I- des politiques discrétionnaires aux politiques de règles





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Les relances budgétaires se heurtent à la crise de la dette en Europe


La « grande récession » est caractérisée par un phénomène de trappe à liquidité survenant dans le contexte d’une crise bancaire. Un tel phénomène, qui s’était également manifesté au cours de la dépression des années 1930 et de la « déflation japonaise » des années 1990, rend inefficace la manipulation des taux d’intérêt par les banques centrales. Certains, tels que Bernanke, considèrent que la politique monétaire peut néanmoins avoir des effets sur la sphère réelle, notamment grâce au recours aux mesures non conventionnelles. D’autres, s’inscrivant dans les pas de Keynes, tels que Krugman, affirment que nous sommes dans les circonstances exceptionnelles qui justifient de privilégier la politique budgétaire (discrétionnaire) pour sortir l’économie de la crise.

La nécessité de pratiquer des relances budgétaires s’est imposée rapidement dans les différents pays.

Aux Etats-Unis, un premier plan de relance est voté en février 2008 : représentant 1% du PIB et constitué principalement d’allégements fiscaux pour les ménages, il se différencie peu des mesures prises au cours des récessions précédentes et caractérisant le pragmatisme budgétaire américain. Le plan Obama, voté en janvier 2009, est en revanche un plan de grande ampleur (787 milliards USD, 5% du PIB) reposant principalement sur les dépenses publiques (infrastructures, éducation, aides sociales…).

En Europe, la Commission européenne annonce un plan de relance de 200 milliards d’euros (1.5% du PIB de l’Union Européenne) en novembre 2008. 30 milliards (0.2% du PIB) sont financés par des fonds européens, le reste relevant des plans nationaux. Ces derniers sont marqués par des modalités hétérogènes. Le Royaume-Uni, dont la relance passe principalement par une stimulation de la consommation (baisse de la TVA), s’oppose par exemple à la France qui favorise les investissements publics et privés. Comparée à la relance américaine, la faiblesse de la stimulation budgétaire européenne peut se justifier par le poids plus important des stabilisateurs automatiques dans les pays européens. En particulier, la résistance de la croissance française (-3.1% en 2009 contre -3.6% pour les pays de l’OCDE et -4.4% pour la zone euro) s’explique en grande partie par la place de l’Etat-providence, notamment l’amortisseur créé par les allocations chômage. En revanche, l’organisation de la relance a fait resurgir les débats sur la coordination des politiques budgétaires et l’absence de politique budgétaire commune. Les GOPE (Grandes Orientations des Politiques Economiques) et le PSC constituent un cadre institutionnel rendant peu aisées les relances budgétaires coordonnées, d’autant plus que des conflits apparaissent avec les objectifs macro et microéconomiques dominants (lutter contre l’inflation, éviter les distorsions de concurrence). Quant au budget européen, il constitue un instrument inefficace compte tenu de sa faiblesse (1% du PIB de l’UE contre plus de 20% pour le budget fédéral américain).

Les difficultés de la coordination en Europe ressortent d’autant plus qu’avec le Sommet de Washingon de novembre 2008, les membres du G20, incluant la Chine, ont mis en avant l’importance d’une relance coordonnée au niveau mondial. Si des divergences de vues sur l’ampleur et les modalités de la stimulation budgétaire ont pu apparaître au Sommet de Londres (avril 2009), cette expérience de coordination mondiale a sans doute limité les comportements de passager clandestin qui nuisent à l’efficacité d’une relance dans une économie ouverte.

La sortie de la récession (retour à des taux de croissance trimestriels positifs) s’observe courant 2009 et, pour l’année 2010, le taux de croissance réel du PIB des pays de l’OCDE s’élève à 3% (2% pour la zone euro, 4% pour l’Allemagne, 1.7% pour la France). Parallèlement, les finances publiques se sont dégradées : en 2009-2010, les déficits publics dépassent 6% du PIB en Europe (voire 10% pour la Grèce et 30% pour l’Irlande) et 10% aux Etats-Unis, les dettes publiques sont supérieures à 80% du PIB en Europe (voire 130% en Grèce) et à 90% du PIB aux Etats-Unis. Bien que les taux de chômage restent élevés (proche de 10% dans la zone euro et supérieur à 9% aux Etats-Unis), les politiques budgétaires vont alors devenir restrictives à partir de 2010. Aux Etats-Unis, les débats parlementaires entre les républicains et les démocrates aboutissent à un relèvement du plafond de la dette en août 2011 mais en contrepartie d’un programme de coupes dans les dépenses publiques. En Europe, l’austérité budgétaire est mise en place dans le contexte de la crise des dettes souveraines (encadré) à partir de mai 2010. Parmi les pays développés, seul le Japon, qui continue à faire face à la déflation, maintient les politiques budgétaires expansionnistes entamées dans les années 1990.

Le ‘retour de Keynes’ aura donc été de courte durée. Et, plusieurs auteurs soulignent les dangers du tournant restrictif pris par les politiques budgétaires à partir de 2010-11, alors que les tendances déflationnistes restent présentes. Krugman, par exemple, le qualifie d’erreur comparable à celle commise par Roosevelt lorsqu’il considéra que la dépression était terminée en 1937. De son côté, le FMI (Fonds Monétaire International) estime que le multiplicateur budgétaire serait compris entre 0.9 et 1.7 dans les pays avancés depuis 2009, contre 0.5 dans les trois décennies précédentes ; autrement dit, que les effets récessionnistes des contractions budgétaires seraient particulièrement importants dans le contexte de la Grande Récession.

Encadré : Crise des dettes souveraines en Europe et politique budgétaire

En Europe, les contractions budgétaires les plus fortes concernent les pays qui sont les plus touchés par la crise des dettes souveraines. Celle-ci peut être due à plusieurs facteurs, dont les poids relatifs ont été différents selon les pays. D’une part, certains pays font face à un problème de soutenabilité de la dette parce que les déficits primaires (rapportés au PIB) ont tendance à être trop élevés compte tenu du niveau de la croissance du PIB, qui détermine la croissance des recettes fiscales, et des taux d'intérêt réel auxquels l’Etat s’endette, qui influencent le montant des intérêts que l’Etat doit verser chaque année. D’autre part, dans tous les pays, la lutte contre la crise des subprimes a impliqué un transfert des dettes privées vers les dettes publiques. Enfin, les doutes sur la possibilité d’un défaut de paiement de certains Etats de la zone euro ou des phénomènes purement spéculatifs sur les marchés dérivés de crédit (credit default swaps) ont entraîné une envolée des taux d'intérêt sur les marchés obligataires publics.

La réponse à la crise de la dette en Europe a consisté, d’un côté, à apporter une aide financière (prêts) aux pays en difficulté et mettre en place des mécanismes de résolution des crises futures et, d’un autre côté, à mettre en œuvre des politiques d’austérité et renforcer la discipline budgétaire.

Cinq pays ont fait l’objet de plans d’aide internationaux, organisés par tout ou partie des membres de la troïka (UE, BCE, FMI) : la Grèce en mai 2010 (110 mds €), en février 2012 (165 mds € et effacement de dette par les créanciers privés de 107 mds €) et en août 2015 (85 mds €), l’Irlande en novembre 2010 (85 mds €), le Portugal en mai 2011 (78 mds €), l’Espagne en juin 2012 (41.3 mds € à destination du secteur bancaire) et Chypre en mars 2013 (10 mds €). Parallèlement, le Mécanisme Européen de Stabilité (MES) entrant en vigueur en 2012 est censé permettre de faire face rapidement à d’éventuelles nouvelles difficultés de financement des Etats membres de la zone euro sur les marchés obligataires.

La contrepartie des aides apportées a été la mise en place de programmes d’austérité budgétaire. Au-delà, les politiques d’austérité se généralisent en Europe (Italie à partir de 2010, France à partir de 2011…) et des réformes sont engagées pour accroître la contrainte sur les budgets nationaux. Fin 2011, alors que la quasi-totalité des 27 pays membres de l’UE faisaient l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis 2009, le PSC est renforcé, notamment par l’introduction d’une règle de réduction de la dette publique pour les pays fortement endettés (1/20e par an de la différence vis-à-vis du niveau de référence de 60% du PIB). En mars 2012 est signé par les pays de l’UE, à l’exception de la République Tchèque et du Royaume-Uni, le Traité sur la Stabilité, la Coopération et la Gouvernance (TSCG) prévoyant que chaque pays introduise une règle contraignante (« règle d’or ») limitant le déficit public structurel à 0.5% du PIB.

La crise économique et financière débutée en 2007 n’a donc pas remis en cause la stratégie économique des pays européens. Les politiques macroéconomiques doivent être des politiques passives de règles (monétaires et budgétaires) et la politique microéconomique de libéralisation doit contribuer au développement d’une économie dont la flexibilité permet d’absorber les chocs.

Bibliographie

Blanchard O. et Cohen D., Macroéconomie, 5e édition, Pearson Education, 2010.

Ferrandon B. (dir.) (2004), « La Politique économique et ses instruments », Les notices, La documentation Française.

Krugman P. et Wells R, Macroéconomie, De Boeck, 2009.

Montel-Dumont O. (dir.), Les politiques économiques, Cahiers Français n°335, 2006.

Montel-Dumont O. (dir.), La politique économique et ses instruments, Les Notices, La Documentation française, 2010.

Problèmes économiques, Comprendre les politiques économiques, Hors-série, n°4, septembre 2013.

Sujets d’oral

Y a-t-il une « bonne » dette publique ? (HEC 2015)

Peut-on sortir de la crise par l'austérité ? (HEC 2015)

Les politiques monétaires accommodantes sont-elles efficaces ? (ESCP 2015)

Quels sont les canaux de transmission de la politique monétaire ? (ESCP 2015)

Les dettes publiques se gèrent-elles comme les dettes privées ? (ESCP 2015)

L’équilibre budgétaire : une priorité ? (ESCP 2015)

Comment expliquer l’indépendance des Banques centrales ? (ESCP Europe 2014)

Existe-t-il une limite à l'endettement public ? (ESCP Europe 2014)

Les politiques budgétaires en Europe : Quel degré de coopération ? (ESCP Europe 2013)

« Trop d’impôt tue l’impôt » : est-ce encore valable aujourd’hui ? (ESCP Europe 2013)

Qu’est-ce qu’une politique d’austérité budgétaire ? (ESCP Europe 2013)

La « règle d’or » : un instrument utile pour la régulation budgétaire ? (ESCP Europe 2013)

L’investissement public est-il une bonne réponse à la crise ? (ESCP Europe 2013)

Faut-il appliquer les politiques d’austérité en période de ralentissement ? (ESCP Europe 2013)

Les enjeux économiques des dettes souveraines en Europe (HEC 2012)

La stabilité des prix : unique objectif de la politique monétaire ? (ESCP Europe 2012)

Bilan des années Trichet. (HEC 2011)

Faut-il inscrire des règles budgétaires dans la constitution ? (HEC 2011)

Quelle politique budgétaire pour l'Europe ? (HEC 2011)

Faut-il réduire la dette publique ? (ESCP Europe 2011)

Jusqu'où peut aller la dette publique ? (ESCP Europe 2011)

Les politiques économiques contracycliques sont-elles utiles ? (ESCP Europe 2011)

La stabilité des prix, seul objectif de la politique monétaire ? (ESCP Europe 2011)

Les politiques des années trente peuvent-elles être qualifiées de keynésiennes ? (ESCP Europe 2010)

Quels objectifs pour les banques centrales ? (ESCP Europe 2010)

L'indépendance des banques centrales peut-elle être remise en question aujourd'hui ? (ESCP Europe 2010)

La politique monétaire de la BCE (Banque centrale européenne), quel bilan ? (ESCP Europe 2010)

Quel est l'impact des politiques de baisse d'impôt ? (ESCP Europe 2010)

Existe-t-il une limite à l'endettement d'un pays ? (ESCP Europe 2010)

Le "triangle des incompatibilités" permet-il d'expliquer la politique monétaire menée depuis les années 80 ? (ESCP Europe 2010)

Quels sont les enjeux de la coordination internationale des politiques économiques ? (ESCP Europe 2010)

La bourse doit-elle influencer la politique économique ? (HEC 2009)

Est-ce que "trop d'impôt tue l'impôt" ? (HEC 2009)

Objectifs et instruments de la BCE. (ESCP Europe 2009)

L'indépendance des banques centrales est-elle favorable à la lutte contre l'inflation ? (HEC 2009)

La dette publique doit-elle être réduite à zéro ? (HEC 2009)

Les banques centrales ont-elles eu une réelle influence sur les variables économiques de 1800 à nos jours ? (HEC 2009)

Le policy mix aux Etats-Unis depuis les années 1970. (ESCP-EAP 2008)

Quel est l’impact de la mobilité internationale des capitaux sur les politiques économiques ? (ESCP-EAP 2008)

La crédibilité de la Banque Centrale. (ESCP-EAP 2007)

De quoi dépend l’efficacité de la politique budgétaire ? (ESCP-EAP 2007)

BCE/FED : quelle institution contribue le mieux à la stabilité économique ? (ESCP-EAP 2007)

Le déficit budgétaire, une contrainte pour la politique économique ? (ESCP-EAP 2007)

Avantages et inconvénients de la recherche de l’équilibre budgétaire. (ESCP-EAP 2005)

Sujets d’écrit

Peut-on parler d'un apprentissage des politiques économiques de la part des gouvernements depuis le début du XXe siècle ? (HEC 2009)

Les banques centrale ont-elles eu et ont-elles aujourd’hui une influence décisive sur l’activité économique ? (ESCP-EAP 2009)

A la lumière de l'expérience historique, pensez-vous que l'équilibre budgétaire doive être un objectif des politiques économiques ? (ECRICOME 2002, Sujet n°2)

Les politiques macroéconomiques doivent-elle tenter de lutter contre le cycle économique ?

Peut-on parler d’un échec de la coordination des politiques budgétaires en Europe depuis 1979 ?

Les grandes crises économiques révolutionnent-elles les politiques économiques ?

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