Le cadre juridique des actions des communes et intercommunalités en matière économique et sociale





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2009





Moussé Julien

Servais Valérie



[Les compétences économiques et sociales des communes et intercommunalités ]





SOMMAIRE


  1. Le cadre juridique des actions des communes et intercommunalités en matière économique et sociale




  1. Une action économique limitée par la primauté de la région




  1. La voie classique d’intervention : la création et gestion des Services Publics Locaux

  2. Les aides aux entreprises sévèrement encadrées par les prérogatives régionales




  1. Liberté limitée pour les aides directes au développement économique p.6

  2. Le régime plus souple des aides indirectes donne une plus grande marge de manœuvre aux communes p.7

  3. Compétence communale importante pour les aides au maintien des services nécessaires à la population en milieu rural p.8




  1. Une action sociale importante




  1. L’aide sociale p.9

  2. Le logement p.10



  1. Action économique et sociale limitée dans les faits




  1. La délicate répartition des compétences




  1. Les compétences sociales partagées entre commune, département et Etat p.11

  2. Les compétences économiques partagées avec la région chef de file p.12




  1. La difficile mise en cohérence des compétences avec certains objectifs




  1. De nombreux outils difficiles à coordonner p.15

  2. Les problèmes liés à la politique p.16



Au 1er janvier 2009 on comptait 36686 communes en France. En tant qu’échelon important de l’administration L’INSEE doit l’étudier, et pour cela en donne une définition : « La commune est la plus petite subdivision administrative française mais c'est aussi la plus ancienne, puisqu'elle a succédé aux villes et paroisses du Moyen Âge. Elle a été instituée en 1789 avant de connaître un début d'autonomie avec la loi du 5 avril 1884, véritable charte communale. Le maire est l'exécutif de la commune qu'il représente et dont il gère le budget. Il est l'employeur du personnel communal et exerce les compétences de proximité (écoles, urbanisme, action sociale, voirie, transports scolaires, ramassage des ordures ménagères, assainissement...).Il est également agent de l'Etat pour les fonctions d’état civil, d'ordre public, d'organisation des élections et de délivrance de titres réglementaires ».
Les communes afin d’exercer leur fonction ont recours à des coopérations qui sont apparues dès le XIXe siècle avec la loi du 22 mars 1890 qui régit les associations intercommunales. Le législateur a très vite remarqué que ce genre de structures pourrait être bénéfique pour la gestion des compétences communales et a donc proposé des solutions, comme avec la loi Marcellin de 1971 ou encore la loi Chevènement du 12 juillet 1999.
Avec les lois de décentralisations, et les transferts de l’Etat, de nouvelles compétences sont attribuées aux collectivités locales, et même si la commune n’est la principale bénéficiaire, elle en acquiert de plus en plus. Par exemple la loi du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales consacre son titre IX à l’échelon communal et intercommunal, et lui permet d’obtenir de nouvelles compétences. Ces compétences sont importantes dans le domaine économique, qui sont les activités relatives à la production, redistribution et à la consommation des richesses d’une collectivité humaine, mais aussi dans le domaine social, qui regroupe l’ensemble des « activités organisées qui visent à aider l’adaptation des individus et de leur milieu social en utilisant des techniques pour permettre aux individus, aux groupes de faire face aux besoins et de résoudre leurs problèmes dans une société en constante évolution » (Dictionnaire de la réadaptation).
Quelles sont alors les compétences des communes et intercommunalité en matière économique et sociale ?
Nous présenterons dans un premier temps ce qu’il est prévu que les communes gèrent dans ces deux domaines et dans un deuxième temps les problèmes posés à cette gestion et les solutions apportées.
Les communes et intercommunalités ont des compétences définies en matières économique et en matière sociale.



  1. Les actions des communes et intercommunalités en matière économique et en matière sociale


L’article L 2251-1 du code général des collectivités territoriales dispose que : « L'Etat a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l'emploi.   Néanmoins, sous réserve du respect de la liberté du commerce et de l'industrie, du principe d'égalité des citoyens devant la loi ainsi que des règles de l'aménagement du territoire définies par la loi approuvant le plan, la commune peut intervenir en matière économique et sociale dans les conditions prévues au présent chapitre et à l'article L. 2253-1 ». Après avoir traité des compétences économiques (1.), nous évoquerons les compétences sociales des communes et intercommunalités (2.)


  1. Une action économique limitée par la primauté de la région



1. La voie classique d’intervention : la création et la gestion des Services Publics Locaux

En vertu du principe de Libre administration des collectivités locales, la commune dispose d’une clause de compétence générale qui la fonde à intervenir dans les domaines économique ou social, dès lors qu’un intérêt public local le justifie. Historiquement, cette intervention économique ou sociale a d’abord reposé sur une gestion directe par le biais des services publics locaux. Ces interventions se sont beaucoup développées entre la fin du XIXème siècle jusqu’aux années 1970, à tel point que de nombreux auteurs ont parlé de socialisme municipal. A partir de ces années, les interventions prennent la forme d’aides aux entreprises (cf. 2).
La commune peut intervenir pour créer un service à caractère industriel ou commercial. Les activités qui entrent dans cette catégorie sont celles susceptibles d’être gérées par des entreprises privées avec pour limite la jurisprudence du Conseil d’Etat. D’abord restrictive en application du principe de la liberté du commerce et de l’industrie établi par la loi du 2-17 mars 1791, elle a été assouplie progressivement.
Ainsi, aujourd’hui, de très nombreuses activités économiques constituent des services publics communaux. On peut citer : les réseaux municipaux d’eau potable, la collecte et le traitement des ordures ménagères, la production de gaz et d’électricité, les transports publics ou encore l’office de tourisme. Le service publique de distribution d’eau potable est régi par plusieurs dispositions du code de la santé publique (décret du 1er août 1961, loi du 31 décembre 1970, par exemple) et surtout par la loi sur l’eau n° 92-3 du 3 janvier 1992. Il faut noter que le fonctionnement du service public de distribution d’eau potable obéit entièrement aux règles de droit privé, en tant que SPIC, comme l’affirme la jurisprudence (TC, 19 février 1990, Thomas). La distribution d’eau potable constitue un monopole de fait des communes et des groupements de communes pour une raison simple : l’occupation du domaine public qu’elle implique. Elle est soit assurée directement par les communes, soit par un EPCI pour le compte de plusieurs communes. Mais en pratique, dans plus de 65% des cas cette gestion est confiée à un EPCI, contre 30% des communes qui assurent elle-même cette gestion. Enfin, 5% des communes font appel à une autre commune en dehors de tout cadre intercommunal (résultats de l’enquête « Eau 1998, Ifen-Sees-Agences de l’eau » publiée en 2001 par l’Observatoire des finances locales en 2001).

Pour ce qui est du service public de distribution d’électricité, la nationalisation de ce secteur par la loi du 8 avril 1946 confié à EDF a fait perdre de fait cette gestion aux communes, qui pouvaient auparavant choisir entre plusieurs sociétés. Il ne reste en effet que quelques villes qui ont conservé l’exploitation de leur réseau électrique, soit en régie, soit en société d’économie mixte (SEM). Par ailleurs, seule la distribution locale d’électricité est de la compétence des communes et intercommunalités, car la distribution sur le territoire nationale est une concession de l’Etat.
La loi du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déchets offre aussi la possibilité aux communes et EPCI d’éliminer les déchets non domestiques, c'est-à-dire provenant des commerçants, artisans ou restaurateur. Ces déchets sont éliminés dans les mêmes conditions que les ménages (article R-224-28 CGCT).
Mis à part ces activités régies par des législations spécifiques, les collectivités, et particulièrement les communes, ont la possibilité de créer des services publics locaux pour répondre à un intérêt public local (article L-2121-29 CGCT). Les limites de cette compétence ont été posées au cas par cas par la jurisprudence administrative. Sont des services publics locaux la gestion des frigorifiques municipaux (TC, 17 décembre 1962, Dame Bertrand), la création d’un café-hotel-restaurant pour améliorer la qualité de l’offre touristique, le seul débit de boisson étant mal tenu (TA de Clermont-Ferrand, 21 octobre 1983), l’organisation d’un festival de musique ( CE, 2 juin 1995, Ville de Nice). Dans le domaine du sport et du divertissement : l’exploitation des piscines et patinoires municipales (CE, 1er octobre 1999, association « jeune France », la gestion ayant été confiée à cette association). Enfin, le service public des transports en commun pour gérer les lignes régulières de transport public à l’intérieur d’une ville ou d’une agglomération.


2. Les aides aux entreprises sévèrement encadrées par les prérogatives régionales


    1. Liberté limitée pour les aides directes à la création ou développement des entreprises


Tout d’abord, les aides directes sont limitativement énumérées par l’article L. 1511-2 du CGCT, et par conséquent, elles ne peuvent prendre d’autres formes que celles de prime régionales à la création d’entreprises (PRCE) ou de primes régionales à l’emploi (PRE),de bonifications d’intérêt ou de prêts et avances remboursables à taux nul ou à faible taux.
Ces aides étant accordées par le Conseil régional, la commune ne peut donc intervenir qu’en complément de la région et jusqu’à concurrence d’un plafond fixé par décret en Conseil d’Etat. Par conséquent, soit la région décide de ne pas mettre en place ces aides, et dans ce cas, et les autres collectivités dont la commune sont juridiquement incompétentes. Soit, les communes ne peuvent agir que dans le cadre que dans le cadre des règles fixées par la région en complétant l’aide régionale lorsqu’elle n’atteint pas les plafonds prévus par voie réglementaire. Le montant de ce plafond est de 25000 euros par entreprise, mais peut être porté à 35000 euros pour les projets localisés dans les zones prioritaires retenues par le conseil régional, en vertu de l’article R-1511-7 du CGCT. La fixation de ce plafond échappe au conseil régional, qui ne peut fixer que les règles d’attribution de la prime.
-Une première règle d’attribution est fixée par l’article R-1511-5 du CGCT : l’entreprise doit avoir pour finalité une des activités dont la liste est fixée par le conseil régional. Pour que le régime de la PRCE soit compatible avec les dispositions du droit communautaire, l’article 2 de la loi du 9 juillet 2001 exclut les entreprises de l’industrie charbonnière, de la sidérurgie, de la construction navale, de la pêche, de l’agriculture et des transports.

- l’entreprise doit s’engager à créer un nombre minimal d’emplois permanents fixés par le conseil régional, c'est-à-dire que le recrutement se fait par contrats à durée indéterminée (article R-1511-6 CGCT).

-enfin, l’entreprise doit être régulièrement créée depuis moins de 12 mois à la date où elle présente sa demande.
La PRE concerne les PME c’est-à-dire les entreprises de moins de 250 salariés (article R-1511-9 CGCT). Cette prime n’est accordée qu’aux entreprises qui créent effectivement des emplois et non celles qui ont pour finalité un investissement. C’est en application du droit communautaire qui fait la distinction entre les aides à l’emploi et les aides à l’investissement. Son montant maximal a été revu à la hausse par la loi de juillet 2001 et atteint 11000 euros par emploi et sur trois ans.
Pour ce qui de ces aides directes, la primauté de la région a encore été renforcée par la loi du 27 février 2002 qui l’a consacrée « chef de file ». Mais cette primauté régionale a pris une forme conventionnelle et non plus autoritaire. En effet, si auparavant la région imposait les aides autorisées aux départements et communes, désormais le régime d’aides régional est négocié dans le cadre d’une convention entre la région et les autres collectivités. Le législateur a érigé la région en chef de file afin qu’elle assure la coordination des actions économiques des départements et des communes. Toutefois cette primauté à une limite : l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité sur une autre prévue par la loi du 7 janvier 1983 à l’article 2.


    1. Régime plus souple des aides indirectes donne une marge de manœuvre aux communes


En principe, la règle générale est la liberté d’attribution des aides indirectes, en vertu de l’article 4 de la loi du 7 janvier 1982, qui dispose « les aides indirectes peuvent être attribuées par les collectivités territoriales ou leurs groupements », « les autres aides indirectes étant libres ». Par exemple, les communes peuvent fixer librement le prix de vente ou de location de terrains aménagés ( et non de bâtiments) mis à la disposition des entreprises pour faciliter leur implantation. C’est en raison de cette liberté d’octroi que ces aides sont privilégiées notamment par les communes qui ont une plus grande liberté d’action dans ce domaine.
Les aides indirectes sont libres d’attribution pour deux raisons : d’abord leur octroi n’est pas soumis au principe de complémentarité : les communes et leurs groupements peuvent les attribuer sans avoir passé de convention avec la région. L’autre raison est que ces aides pas limitativement énumérées. Cette liberté de principe des aides indirectes à été reconnue par l’arrêt « Société laitière Bellevue » (du 30 décembre 1998)dans lequel le conseil d’Etat a reconnu que la construction d’un atelier relais sur un terrain lui appartenant et la location de cet atelier à la société laitière bellevue constituait une aide indirecte en faveur du développement économique et à la création d’emplois sur le territoire de la commune.


    1. Compétence communale importante pour les aides au maintien des services nécessaires aux besoins de la population en milieu rural


Cette compétence intéresse avant tout les communes situées en milieu rural qui veulent agir contre la menace de fermeture de services indispensables à la population dès lors que « l’initiative privée est défaillante ou absente ». Pour donner cette compétence aux communes, le législateur s’est en partie inspiré de la jurisprudence relative à la création des services publics industriels et commerciaux locaux (vu en 1)), car il est question de maintenir des services (mais pas des services publics), nécessairement de proximité ou de voisinage qui répondent aux besoins de la population résidente (par exemple : stations-service, commerces d’alimentation et autres, hôtels…) par des aides directes et indirectes destinées à des agents économiques privés. Si les plus concernées sont évidemment les communes rurales, le conseil d’état (30 novembre 1994, commune de Lagord) a précisé que ces aides peuvent concerner des communes plus grandes, sans pouvoir intégrer les banlieues des grandes villes, comme cette commune de l’agglomération de la Rochelle. Il a aussi précisé que les activités purement industrielles ou artisanales ne sont pas des services (TA Dijon, 1er octobre 1985, COREP du département de Saône-et-loire), à la différence des magasins d’alimentation ou des salons de coiffure (TA de Nantes, 16 décembre 1997, Calba). La conclusion d’une convention avec le bénéficiaire de l’aide est obligatoire, en pouvant y inclure des engagements à la charge des deux parties. Pour mieux assurer l’efficacité des actions des communes en cause en tenant compte de leurs faibles ressources financières, la loi du 5 janvier 1988 reconnaît l’intérêt de faire des partenariats entre communes, ou d’autres collectivités qui disposent « de moyens adaptés à la conduite des actions, notamment financier « (codifiés à l’article L.2251-3 du CGCT).


  1. Des compétences sociales importantes



Les compétences sociales des communes sont surtout limitées à deux domaines à savoir l’aide sociale et le logement.

  1. L’aide sociale


En France, toutes les communes doivent avoir un CCAS (centre communal d’action sociale), elles peuvent également choisir de le faire gérer par leur intercommunalité, et dans ce cas on l’appelle CIAS (centre intercommunal d’action sociale). Ces CCAS ont une origine ancienne puisqu’ils succèdent aux « Bureaux de bienfaisance » et des « Bureaux d'assistance », créés respectivement par des lois de 1796 et 1823. Ils tiennent leur dénomination de la loi du 6 janvier 1986. Cette structure datant de l’après révolution renforce l’idée d’un rôle social lié à la commune assez ancien. Le CCAS est organisé sous forme d’établissement public, et sa gestion est assurée par une commission administrative présidée par le maire (ou le président de la structure intercommunale). Le CCAS intervient principalement dans trois domaines. Les communes participent aux versements de prestations légales : placement des personnes âgées ou handicapées, prise en charge de l'aide ménagère, l’Allocation Personnalisée d’autonomie, etc…, c’est ce qu’on appelle l’aide sociale légale. Ensuite elles peuvent prendre en charge une aide sociale facultative (prise en charge des frais de cantine, des classes découverte, impayés d'électricité, eau...) et l’action sociale, matières pour lesquelles elles disposent d’une grande liberté d’intervention et pour lesquelles il met en œuvre la politique sociale déterminée par les élus. Ces aides facultatives peuvent être confiées par convention par le président du conseil général depuis la loi du 13 août 2004, comme pour le fond d’aide aux jeunes, à une ou plusieurs communes ou EPCI. Enfin, le CCAS est chargé de l’animation des activités sociales.

En plus du CCAS, la commune a des compétences sociales liées à la fonction de représentation de l’Etat : la gestion des garderies, crèches ou encore foyers pour personnes âgées. Les communes peuvent également créer sous forme d’EPCI un crédit municipal. Ils ont pour origine les Mont-de-piété qui deviennent des « établissements à caractère social par la loi du 24 juin 1851, puis avec par le décret du 24 octobre 1918 sont autorisés à ouvrir des comptes de dépôts et prennent leur appellation actuelle. La principale activité des caisses de crédit municipal est l’attribution de prêts sur gage et à court terme (deux ans), pour laquelle elles disposent du monopole légal.

En plus de l’aide sociale, les communes ont des compétences en matière de logement.


  1. Le logement


Les communes au sein d’un EPCI participent à l’élaboration d’un PLH (Plan Local d’Habitat, Art. L 302-1 du Code de la Construction et de l'Habitation ), qui fixe pour six ans au moins, les objectifs et les principes d’une politique destinée à répondre aux besoins en logements et à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale à l’intérieur d’une commune mais aussi entre les communes.
Les communes ont également des compétences en matière de logement liées à leur fonction de représentation de l’Etat comme l’aménagement de logements sociaux, ou encore de zones d’activités, pour redynamiser l’emploi.
Plusieurs lois confèrent à la commune et aux EPCI des objectifs à atteindre dans le cadre de « la politique de la ville » qui selon le site vie-publique.fr « comprend l’ensemble des actions visant à lutter contre les phénomènes d’exclusion des populations urbaines défavorisées ». La LOV loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991, est l’un des textes fondamentaux. Elle impose à toutes les communes d’une agglomération de plus de 200 000 habitants d’avoir au moins 20% de logements sociaux, cette disposition est rappelée dans la loi SRU (solidarité et renouvellement urbain) du 13 décembre 2000. Toujours en ce qui concerne les logements sociaux on trouve de nombreuses dispositions dans le Code de la Construction et de l'Habitation et dans le Code Général des Collectivités Territoriales. Les communes et EPCI peuvent avoir recours à plusieurs moyens afin de permettre le développement et le bon fonctionnement des offices HLM. Par exemple ils peuvent se porter garants pour leurs emprunts, ou encore leur céder des terrains. Les communes et EPCI peuvent également par diverses dispositions de l’article L 1523-5 favoriser l’implantation de certains types de logements dans des quartiers afin de favoriser la mixité sociale. Depuis 2004, la commune a des compétences en matière de logements sociaux et étudiants.
En ce qui concerne les intercommunalités, certaines ont des compétences en matière de logement facultatives, comme les communautés de communes et d’autres obligatoires, comme les communautés urbaines. Lorsqu’elles prennent en charge ces compétences, elles doivent en premier lieu, comme les villes favoriser la mixité sociale.

Ces compétences au niveau communal et intercommunal sont en parties mises en œuvre, cependant elles se heurtent parfois à des difficultés.

  1. Des actions économiques et sociales limités dans les faits


Les actions économiques et sociales sont d’une part difficiles à répartir entre les différents niveaux de collectivités (A.), mais également à mettre en accord avec certains objectifs (B.)


  1. La délicate répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités


Les compétences sociales partagées avec le niveau supérieur nuisent à l’efficacité des aides sociales (1), tandis que les compétences économiques partagées avec la région chef de file conduisent à un manque cohérence de l’action économique des communes(2.)



  1. Les compétences sociales partagées entre département, commune et Etat


Le partage des compétences d’action sociale issu de l’acte I de la décentralisation 1 a conféré au département le rôle central, car il a une compétence générale en matière sociale. L’Etat, même s’il conserve le pouvoir d’édicter les normes juridiques qui encadrent les compétences sociales, n’a plus que des compétences marginales en ce qui concerne la prise en charge des prestations sociales. Les communes jouent un rôle relativement modeste, dans la mesure ou la plupart des aides sont facultatives.
Pourtant leur champ d’intervention est en théorie très large. Comme vu en première partie, elles interviennent surtout en direction des personnes âgées (maisons de retraites, services de maintien à domicile), de l’enfance (services de garde de la petite enfance), des jeunes et de l’ensemble de la population (centres sociaux, maisons de quartier). L’étendue de ces compétences est donc très variable d’une commune à une autre, en fonction des choix politiques des élus, d’une part. D’autre part, elle dépend aussi beaucoup de la taille de la commune. Une étude sur quatre communes de taille moyenne de la DREES a montré en 2006 cette variabilité de l’étendue des compétences sociales. Les domaines couverts en matière d’action sociale facultative correspondent dans les quatre communes étudiées : aux personnes âgées, personnes en difficulté sociale, petite enfance et jeunesse. Enfin les personnes handicapées dans une moindre mesure. Dans les quatre communes, il est apparu que les diverses actions sociales peuvent être menées par la commune seule ou en partenariat. Les différents partenaires sont les mêmes d’une commune à une autre : les services du conseil général, des services déconcentrés de l’Etat et les organismes sociaux. Il est apparu que le conseil général est le principal partenaire des communes. Il peut d’abord déléguer des prérogatives aux communes.
Toutefois les multiples dysfonctionnements rencontrés au niveau local en matière d’aide et d’action sociale rendent nécessaires un certain nombre d’améliorations : celles-ci portent à la fois sur la répartition même des compétences entre collectivités et sur leurs modalités de mise en œuvre. Pour ne citer qu’un domaine ou les compétences entre Etat département et communes sont mal réparties : la politique menée en faveur des personnes handicapées. En effet, cette politique est assumée pour l’essentiel par l’Etat en matière d’éducation et d’insertion professionnelle, par les organismes de sécurité sociale pour les soins et certaines pensions et par le département pour les reste (hébergement, aide à domicile, frais de transports). Il serait souhaitable de constituer dans ce domaine des blocs de compétences, comme le préconisait le rapport Mauroy2de 2000. Ainsi, l’Etat pourrait prendre en charge l’intégration professionnelle, les établissements d’enseignement relèveraient des régions, départements et communes. Enfin les communes et les départements seraient chargés des prestations d’aide à domicile qui doivent être traitées au plus près des personnes bénéficiaires.
La politique des blocs de compétences a connu des difficultés dès l’origine, au point qu’il faut plus la considérer comme une ambition que comme une réalité. Ces difficultés viennent d’une part du fait que le maintien de compétences partagées entre différents niveaux de collectivités est pour certaines compétences inévitable. Cette critique est particulièrement vraie pour les compétences partagées entre l’Etat et le département. La seconde raison de l’impossibilité d’établir des blocs de compétences tient au fait que de nouvelles politiques en faveur des personnes en situation d’exclusion à la fin des années 80. Afin de décharger quelque peu le département, la gestion des demandes de RMI, le logement pour les plus démunis, l’aide aux jeunes ont été répartis entre les communes et de nombreux autres acteurs : associations, organismes de sécurité sociale. Ce brouillage des compétences, s’il est en partie inévitable peut du moins être atténué. Tout d’abord, si on se place du côté des bénéficiaires des prestations sociales, il faudrait établir un réseau d’informations sociales qui permettrait aux citoyens de savoir quelles sont les prestations offertes et quels sont les organismes prestataires3.
De même, pour améliorer la coordination des politiques sociales, il conviendrait de développer la pratique pour les départements d’opérer des délégations de compétences aux communes et intercommunalités. Comme il a été vu plus haut, de telles délégations existent déjà, il faudrait donc les généraliser en appliquant le principe de subsidiarité à l’ensemble de l’action sociale décentralisée.
Toutefois, la montée des EPCI urbains ces dernières années tend à remettre en cause la répartition des compétences sociales, jusque là accaparées par le département et la commune. En effet, les départements risquent de ne pas pouvoir faire face à de nouvelles hausses de la charge financière des compétences sociales. Ainsi, les dépenses d’action sociales représentaient 53% du budget de fonctionnement du département en 2002. Cette charge a depuis augmenté, avec la loi du 13 août 2004 qui a accru les prérogatives du département, notamment en matière de RMI. Cet argument financier qui justifie davantage d’interventions des EPCI en matière d’action sociale est loin d’être le seul.
Le deuxième argument tient au but même que la loi a fixé aux intercommunalités : en finir avec des politiques sectorisées pour mettre en place des politiques transversales. Dans cette perspective, il est évident que les EPCI constituent des territoires pertinents pour l’action sociale. Ils disposent en effet de moyens financiers bien plus importants qu’une commune seule, notamment dans les territoires ruraux. L’implantation de centres social intercommunal en milieu rural semble constituer un atout du développement local. Les EPCI permettent de pallier les carences des petites communes, qui, faute moyens ne peuvent investir dans le domaine social. Il faut savoir que seules 7 157 communes (sur plus de 36 600) ont mis en place un CCAS. Cette carence ne touche pas uniquement les petites communes : seulement 63 % des communes de 3 500 à 5 000 habitants et 80 % de celles de 5 000 à 10 000 habitants disposent d’un CCAS. Dans un tel contexte, la création de CIAS est déterminante et permet un réel maillage social du territoire en autorisant l’exercice de nouvelles attributions (plus qu’un transfert de compétences). Encore faut-il que ces formules ne remettent pas en cause les CCAS communaux existants dans chaque communauté, mais qu’elles s’intègrent dans une logique de subsidiarité. Dans l’état actuel des choses, les CIAS ne connaissent encore qu’un développement marginal (on n’en recensait que 150 à la fin de 2003). On peut citer de nombreux exemples, comme la communauté de communes de l’Antonnière a créé une maison d’accueil rural pour personnes âgées, ou la communauté d’agglomération du Boulonnais qui a piloté une opération d’assistance aux enfants en situation d’échec scolaire en 2000.



  1. Compétences économiques partagées avec la région chef de file


Il existe une suprématie en théorie de la région mais dans la pratique, il y a concurrence des niveaux infrarégionaux, et notamment de la commune. En effet, comme il a été vu en première partie, la région possède un ensemble important d’outils économiques, notamment la définition des régimes d’aide ou la planification, qui auraient dû lui permettre d’assurer un rôle de leader par rapport aux collectivités infrarégionales. Mais ce rôle a été réduit et souvent contesté par les communes et les départements. D’une part, l’Etat n’est pas allé au bout de la logique de chef de file en interdisant la tutelle d’une collectivité sur une autre, et en ne remettant pas en cause la compétence générale des communes et départements. Il n’est pas impossible d’ailleurs que la réforme actuelle des collectivités locales supprime cette clause de compétence générale, comme le prévoit le projet de loi.
D’autre part, le principe de prééminence de la région a été détourné en partie par les communes. En effet, celles-ci, fortes de leur proximité des agents économiques, ont continué de développer leur arsenal d’aides indirectes résultant de l’utilisation des autres compétences communales (action foncière, immobilière…). Les communes et leurs groupements se consacrent aussi fortement à l’aménagement de zones d’activité. Les zones d’activité sont des espaces aménagés dans le respect de certaines obligations en matière d’équipement, de viabilisation et de service, avant revente ou location des terrains aux entreprises. Entre 350.000 hectares et 600.000 hectares seraient aujourd’hui disponible en France. D’ailleurs les collectivités sont mises en concurrence par les entreprises, ce qui fait augmenter fortement les charges pour aménager des zones d’activité, ce qui exclue de plus en plus de petites communes ou petits groupements de communes de ce genre d’intervention.
Quant à la répartition des compétences en matière d’aide au développement économique, si le partage des compétences entre communes départements et régions est parfois inévitable, il convient de mieux les articuler. En effet, étant donné le champ des compétences que recouvre le domaine économique, il serait impossible de n’attribuer de pouvoir économique qu’à une catégorie exclusive de collectivité, puisque l’activité économique se déroule à tous les niveaux du développement (mondial, communautaire, national, régional, et tous les niveaux infrarégionaux). Ainsi, la mobilisation de tous les acteurs, à tous les niveaux, s’impose dans une perspective de coopération et non de concurrence.
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales reprend ces orientations. D’une part elle confirme le rôle privilégié de la région : dotée de nouveaux moyens pour coordonner l’action des collectivités, elle est chargée d’un rapport annuel. Le principal outil de coordination est le schéma régional de développement économique (SRDE) dont la réalisation peut être confiée par l’Etat à la région. Par ailleurs, le pouvoir d’action économique n’est pas uniquement confié à la région, car les autres collectivités voient leurs rôles renforcés dans le cadre du toilettage des aides aux entreprises. En effet, la distinction aide directe/ aide indirecte est supprimée car incompatible avec le droit communautaire en matière d’aides d’Etat. Leur champ d’action est également élargi. Ainsi, les aides qui ont la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d’intérêt, de prêts et avances remboursables peuvent être accordées par les départements, communes et intercommunalités selon trois modes d’intervention qui reposent avant tout sur la passation de conventions. D’abord, elles peuvent conclure avec la région une convention de participation au financement d’aides régionales. Une autre possibilité est de mettre en œuvre elles-même ces aides, avec l’accord de la région. Enfin, elles peuvent conclure avec l’Etat une convention pour compléter les régimes d’aide.



  1. La difficile mise en cohérence des compétences avec certains objectifs



De nombreuses structures et politiques ont été mises en place tant au niveau local, qu’au niveau national, qui sont parfois compliquées à concilier avec les actions économiques et sociales des communes et intercommunalités.



  1. De nombreux outils difficiles à coordonner


Selon l’article 22 de la loi du 4 février 1995, dite loi Pasqua ou LOADT (Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire) le pays « constitue le cadre de l'élaboration d'un projet commun de développement durable destiné à développer les atouts du territoire considéré et à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural ». Or le Conseil de développement, qui regroupe les élus, acteurs économiques, sociaux et culturels ou associatif des pays n’a aucun pouvoir de décision, il émet des avis, propositions et accompagne les projets. Ce qui pourrait être un bon outil d’aménagement du territoire n’a pas les pouvoirs pour mettre en place ses volontés. Les communes et intercommunalités peuvent suivre ses recommandations, mais c’est selon leur choix, ce qui peut conduire certaines a ne pas les suivre et rendre alors inutile ou incohérent le travail effectué par ce Conseil.

Les intercommunalités et communes peuvent parfois être par elles-mêmes être obligées de se limiter dans leurs actions par exemple, lorsque leur finances ne leur permettent pas de mener de grands chantiers pourtant nécessaires, comme la mise en place d’un fond d’aide aux jeunes. Il peut y avoir également des doublons avec la Région et le département, mais aussi avec les communes dans les domaines économique et social, ce qui entraine des surcoûts.
Enfin la réforme des collectivités territoriale souhaite achever la carte de l’intercommunalité et revoir le périmètre de certaines afin de pouvoir appliquer des politiques cohérentes et plus performantes sur des territoires adéquats. Ainsi les enclaves et les intercommunalités discontinues devront revoir leur périmètre de façon à concentrer leurs efforts sur un territoire plus cohérent.



  1. Problèmes liés à la politique de l’Etat



Les compétences économiques et sociales font l’objet de politiques et législation venant de l’Etat. Le problème est que celle-ci est parfois difficile à mettre en œuvre. Par exemple les lois imposant aux communes un certain nombre de logements sociaux ne sont parfois mises en places, par manque de moyens ou de volonté. La ville de Neuilly sur Seine fait figure de mauvais élève avec seulement 2,6 % de logements sociaux.
De plus les transferts de l’Etat ne sont pas toujours accompagnés d’une compensation suffisante pour faire face aux nouvelles charges, surtout lorsque ces charges évoluent au cours du temps. Ainsi lorsque la population d’une commune vieillit, celle-ci doit trouver des ressources pour financer les aides liées aux situations de dépendances des personnes âgées.
Enfin les nouvelles normes dictées par l’Union européenne viennent également peser sur les communes, qui n’ont pas toujours les moyens financiers et humains pour réaliser ces exigences. Une directive européenne de 1991 oblige, par exemple les communes de plus de 2000 habitants a avoir un système de tout à l’égout, dès 2005, mais celle-ci est loin d’être appliquée.
CONCLUSION

Les modes d’intervention reposant sur des conventions (mis en place par la loi du 13 août 2004), soit avec l’Etat, soit avec la région est un palliatif ingénieux à l’enchevêtrement des compétences économiques, car ces contrats permettent de faire coopérer les différents acteurs autour de projets spécifiques. Cette logique de contractualisation associée à une logique de projets semble promise à se développer encore davantage, tant dans le domaine économique que le domaine social. En effet dans le domaine social, les délégations de compétences sociales par convention entre le département et les intercommunalités en sont un bon exemple. Enfin qu’il s’agisse de l’action sociale ou économique des communes, celle-ci ne gagnera en efficacité que si est réellement appliqué le principe de subsidiarité.

ANNEXES

Annexe I- Les diverses activités des caisses de crédit municipal

(www.avignon.fr)

PRET SUR GAGES
" le crédit instantané ". Idéal pour ne pas rater une bonne affaire ou pour faire face à une situation imprévue. Obtenu dans le 1/4 d’heure contre le dépôt d’un objet de valeur, le prêt sur gages : un crédit pratique qui sait être discret.

PRETS PERSONNELS
Le Crédit Municipal consent des prêts :
• avec ou sans ouverture de compte,
• pour des durées de 6 à 120 mois,
• et des montants de 500 euros à 30 000 euros,
• les titulaires d'un compte à vue bénéficient d'un taux privilégié.

RACHAT DE CREDIT (prêt Oxygène)
Le Crédit Municipal rachète vos crédits afin d’alléger vos mensualités et les regrouper en une seule aux meilleures conditions. (Possibilité jusqu’à 50 000 euros).

PRET IMMOBILIER
Pour réaliser vos différents projets, le Crédit Municipal a choisi le Crédit Foncier de France et meilleurtaux.com comme partenaires afin de vous offrir les meilleures possibilités de financement.

BANQUE
Par ailleurs, les clients bénéficient de conditions privilégiées en matière de prêts personnels.

PLACEMENTS
Sécurité, liquidité, rendement, fiscalité, anonymat. Choisissez la formule qui vous convient (Bon de Caisse, Compte à terme, Comptes sur Livret, produits d’assurances et de prévoyance).
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