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Université de Paris I Panthéon-Sorbonne

Année universitaire 2001-2002

Maîtrise sciences économiques

Economie publique normative
Calcul économique public

(notes de cours)

(Professeur Jean-Dominique Lafay)

Introduction générale


Section I : Historique

Section II : Economie publique normative et économie positive

Section III : Plan et bibliographie
L'économie publique étudie l'ensemble des problèmes liés à l'activité du secteur public, c'est-à-dire de l'Etat central, des collectivités territoriales et des organismes d’assurance sociale. Cette activité peut être marchande (cas des entreprises publiques vendant des biens et services sur le marché) ou non marchande (fourniture gratuite de biens et services ou à un prix sans rapport avec le coût marginal).

Section I : Historique



Lors de l’émergence des Etats modernes en Europe, à l’époque de la Renaissance1, les problèmes du secteur public étaient surtout d'ordre financier. Le "bon plaisir du Prince" décidait seul de l'opportunité des dépenses publiques. La seule question technique était de choisir entre les différentes modalités de leur financement : impôt, emprunt, création de monnaie2 ou recettes d’exploitation du domaine public (quitte à étendre ce dernier par la guerre). Par ailleurs, le faible développement des marchés financiers privés faisait que l'Etat se trouvait au centre de tous les grands flux de prêt et d'emprunt (en général comme emprunteur). Ces deux raisons expliquent pourquoi on a longtemps utilisé les termes de finances publiques et d’économie financière pour désigner ce que les économistes appellent aujourd’hui l’économie publique3

Le champ de l’économie publique commence à réellement déborder le cadre strict des « finances publiques » à partir du milieu du XIXe siècle. En particulier, les économistes sont amenés à s’intéresser de plus en plus aux dépenses publiques et à la question de leur efficacité du fait (1) de l’importance croissante de l'État et (2) du contrôle accru exercé par les Parlements des États nationaux (le degré d’autocratie dans les choix publics baisse fortement à période). Cette extension de l’analyse s’est notamment produite dans le cadre « l'Économie du Welfare » (à laquelle sont associés les noms d’Alfred Marshall puis d’Arthur C. Pigou). Plus tard, avec la macro-économie keynésienne et ses idées de politique budgétaire contracyclique, les dépenses publiques ont même acquis une place prépondérante, dans la mesure où l’on montrait que leur « effet multiplicateur » était plus fort que celui de la fiscalité.

Au cours du XXe siècle, l'importance des problèmes d'économie publique s’est fortement amplifiée sous l'influence de deux grands facteurs, apparemment contradictoires mais en fait logiquement liés :

- le succès grandissant de l'interventionnisme public jusque dans les années 1970. Avec la domination des idées « d'ingénierie sociale », de planification, de contrôle réglementaire des marchés, de redistribution par le budget public (au nom de la « justice sociale »), de politique macro-économique contracyclique. L'objectif était soit de contrôler, soit de remplacer "scientifiquement" l'« ordre spontané » du marché, avec l'hypothèse implicite que cette politique était non seulement souhaitable mais facile à mettre en œuvre ;

- les problèmes de plus en plus aigus rencontrés dans le dernier tiers du XXe siècle par les "Welfare States" constitués sous l'influence des idées précédentes. Appliquées à une large échelle, les interventions publiques ont produit des résultats imprévus, pour lesquels il n’existait pas d'outils d'analyse. La « crise de l’Etat » que connaissent la plupart des pays industrialisés depuis la fin des années 1970 a été un révélateur intense de la fragilité des constructions antérieures. Le ralentissement de la croissance a tout d’abord provoqué une explosion des transferts : les règles « généreuses » adoptées antérieurement en matière de redistribution ont provoqué des difficultés budgétaires très sérieuses. Cela a conduit à une forte hausse des prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales), qui a eu plus pour effet d’à amplifier les problèmes que de les résoudre. Par ailleurs, l'interventionnisme public des années 50-60 a provoqué des effets de cliquet néfastes, notamment en matière d’emploi et de croissance, qui ont eu tendance à retarder les « sorties de crise ». En longue période, ce sont surtout les distorsions volontaristes des prix relatifs, dont la finalité avouée était de « corriger le marché », qui ont provoqué les rigidités et les inefficacités les plus graves.

Section II : Economie publique normative, économie publique positive



La période "optimiste" de l'économie publique, du début du XXe siècle aux années 1970, a correspondu à une large domination de l’optique normative. L'objectif était de rechercher la politique publique qui devrait être appliquée, en se fondant sur la maximisation d'une fonction d'objectifs explicite, compte tenu des contraintes de l'environnement. En général, cette fonction était soit une fonction de bien-être collectif, soit, à un niveau moins ambitieux, une fonction de préférence du seul Etat, c'est-à-dire une fonction d’utilité des décideurs publics. Cette optique normative a eu d'autant plus de succès qu'elle était très liée, depuis Alfred Marshall, à une perception nouvelle de la fonction sociale de l'économiste. Celui-ci était considéré moins comme un observateur scientifique des faits sociaux que comme un "mélioriste social", chargé d'indiquer à la société la voie « rationnelle » de son bien-être, c'est-à-dire une voie éthiquement et politiquement neutre. L'économie publique est donc devenue presque exclusivement un lieu de définition des politiques optimales, visant à proposer aux décideurs publics les actions les plus cohérentes avec les objectifs sociaux qu’ils révélaient officiellement. Elle se jugeait ainsi moins à sa capacité d’analyser l'existant qu'à son "utilité sociale", les deux ne coïncidant pas nécessairement. Pour définir de bonnes politiques, il faut certes des connaissances positives, c'est-à-dire sur ce qui est (sur la réalité des contraintes, économiques, institutionnelles, administratives, etc.). Mais cet aspect est ici d’ordre secondaire. L’objectif ultime est d’aboutir à des conclusions normatives, de dire ce qui doit être.

L’influence de l’économie normative apparaît nettement dans la forme même des questions de politique économique posées par les théoriciens. On se demandera par exemple : le gouvernement doit-il diminuer les taux d’intérêt? équilibrer le budget? déréglementer? dévaluer? etc., mais on passera très vite sur les interrogations plus positives du type : le gouvernement va-t-il diminuer les taux d’intérêt, réduire le déficit budgétaire, déréglementer, dévaluer? D’ailleurs, les outils disponibles pour répondre à cette seconde catégorie de questions ont longtemps singulièrement manqué.






Eco. Privée

Eco. Publique

Analyse normative

Théorie de la gestion optimale dans l’entreprise

Théorie de la politique économique optimale

Calcul économique public et planification

Analyse positive

Microéconomie du comportement du consommateur et du producteur

???

Tableau I-1 : La prédominance des questions normatives en économie publique
Dans le tableau I-1, la préoccupation quasi exclusive pour l’analyse normative est révélée par la difficulté que l’on a de faire figurer le nom d’un grand corpus théorique dans la cellule sud-est, du moins si l’on ne tient pas compte des développements très récents de la recherche. Un tel déficit d’analyse positive sur le comportement effectif de l’agent étudié (l’Etat) est propre à l’économie publique4. On n’a en effet aucun mal à remplir les deux cellules de la première ligne : l’économie du secteur privé (consommateurs et producteurs) pose autant de questions positives que normatives.

Si les décideurs politiques étaient des despotes bienveillants (selon l’expression utilisée par l’économiste suédois Knut Wicksell), cherchant en permanence à agir selon les préceptes de l'économie du bien-être, la théorie normative de la politique économique serait également une théorie positive du comportement de l’Etat. Les choix effectifs coïncideraient exactement avec les choix souhaitables. Cependant, cette hypothèse a peu de chances d’être vérifiée : les responsables politiques n’ont jamais pour seul objectif de maximiser le bien-être collectif, quelle qu'en soit la définition. Des objectifs politiques comme le maintien au pouvoir ou le respect des normes idéologiques joueront aussi un grand rôle, pour ne pas parler des objectifs d’intérêt personnel étroits.

On comprend alors pourquoi les propositions de "politique optimale" faites par les économistes ont un si faible écho auprès des responsables politiques, du moins un écho aussi sélectif. Certes, plusieurs idées théoriques ont certes eu des conséquences repérables, positives ou négatives, sur les politiques économiques effectives. Cependant, les théoriciens ont rarement été suivis dans la totalité de leurs recommandations. Les responsables politiques ont surtout sélectionné ce qui convenaient le mieux à leurs objectifs propres (ce qui peut faire douter par ailleurs de la cohérence générale du résultat). Par exemple, la popularité des recommandations keynésiennes auprès des gouvernements a eu en grande partie pour origine les justifications théoriques qu’elles apportaient au déficit budgétaire. Ainsi, il devenait plus facile de se ménager le soutien de certains groupes, par des dépenses publiques politiquement ciblées, sans avoir à en supporter immédiatement le coût politique en termes de hausses d’impôts. En revanche, les responsables politiques ont soigneusement ignoré - pour cause de trop grande impopularité - le fait que la même logique keynésienne impliquait un excédent budgétaire en cas d’écart inflationniste. Même si la cohérence théorique de leur position n’a pas toujours été facile à établir, ils ont la plupart du temps préféré recourir à la politique monétaire pour lutter contre l’inflation.
Pour redonner aux recommandations normatives des économistes une plus grande influence pratique, certains auteurs ont pensé qu’il suffisait de définir les politiques optimales sur la base d’une fonction de préférence de l’Etat, Ug, correspondant aux préférences des seuls responsables gouvernementaux. Cette démarche pose toutefois de difficiles problèmes, tant théoriques que pratiques. En effet, les décideurs politiques n’ont pas toujours intérêt à révéler aux experts leurs véritables préférences, soit parce qu’ils veulent les garder secrètes pour des raisons stratégiques, soit parce qu’elles ne sont tout simplement pas « avouables ».

Les limites et insuffisances de l'approche normative sont surtout apparues à partir des années 70, en grande partie sous la pression des circonstances, lorsque les difficultés de court terme ont provoqué le retour en force des objectifs étroitement politiques et un certain désintérêt pour les méthodes de planification à moyen terme. Le besoin d’une économie publique positive s’est alors fait sentir de façon croissante, à la fois pour comprendre les raisons des dysfonctionnements observés et pour tenir compte des contraintes réelles des décideurs dans les recommandations de politique économique. L’économie publique positive constitue maintenant une discipline à part entière : il est donc possible de remplir la cellule sud-est du tableau I-1. Elle s’est développée sur la base des travaux de Kenneth Arrow (théorie des "choix sociaux"), de Duncan Black (théorie des "choix politiques") et surtout de Anthony Downs (théorie « économique de la démocratie »), James Buchanan, Gordon Tullock (théorie des « choix publics » ) et Mancur Olson (théorie de « l’action collective »).

Toutefois, même si elle n’est plus le seul centre d’intérêt en économie publique, même si l’on doit être conscient de ses limites, l'économie publique normative conserve une place importante pour au moins trois raisons :

- il s’agit tout d’abord du domaine où nos connaissances théoriques sont - encore - les plus étendues, et une grande partie des analyses disponibles peuvent être facilement adaptées aux questions d’économie positive (à condition de changer comme il convient les fonctions d’objectif des agents);

- les « politiques optimales » constituent ensuite une référence utile, même si elle est parfois discutable, pour juger des politiques publiques réelles et déterminer où se trouvent les principaux besoins de changements institutionnels;

- enfin, même si les objectifs des responsables politiques sont a priori sans grand rapport avec la maximisation du bien-être collectif, cela ne signifie pas que les contraintes institutionnelles et le désir d’investir en confiance pour la longue période ne les conduisent pas à simuler plus souvent qu’on ne le pense le « bon » comportement (à agir comme s’ils étaient des despotes bienveillants, c'est-à-dire suivant les préceptes de l’économie normative5.



Section III : Plan et références bibliographiques



Le plan retenu est le suivant :

Chapitre 1 Les normes de l’action publique.

Chapitre 2 Situations monopolistiques.

Chapitre 3 Interdépendance entre agents, effets externes et biens publics

Chapitre 4 Optimum Le financement de l’intervention publique

Chapitre 5 : Information asymétrique et politiques publiques
Les principales références bibliographiques sont :
Atkinson A.B., Stiglitz J.E.(1980), Lectures on Public Economics, London : McGraw-Hill.

Bénard J. (1985), Economie publique, Paris : Economica.

Boadway R.W. et Bruce N. (1984), Welfare Economics, Oxford : Blackwell.

Brown C.V., Jackson P.M.(1990), Public Sector Economics, Cambridge : Basil Blackwell, 4th Edition.

Cornes R. et Sandler T. (1986), The Theory of Externalities, Public Goods, and Club Goods, Cambridge : Cambridge University Press.

Greffe X. (1994), Economie des politiques publiques, Paris : Dalloz.

Hannequart G., Greffe X. (1985), Economie des interventions sociales, Paris : Economica.

Johansen L. (1965), Public Economics, Amsterdam : North-Holland (traduction française chez Economica).

Lafay J.D. et Lecaillon J. (1992), L’économie mixte, Collection Que sais-je? n°1045, Paris : PUF.

Laffont J.J. (1988), Fondements de l'économie publique, vol.1 - Cours de théorie microéconomique, Paris : Economica, 2ème édition.

Mougeot M. (1989), Economie du secteur public, Paris : Economica

Mougeot M., Naegelen F. (1994), La discrimination par les prix, Paris : Economica.

Musgrave R. (1959), The Theory of Public Finance, A Study in Public Economy, International Student Edition, New York : McGraw-Hill Book Company.

Musgrave R.A., Musgrave P.B. (1980), Public Finance in Theory and Practice, Third Edition, International Student Edition, London : McGraw-Hill International Book Company.

Myles G.D. (1995), Public Economics, Cambridge : Cambridge University Press.

Pondaven C. (1994), Economie des décisions publiques, Paris : Vuibert.

Stiglitz J.E. (2000), Economics of the Public Sector, Third Edition, New york : Norton & Company

Stretton H., Orchard L. (1994), Public Goods, Public Enterprise, Public Choice, New York : St Martin’s Press.

Wolfelsperger A. (1980), Economie des inégalités de revenu, Paris : Presses Universitaires de France.

Wolfelsperger A. (1995), Economie publique, Paris : Presses Universitaires de France.

1 Ou même dès le XIVe siècle selon certains historiens.

2 Grâce notamment à des « manipulations monétaires », c’est-à-dire à des diminutions du poids d’or ou d’argent contenu dans les monnaies frappées, tout en conservant leur valeur faciale.

3 De son côté, avec le développement des marchés financiers privés, l'économie financière s'est presque complètement détachée des finances publiques, pour devenir, à partir des années 1950, une théorie autonome de la finance, axée sur l’étude des choix de portefeuilles des agents privés, de l’équilibre et du déséquilibre des marchés financiers (avec notamment le problème des bulles spéculatives, ainsi que celui du rôle et du fonctionnement des institutions financières).

4 L’intégration des anticipations rationnelles, des problèmes de « crédibilité » et de « cohérence temporelle » dans la théorie de la politique économique n’a pas fondamentalement changé le problème - même si le terme de « théorie positive » est parfois utilisé, à tort, dans le cas de la politique monétaire.

5 Comme l’implique le célèbre « Rotten Kid Theorem » de Gary Becker.




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