinars.

Si l'on examine les programmes correcteurs de l'Etat destinés à favoriser les régions défavorisées, corriger les déséquilibres et réduire les inégalités; on constate que la grande partie des investissements se fait sur le littoral : entre 85 et 90% du montant des différents programmes19 à part ceux liés à des ressources naturelles bien déterminées comme l'agriculture ou la pêche20. Est-ce la force d'inertie du système qui fait qu'il y a une accumulation spatiale telle que la concentration s'entretient et se reproduit malgré les mesures prises ou préconisées (Cf. A. Belhedi, 1992) si bien que la déconcentration restera une illusion démystificatrice.
Par ailleurs, la déconcentration représente un des moyens les plus sûrs pour disperser la force du travail qui, isolée en petits groupes ignorant tout du reste, devient incapable d'entreprendre des actions syndicales ou de solidarité tandis que les patrons savent chacun où se trouvent les autres, où se localise le siège de décision et comment s'articulent les différents maillons du système de production et de pouvoir. Le patron connaît, contrairement aux salariés, la localisation précise des ateliers qui travaillent pour lui ou qui constituent ses clients, il peut ainsi se situer et déterminer sa place dans le système de production et de distribution ou dans la filière...

La stratégie spatiale du capitalisme, ou même de l'Etat dans le cas des économies planifiées, est démystifiée facilement par ce qu'on appelle le développement régional, l'équité régionale ou même les déséconomies de concentration. Tout développement de la sous-traitance va dans ce sens. Le discours sur l'intégration nationale ou régionale, la promotion de la sous-traitance et l'intégration industrielle vont dans ce sens. Tout en étant noble lorsqu'il est présenté en termes d'intégration, il va dans le sens de la division spatiale du travail et des intérêts des firmes nationales voire internationales. Une des stratégies des firmes est d'atteindre l'opacité du marché et d'organiser stratégiquement l'espace, une manière de le faire c'est l'implantation des ateliers à des points bien précis qui leur assure la maîtrise totale de leur politique et lui donne une totale liberté vis à vis de la concurrence ou de la force du travail qui se trouve dispersée et dont les maillons sont isolés les uns des autres.

Une bonne partie du personnel travaillant pour les grandes firmes se trouve dispersée dans de petits établissements autonomes localisés, non au hasard des opportunités mais, selon une stratégie spatiale précise : Quelles sont les régions les plus appropriées. Quelles petites villes choisir. Dans quelles campagnes implanter l'usine ou l'atelier ? Comment faire le recrutement de la main d'oeuvre ou assurer le ramassage des ouvriers? C'est le type de questions que se pose le patron même si ce n'est pas toujours explicité.

L'exemple de Tunis constitue un autre volet sur lequel il est intéressant de s'y attarder un peu.
b - Le paradoxe de Tunis: L'interface interne/externe
L'aménagement se trouve balancé entre deux options contradictoires répondant aux exigences paradoxales de l'équilibre interne et celles du rayonnement externe. D'un côté, la capitale Tunis est trop grande pour les autres villes tunisiennes et l'écart avec Sfax s'accuse même si bien qu'il faut maîtriser la croissance, la limiter tant sur le plan démographique, spatial que économique où il s'agit d'affiner ses fonctions et opter pour un développement plus qualitatif des activités. Sur un autre plan, Tunis est trop faible si bien qu'il faut développer ses externalités et lui assurer la possibilité d'un rayonnement extérieur d'où la nécessité de développer le tourisme d'affaires et culturel, la fonction financière....

On retrouve là, la controverse et le paradoxe collectif-individu. Au niveau collectif, on a intérêt à limiter la place et la croissance de Tunis d'où la décentralisation et la déconcentration préconisée mais au niveau individuel on a intérêt à monter jusqu'à Tunis seule capable de satisfaire les besoins. Cette double tendance explique les échecs de la décentralisation, c'est à dire l'échec du collectif et la réussite des processus de centralisation c'est à dire de l'individuel; c'est ce qu'exprime l'importance des processus de court-circuitage qu'on retrouve un peu partout (Cf. A. Belhedi, 1992).

Par ailleurs, Tunis exprime la centralité de l'Etat vis à vis de la société, qui n'est pas encore prêt à céder une partie de ses prérogatives. Au contraire toute concession conduirait paradoxalement à consolider son pouvoir sur le reste de l'espace en l'affinant davantage (Cf. A. Belhedi 1992). La décentralisation constitue la condition même de l'intervention croissante de l'Etat dans tous les champs de la sphère sociale et économique (éducation, santé, équipements, aménagement...) en passant de plus en plus par les collectivités locales et les institutions dont le rôle accru dans la vie de la collectivité et du citoyen donne l'illusion de la décentralisation.

L'affinage du découpage administratif va pleinement dans ce sens en instaurant des liens directs et hiérarchiques entre la Capitale et des espaces qui relevaient d'autres villes.
c - Le découpage spatial : L'organisation stratégique du territoire
Tout en cherchant à minimiser les coûts, qui restent une composante déterminante, la localisation exprime une réelle stratégie de l'entreprise. Pour s'en convaincre, il s'agit de voir les différents découpages régionaux des divers organismes publics, offices, agences et sociétés nationales. La multiplicité des découpages montre que le découpage spatial est loin d'être une simple division de l'espace ou un problème de coût, c'est une organisation stratégique de l'espace. Chaque organisme, ou presque, dispose d'un découpage spatial qui lui est propre, avec des points et des espaces d'ancrage communs notamment en ce qui concerne le niveau supérieur de la hiérarchie urbaine et les espaces centraux qui les entourent, c'est le cas de Tunis, Sfax ou Sousse (Cf. A. Belhedi, 1992).

Le découpage spatial permet l'encadrement territorial à travers la création de centralités hiérarchisées et le rapprochement des administrés ou de la clientèle, il assure la minimisation des coûts de l'administration, de la distribution ou de la gestion tout en donnant à l'espace une organisation stratégique. Il est très intéressant de voir l'organisation territoriale d'activités concurrentielles comme les banques par exemple. Si le problème se limite simplement à une minimisation de coût, on aboutirait à la même organisation spatiale des activités similaires ou de même niveau, la réalité est totalement autre.

Au niveau administratif, la dimension stratégique est partout présente, elle est souvent déterminante dans l'affinage du découpage spatial tant au niveau des gouvernorats que des délégations (A. Belhedi, 1989, 1990). Près de la moitié des gouvernorats doit sa présence à des impératifs stratégiques et de sûreté. C'est ainsi des gouvernorats créés en 1974 comme Monastir, Mahdia, Siliana, Sidi Bouzid ou Zaghouan, ceux créés en 1980/81 comme ceux de Tozeur, Kébili ou Tataouine permettent l'encadrement territorial des franges frontalières du Sud après l'affaire de Gafsa en 1980 qui a secoué le pays à la suite de l'intrusion d'un groupe armé des frontalières algéro-libyennes.

Le même scénario s'est répété avec "la Révolte du Pain" en Janvier 1983 donnant lieu à une division de la Capitale21 en trois gouvernorats (Tunis, Ariana et Ben Arous) mais une réunification du District au niveau de la sûreté.
La démystification : Neutralité, technique et intérêt commun
La politique d'aménagement du territoire peut facilement glisser et déraper au nom d'objectifs nobles et de l'intérêt collectif qui cachent, en fait, la vraie stratégie du capitalisme, de l'Etat, des pouvoirs occultes ou quelques intérêts particuliers. Les aménageurs, techniciens ou institutions, finissent par adopter un discours dont ils n'arrivent pas souvent à déceler les retombées réelles si ce n'est à posteriori et après coup. L'intériorisation est telle que les choses apparaissent comme allant d'elles-mêmes. L'intériorisation s'opère par un biais : la neutralité, le technique et l'intérêt commun. La neutralité constitue la position, le technique représente l'instrument tandis que l'intérêt collectif forme l'objectif.

L'Etat s'octroie les prérogatives d'arbitrage entre groupes sociaux au nom de l'intérêt collectif. Le fonctionnalisme se dote d'une fausse rationalité: c'est le cas par exemple lorsqu'on scinde une localité, un terroir en deux par une autoroute au nom de l'intérêt collectif. En fait, il s'agit là de l'intérêt des usagers de l'autoroute au détriment des agriculteurs ou des habitants de cette localité. Il s'agit là d'une fausse rationalisation et d'un transfert de pouvoirs !.

L'aménagement, comme la science, est présenté comme étant neutre, cette neutralité permet ainsi de faire passer souvent les intérêts particuliers pour des intérêts communs qui s'imposent comme tels. La technique permet enfin de démystifier les choix et les options et de présenter ce qui est possible comme l'inéluctable et l'incontournable. C'est ainsi que les scénarios présentés vont souvent du souhaitable impossible au possible non souhaitable, le choix se rapproche plutôt du premier tandis que la réalisation converge vers le second. La centralité du technique fait qu'on ne se pose pas les véritables questions : qui fait quoi. Pour qui et pour quoi.

Tout l'intérêt est porté sur le comment des choses ce qui permet de démystifier les problèmes sociaux, d'éviter de poser les problèmes politiques, de placer le technicien au centre du processus aménagement ce qui le réconforte d'ailleurs en lui conférant un pouvoir. Enfin privilégier le comment, revient à privilégier l'instrumentation et le statut: le technique et le technicien. Ce privilège est en réalité illusoire dans la mesure où la raison d'être même du technique est de justifier les choix et les prises de décision qui sont le propre du pouvoir et le fondent. Il n'est pas rare de voir les techniciens, les mêmes parfois, justifier, au nom du technique, d'une certaine rationalité, la chose et son contraire.

Faute de prêter attention à ce genre de problèmes, on finit par ignorer tout laissant les mains libres aux différents Etats-majors qui tracent en toute liberté et aisance leur propre politique de localisation et d'organisation spatiale. Ces états-majors sont militaires, politiques et économiques, ils concernent les instances de l'Etat qui organise l'espace et encadre la population mais aussi les firmes qui par leur stratégie de localisation, de relocalisation et de sous-traitance, contribuent à organiser stratégiquement l'espace.
L'échec et/ou la réussite : Le verre à moitié plein ou vide ?

On dénonce régulièrement l'échec de la politique d'aménagement du territoire, sans chercher à voir en quoi ces échecs, par rapport aux objectifs fixés, permettent en fait de fructueuses affaires aux entreprises qui, dans l'autre optique, déplaceraient leurs investissements pour bénéficier des avantages consentis à l'installation d'une nouvelle usine qui sera revendue ou liquidée plus tard. Cette stratégie est utilisée à une plus large échelle au niveau mondial par les multinationales dans le cadre du redéploiement industriel, la loi de 1972 et le décret-loi de 1985 relatifs à l'industrie d'exportation en Tunisie entrent dans ce cadre.

L'échec de la politique de décentralisation industrielle exprime ce processus. L'essentiel des investissements industriels entre 1981 et 1993 a concerné surtout les zones 2 et 3 (loi 1981) tandis que la plupart des zones industrielles de l'intérieur sont restées désaffectées au moment où la demande dépasse l'offre dans les vieux centres. Les zones 4 et 5 ont peu attiré d'investissements malgré des avantages octroyés plus importants. Le littoral continue à attirer l'essentiel des investissements malgré toutes les mesures prises depuis plus de deux décennies pour les réorienter vers les espaces intérieurs.
* L'échec d'une politique est en fait, la réussite d'une autre. C'est comme le cas d'un verre à moitié plein ou vide. Cet échec exprime, en réalité, soit la réussite des intérêts particuliers des firmes à juguler la politique de déconcentration des pouvoirs publics en privilégiant la concentration, soit la faiblesse des moyens mis en place pour motiver les firmes à se déplacer. Dans les deux cas, on peut parler de réussite de la firme à maintenir sa position, de continuer à organiser l'espace à sa manière.

L'échec des aménagements n'est, en fait, que la réussite des intérêts et des stratégies des contre-pouvoirs et des acteurs dont les intérêts propres ne peuvent guère se confondre avec ceux de la collectivité dans son ensemble sans s'y fondre. L'échec d'une opération est en définitive un échec de transfert de pouvoir des uns aux autres, il constitue une réussite des intérêts particuliers.

Promoteurs, banques, organismes de crédits, agences de développement et de promotion et offices de mise en valeur commandent le marché du logement, des équipements et des infrastructures et structurent l'espace à leur manière selon une logique qui leur est propre. Ces acteurs relèvent, en fait, d'une problématique béhavioriste (au niveau des responsables) et stratégique (à l'échelle des organismes) qu'il incombe d'analyser et d'expliciter.
* L'échec ou la réussite provient aussi du fait que dans la plupart des esprits, on sépare le discours et les faits. On accepte bien de choses au moment des discussions ou des décisions tout en sachant que peu de choses va être réalisé effectivement, c'est un problème de crédibilité qui se pose. En tablant sur la non réalisation des actions préconisées, on est appelé souvent à laisser passer des choix qu'on connaît non réalisables à l'avance.

Ce manque de crédibilité provient probablement de deux faits majeurs: soit des projets démesurés par rapport aux moyens réels ce qui caractérise la plupart des plans, soit des analyses erronées, non fondées ou peu profondes. Ce phénomène explique le fait que souvent, peu de choses se trouvent réalisées d'un plan à l'autre. Parfois même, c'est l'opposé qui s'opère: l'anti-plan se réalise à la place du plan. Pour s'en rendre compte, il n'y qu'à voir ce qui s'est passé dans la Capitale et Sfax pour lesquels on dispose de PDU de plus de 15 ans. et où on peut comparer les partis fixés, les actions arrêtées et la dynamique des faits réels.
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