I- des politiques discrétionnaires aux politiques de règles





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Les politiques de régulation du cycle économique.

Objectifs

Etudier la manière dont les politiques macroéconomiques cherchent à réguler l’activité, en particulier depuis le début des années 1970.

Montrer que les politiques macroéconomiques recouvrent des actions coordonnées notamment au niveau européen, sont soumises à des contraintes et sont l’objet de controverses.

Notions à retenir

Politique monétaire, politique de change, politique budgétaire, politiques discrétionnaires / de règles, politiques contracycliques, politiques expansionniste / restrictive, Instruments et objectifs intermédiaires de la politique monétaire, désinflation compétitive, déficit budgétaire structurel, policy mix, crédibilité, autonomie de la politique monétaire, incohérence temporelle, coordination des politiques macroéconomiques, Règle de Taylor, politiques active / passive, politique monétaire non conventionnelle, multiplicateur budgétaire.

Introduction

Alors que les politiques contracycliques s’étaient imposées dans les trente glorieuses, la politique monétaire et la politique budgétaire se tournent vers des objectifs de lutte contre l’inflation et les déficits publics à partir de la fin des années 1970. Du fait de contraintes variables selon les pays, des différences se manifestent toutefois dans les politiques macroéconomiques, en particulier entre les Etats-Unis et l’Europe. La crise de 2008 implique des changements importants dans la politique monétaire et un mouvement de relance puis d’austérité budgétaires.

I- Des politiques discrétionnaires aux politiques de règles

A-. Les politiques contracycliques s’imposent dans les trente glorieuses

1-. La révolution keynésienne marque la naissance des politiques conjoncturelles


Jusque dans les années 1930, la régulation monétaire et celle du budget de l’Etat n’ont pas pour objectif d’influer sur les fluctuations de l’activité économique.

Les autorités monétaires contrôlent la circulation fiduciaire afin de préserver la valeur interne de la monnaie et la confiance du public dans la monnaie. De plus, le système monétaire international ne laisse quasiment aucune autonomie à la politique monétaire puisqu’il impose, dans cadre de l’étalon-or, de préserver la valeur externe de la monnaie et de satisfaire la convertibilité-or de la monnaie. Du côté du budget, l’équilibre est la règle : l’apparition de déficits budgétaires s’explique généralement par des dépenses exceptionnelles (militaires en particulier) et la résorption des déficits est une priorité économique, indépendamment de l’état de la conjoncture. Si l’augmentation des dépenses publiques peut s’observer dans le contexte de certaines crises économiques, il s’agit bien d’exceptions. Par exemple, le plan Freycinet (1879) en France a pu apparaître comme « une préfiguration des politiques de soutien de la demande globale, qui seront appliquées un demi-siècle plus tard pour lutter contre la dépression des années 1930 » (Asselain). Néanmoins, il prend fin en 1882 du fait de ses conséquences sur les finances publiques françaises, alors que la Grande dépression ne s’achèvera qu’à partir de 1892.

Ainsi, les politiques budgétaires et monétaires menées sont conformes aux modèles classique et néo-classique, en particulier à la théorie quantitative de la monnaie et à la loi de Say.

La révolution keynésienne (Keynes (1930, 1936)) va avoir une influence décisive dans la façon de conduire les politiques monétaires et budgétaires. Elle va en effet remettre en cause :

- l’orthodoxie monétaire selon laquelle la quantité de monnaie en circulation doit être régulée de façon à satisfaire les besoins en monnaie d’une économie dont le volume des transactions augmente en fonction de la croissance de l’offre dans la sphère réelle et,

- l’orthodoxie budgétaire selon laquelle des dépenses publiques minimales, justifiées dans le cadre d’une politique structurelle notamment du fait de l’existence de certaines défaillances du marché, doivent être financées par des prélèvements obligatoires dans le strict respect de l’équilibre budgétaire.

Au contraire, dès lors, ainsi que l’affirme Keynes, que l’économie fait face, au niveau macroéconomique, à une contrainte de débouchés et qu’existe une préférence pour la liquidité, les objectifs des politiques monétaires et budgétaires deviennent la stimulation de l’activité économique et la lutte contre le chômage involontaire. Avec la théorie keynésienne naissent donc les politiques conjoncturelles (encadré) de régulation de la demande.

L’influence keynésienne sur les politiques budgétaires et monétaires ne se manifeste toutefois pas immédiatement. En particulier, le New Deal ne peut être considéré comme relevant d’une politique keynésienne. Les dépenses de l’Etat (politique de grands travaux, dépenses sociales…) augmentent certes fortement à partir de 1933 mais elles s’accompagnent d’augmentations d’impôts et, si des déficits budgétaires apparaissent, ils ne sont pas volontaires. Or, une relance budgétaire keynésienne repose sur un déficit budgétaire volontaire – même si le théorème d’Haavelmo (1945) montre que le multiplicateur est égal à 1 lorsqu’une augmentation des dépenses publiques est strictement compensée par une augmentation des recettes. Concernant la politique monétaire, deux points doivent être soulignés. D’une part, la politique monétaire est considérée par Keynes comme moins efficace que la politique budgétaire, voire totalement inefficace lorsque le climat des affaires est particulièrement déprimé et qu’un phénomène de trappe à liquidité apparaît. D’autre part, plutôt qu’à une politique keynésienne de stimulation de l'investissement, l’accroissement rapide de la masse monétaire qui s’observe à partir de 1933 peut correspondre :

- à une politique de lutte contre la déflation cohérente avec la théorie quantitative de la monnaie (Friedman),

- à un objectif de lutte contre la crise bancaire (crise de liquidité),

- ou à la contrepartie des entrées d’or qui suivent l’abandon de l’étalon-or.

Encadré : Quels termes pour une classification des politiques économiques ?

Parmi les politiques économiques, il est usuel de distinguer les politiques conjoncturelles et les politiques structurelles. Les premières sont constituées principalement des politiques monétaires et budgétaires et visent la régulation de la conjoncture. Les secondes agissent sur les structures économiques et sont constituées par exemple de la politique industrielle ou de la politique commerciale. Dans la mesure où l’on peut distinguer un trend de croissance économique à long terme et des fluctuations de l’activité autour de ce trend, les politiques conjoncturelles doivent permettre de lutter contre le cycle (politiques dites contracycliques), donc de rapprocher l'économie de son état d’équilibre de long terme. L’horizon de la politique conjoncturelle est alors le court terme et celui de la politique structurel le (très) long terme. Cette approche convient parfaitement à une situation où la régulation de la demande permet de lutter contre le chômage ou l’inflation, vus comme des déséquilibres macroéconomiques de court terme.

Cependant, les objectifs des politiques monétaires et budgétaires ne sont pas nécessairement de réguler la conjoncture. Par exemple, la politique monétaire peut viser la stabilité des prix (à moyen terme) et la politique budgétaire la diminution de la dette publique, et cela indépendamment des fluctuations de l’activité : ces politiques sont alors qualifiées de passives, par opposition aux politiques actives cherchant à agir sur les fluctuations de l’activité économique. Parallèlement, la résorption des déséquilibres macroéconomiques peut nécessiter des politiques structurelles ; c’est le cas en particulier de la lutte contre le chômage structurel. Dans ce cas, une distinction entre politiques macroéconomiques et politiques microéconomiques pourra être préférée à celle entre politiques conjoncturelles et politiques structurelles. Les politiques macroéconomiques (budgétaires et monétaires) visent à agir sur le rythme et la dynamique de l’économie dans son ensemble. Les politiques microéconomiques cherchent à modifier les conditions de l’offre et de la demande dans des secteurs (de l’énergie, des transports…) et sur des marchés (marché du travail, marchés financiers…) spécifiques.

Source : D’après Kempf H. (2013), « Le cadre théorique de la politique économique : quelles évolutions ? », Problèmes économiques, Hors-série, n°4, septembre 2013.

2-. La domination des politiques contracycliques dans les trente glorieuses


Le début des trente glorieuses ne coïncide pas encore avec des politiques budgétaires et monétaires pouvant être qualifiées de politiques contracycliques inspirées de l’analyse keynésienne.

Dans les pays européens, le contexte de la reconstruction est celui d’une insuffisance de capacités de production en partie détruites par la guerre faisant face à une tendance forte à la croissance de la demande (investissement des entreprises et consommation des ménages). Les déséquilibres macroéconomiques internes (inflation, déficits budgétaires) et externes (déficits courants) nécessitent alors des politiques restrictives récurrentes.

Asselain (2010) affirme dès lors, dans le cas de la France, que l’« expérience de la IVe République n’évoque que de très loin l’avènement d’une ‘régulation keynésienne’ […] ». En effet, même si l’alternance de plans d’austérité (plans Mayer (1948), Pinay (1952), Gaillard (1957)) avec des plans de relance (plans Faure (1953-1955)) peut laisser penser à une politique de régulation du cycle, les politiques visant à limiter les tensions inflationnistes et l’accroissement des déficits budgétaires (systématiques jusqu’en 1959) dominent à cette époque. Les instruments les plus souvent mobilisés lors de ces politiques sont : abaissement du plafond d’escompte et relèvement du taux d’escompte sur le plan monétaire, diminution des dépenses publiques (subventions…) sur le plan budgétaire, blocages de prix et de salaires.

Le contexte géopolitique a également des conséquences importantes dans la plupart des pays, y compris aux Etats-Unis, dans la mesure où il implique des chocs exogènes (guerre de Corée (1950-1952), guerre d’Indochine (1946-1954), guerre d’Algérie (1954-1962)…) et imposent des décisions budgétaires et monétaires indépendantes de l’état de la conjoncture.

A partir du début des années 1960, les politiques monétaires et budgétaires deviennent plus clairement des politiques de réglage fin (fine tuning) de la conjoncture. Appelées également politiques de Stop and Go, elles alternent politiques de stimulation de l’activité (Go) lorsque l’activité économique ralentit et que le chômage augmente, et politiques restrictives (Stop) lorsque des tensions inflationnistes se manifestent, s’accompagnant éventuellement d’une dégradation de la balance courante.

En France, le plan d’austérité Pinay-Rueff (1958-1960) est suivi du plan de relance Debré (1961-1962), du plan de stabilisation Giscard d’Estaing (1963-1965) puis d’un nouveau plan de relance Debré (1966-1967) et d’un nouveau plan d’austérité Giscard d’Estaing (1969).

Aux Etats-Unis, l’arrivée de Kennedy à la présidence ouvre une période de nouvelles politiques économiques (New Economics) qui tranche avec les politiques de l’administration Eisenhower privilégiant la lutte contre l’inflation et les déficits budgétaires. L’ère Kennedy-Johnson est en effet marquée, entre 1961 et 1965, par une baisse des taux d'intérêt, une montée des dépenses publiques, dans les domaines spatial (programme Apollo), militaire (guerre froide, guerre du Vietnam) et social (Medicaid, Medicare), et une baisse des impôts (le taux marginal supérieur de l’impôt sur le revenu passe de 90% à 70%). Le déficit budgétaire, instrument de la politique de relance, se creuse jusqu’en 1962 puis se résorbe avec le retour d’une croissance soutenue du PIB, conformément aux prédictions keynésiennes. Cette politique expansionniste est remise en cause à partir de 1966 du fait de l’accroissement des déficits budgétaires (guerre du Vietnam) et de la montée de l’inflation (progression rapide des salaires) : le taux des fonds fédéraux, maintenu en dessous de 3% jusqu’en 1964, atteint 6% en 1966 et la politique budgétaire devient également plus restrictive (remontée des impôts).

L’affirmation des politiques contracycliques bénéficie à cette époque des développements de la théorie économique.

La relation empirique de Phillips (1958), liant négativement le taux de croissance des salaires et le taux de chômage, conduit rapidement (Samuelson et Solow (1960)) à la relation inverse entre taux d’inflation et taux de chômage – pour un taux de croissance de la productivité du travail donné. Cette relation vient compléter le modèle keynésien (reposant traditionnellement sur une hypothèse de rigidité des prix et des salaires). Simultanément, elle apporte une justification supplémentaire aux politiques de Stop and Go puisqu’elle ouvre la possibilité d’un arbitrage entre inflation et chômage. Samuelson et Solow (1960) précisent même les termes exacts de cet arbitrage pour les Etats-Unis des années 1960 : la croissance de la productivité du travail étant de 2.5% en moyenne, un objectif de stabilité des prix (inflation nulle) implique un taux de chômage de 5 à 6% et un taux de chômage de 3% nécessite d’accepter une inflation de 4 à 5% par an.

L’influence de la courbe de Phillips sur la politique conjoncturelle est d’autant plus importante qu’une tendance à l’augmentation de l’inflation apparaît dans la deuxième moitié des années 1960 dans l’ensemble des pays développés (à l’exception de la RFA). Si un compromis de long terme est possible entre inflation et chômage, l’augmentation du chômage (proche de 7% aux Etats-Unis en 1961) justifie une politique expansionniste et l’accélération de l’inflation (proche de 4% aux Etats-Unis en 1966 et dépassant 5% en 1969) justifie des politiques de stabilisation.
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