I- des politiques discrétionnaires aux politiques de règles





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B- Les critiques théoriques et l’inefficacité des politiques keynésiennes dans les années 1970

  1. Les critiques de la théorie et des politiques keynésiennes


Le recul des politiques conjoncturelles d’inspiration keynésienne à partir des années 1970 fait suite aux critiques théoriques à l’encontre de la macroéconomie keynésienne. Ces critiques apparaissent très tôt, dès les années 1950, et se multiplient dans les années 1960 pour se radicaliser dans les années 1970-80.

Un point de la critique consiste en la réhabilitation de la politique monétaire par le courant monétariste, dont le chef de file est Milton Friedman. Le scepticisme de Keynes à l’égard de l’efficacité de la politique monétaire s’est en effet perpétué chez les néo-keynésiens de l’après-guerre qui considèrent, dans le cadre du modèle IS-LM, que la pente de LM est faible – voire nulle dans le cas la trappe à liquidité — et que, au contraire, la pente de IS est forte – voire que IS est verticale, ne dépendant pas du taux d'intérêt mais uniquement des variations de la demande (effet d’accélérateur). Or, l’étude empirique de Friedman et Schwartz (1963), Histoire monétaire des Etats-Unis, 1867-1960, amène les auteurs à conclure que les fluctuations de la masse monétaire expliquent la plupart des fluctuations de l’activité économique. Dès lors, le monétarisme (terme introduit par Karl Brunner en 1968) se définira comme le courant accordant un rôle essentiel à l’influence de la monnaie sur d’autres variables économiques comme le PIB ou le niveau général des prix.

Parallèlement, plusieurs travaux contribuent à discréditer les politiques conjoncturelles. Notamment :

- la critique de la fonction de consommation keynésienne par Friedman (1957) : si la consommation dépend du revenu permanent et non du revenu courant, alors la stimulation du revenu courant issue d’une politique expansionniste s’accompagne d’un accroissement du taux d’épargne (baisse de la propension à consommer) qui affaiblit l’effet multiplicateur de la relance,

- la critique de la courbe de Phillips (Phelps (1967), Friedman (1968)) : en supposant qu’une politique monétaire expansionniste ait des effets inflationnistes, la baisse du chômage permise par cette politique n’est due qu’à une illusion monétaire des salariés (qui augmentent leur offre de travail), laquelle disparaît progressivement (anticipations adaptatives). Le taux de chômage revient alors à son « taux naturel », indépendant du taux d’inflation. La courbe de Phillips (augmentée) est verticale à long terme : il y a un arbitrage temporaire entre inflation et chômage mais il n’y a pas d’arbitrage permanent,

- la critique de la bienveillance et de l’omniscience de l’Etat. D’une part, un aspect de la remise en cause générale de la légitimité de l’action de l’Etat par l’Ecole du Public Choice concerne la possibilité que les politiques budgétaire et monétaire soient utilisées à des fins électorales : cette critique, qui est présente chez Friedman, débouchera sur la théorie des cycles politico-économiques (Nordhaus (1973)). D’autre part, la mise en œuvre d’une politique contracyclique se heurte au problème de la connaissance de l’état exact de la conjoncture : quelles sont l’ampleur et la longueur exactes de la récession (ou de l’expansion) dans laquelle se situe l'économie aujourd'hui ? En particulier, les délais de reconnaissance (de l’état de la conjoncture), auxquels il faut ajouter les délais administratifs (nécessaires pour mettre en œuvre la politique conjoncturelle, en particulier budgétaire) et externes (délais de réalisation des effets macroéconomiques sur la consommation ou l’investissement), risquent, contrairement au but poursuivi par les politiques contracycliques, d’amplifier le cycle. Par exemple, une politique budgétaire peut s’avérer plus restrictive que ne l’aurait justifié l’emballement de l’investissement ou produire ses effets alors qu’un choc exogène a déjà eu pour conséquence un ralentissement économique. Ce risque de procyclisme est suffisant, selon Friedman (1948), pour justifier du rejet des politiques discrétionnaires au profit de politiques de règles.

L’émergence de la Nouvelle Ecole Classique (NEC) à partir des années 1970 (Lucas (1972)) radicalise davantage la critique des politiques conjoncturelles keynésiennes. Dans le cadre d’une approche macroéconomique à fondements microéconomiques, l’introduction d’une hypothèse d’anticipations rationnelles dans des modèles d’équilibre général (prix flexibles) avec arbitrage intertemporel amène à conclure à l’inefficacité des politiques conjoncturelles y compris à court terme.

Si l’inflation est un phénomène monétaire et les anticipations sont rationnelles alors un accroissement de la masse monétaire n’aura d’effet sur l’activité économique et l’emploi que s’il n’est pas anticipé (par les salariés) : seule une politique monétaire « surprise » (non anticipée) est efficace (Sargent et Wallace (1976)). Or, le fait que les autorités monétaires usent d’une telle politique constitue une information que les salariés intègrent dans leurs anticipations : la probabilité que l’inflation future soit forte augmente ce qui pousse les salariés à exiger des salaires plus élevés pour maintenir leurs salaires réels. Les agents économiques ne faisant pas d’erreurs systématiques d’anticipation (ils ne sont pas victimes d’illusion monétaire), l’utilisation répétée de stimulations monétaires (chocs monétaires) est de moins en moins efficace : l’offre de travail, donc le produit, augmentent de moins en moins.

Du côté de la politique budgétaire, de nouvelles critiques apparaissent également.

La théorie de l’équivalence ricardienne (Barro (1974)) conclut à la neutralité des déficits budgétaires (aucun effet sur le PIB) car les ménages augmentent leur épargne d’un montant équivalent au déficit budgétaire. Ce surcroit d’épargne s’explique par l’anticipation des impôts supplémentaires qui seront nécessaires dans le futur pour rembourser la dette publique. Outre l’hypothèse d’anticipations rationnelles, le modèle suppose un altruisme intergénérationnel (les impôts futurs anticipés affectent l’épargne courante des ménages même pour les impôts qui devront être versés dans un futur très lointain) et des marchés de capitaux parfaits (les agents économiques peuvent emprunter et prêter sans limites). Sous ces conditions, la relance budgétaire est inefficace.

La théorie des cycles réels (Kydland et Prescott (1982)) explique les fluctuations économiques par des chocs (exogènes) touchant la sphère réelle (choc de productivité, choc pétrolier…). Les agents économiques anticipent les conséquences d’un choc sur la rentabilité présente et future de leur activité. Ils répondent alors en modifiant leur arbitrage intertemporel, par exemple en augmentant leur offre de travail aujourd’hui et en la diminuant demain (chômage volontaire). D’où l’alternance d’accélérations et de ralentissements de la croissance du PIB. Les cycles sont ici des cycles d’équilibre (le PIB effectif est confondu avec le PIB potentiel). Une action budgétaire (ou fiscale) pour contrer le cycle est alors injustifiée.
  1. Malgré la stagflation les politiques de régulation de la demande se poursuivent dans les années 1970


Si la remise en cause théorique des politiques keynésiennes s’affirme dès la fin des années 1960 et le début des années 1970, son influence sur la conduite des politiques macroéconomiques ne se manifeste qu’avec la remise en cause empirique, et cela progressivement à partir du milieu des années 1970.

Dans les années 1970, les politiques budgétaires et monétaires restent majoritairement des politiques alternant relance et austérité. Toutefois, elles ne semblent plus correspondre à un objectif clair de régulation conjoncturelle mais plutôt à des hésitations et revirements qui témoignent d’un « véritable désarroi face à une conjoncture inédite, qui reçoit le nom de ‘stagflation’ » (Asselain (2010)). L’arbitrage inflation-chômage ne peut en effet plus servir de support aux politiques conjoncturelles alors que s’observent simultanément une chute de la croissance du PIB, une montée du chômage et une forte accélération de l’inflation avec le premier choc pétrolier (prix du pétrole multipliés par 4).

En France, la relance Chirac (1975), qui fait suite au plan de stabilisation Fourcade de 1974 (hausse de l’impôt sur les sociétés, resserrement de l’encadrement du crédit…), est centrée sur les dépenses publiques et les incitations fiscales : hausse de l’investissement public (accompagné par celui des Grandes entreprises nationales) et dépenses sociales, déductions fiscales pour soutenir l'investissement privé... Cette relance coïncide avec celles menées dans d’autres pays, notamment en Allemagne, dès 1974, et aux Etats-Unis par Ford (1975), où l’on observe une augmentation des déficits publics. Les politiques monétaires accompagnent ces relances budgétaires : les masses monétaires augmentent et les taux d'intérêt réels deviennent négatifs, sauf en RFA où la politique monétaire s’oriente vers la lutte contre l’inflation dès 1974.

La reprise économique de 1976 et le maintien d’une inflation élevée conduisent à un retournement des politiques macroéconomiques, malgré la poursuite de la progression du chômage ou son maintien à un niveau élevé. En France, le plan Barre (1976) est un plan d’austérité budgétaire et fiscale, en cohérence avec l’orientation budgétaire restrictive des autres pays, en particulier le Royaume-Uni. Parallèlement, même si des objectifs de croissance de la masse monétaire sont désormais publiés (conformément aux prescriptions monétaristes) et si l’encadrement du crédit resserré, la politique monétaire française reste relativement peu contraignante : comme dans les autres pays de l’OCDE (à l’exception de la RFA), les taux d'intérêt réels restent proches de zéro.

Le maintien de taux de chômage élevés incite les pays de l’OCDE, sous l’impulsion des Etats-Unis, à lancer en 1978 un « Programme d’action concertée », la RFA acceptant de jouer le rôle de ‘locomotive’ en Europe. Cette relance budgétaire coordonnée est le dernier événement caractéristique d’une période où les politiques macroéconomiques étaient dominées par la politique budgétaire de régulation de la demande. En dehors de la RFA, traditionnellement attachée à la lutte contre l’inflation depuis l’expérience de l’hyperinflation de 1923, et de manifestations assez marginales de l’influence monétariste (plan Barre), les politiques conjoncturelles des années 1970 restent en effet dans une large mesure marquées par les idées keynésiennes.
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