Le modèle français du capitalisme de l’eau dans la compétition européenne et mondiale (depuis les années 1990)





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Le modèle français du capitalisme de l’eau dans la compétition européenne et mondiale (depuis les années 1990)
Hubert Bonin, professeur d’histoire économique. Institut d’études politiques de Bordeaux (h.bonin@sciencespobordeaux.fr) & Centre Montesquieu d’histoire économique-Université de Bordeaux 4
Le droit public économique français est l’un des plus riches car les types de gestion de l’économie de l’eau ont été foisonnants, dès le milieu du xxe siècle, avec plusieurs statuts contractuels (régie, régie intéressée, fermage, concession) et plusieurs objets techniques (approvisionnement, distribution ou traitement de l’eau). Contrairement aux États-Unis ou à l’Allemagne, où la politique des régies a prédominé, la France a développé une pluralité d’approche car l’État a laissé les collectivités locales maîtresses de leur stratégie gestionnaire. Dès 1853, pour la Compagnie générale des eaux (ou Générale des eaux), et dès 1880, pour la Société lyonnaise des eaux & de l’éclairage (ou Lyonnaise des eaux), des groupes capitalistes ont entrepris de se tailler une part du marché de l’eau français, aux côtés des régies. Un « modèle français de la gestion déléguée » et un « modèle français de la concession » se sont ainsi constitués au fil des décennies.
La vague de libéralisation qui a surgi depuis les années 1980 a tendu à voir dans ce modèle français un levier du « progrès », au nom des gains de coût, de la modernisation des équipements publics, des économies d’échelle, du transfert des technologies ; le Fonds monétaire international a fait de la libéralisation de l’économie de l’eau l’une de ses recommandations aux pays émergents. Les groupes français ont semblé devenir des modèles en eux-mêmes, ce qu’on appelle les groupes multi-services (« multiutilities firms »). L’on se demande de plus en plus si les sociétés publiques edf et Gaz de France ne doivent pas adopter ce modèle et se constituer un portefeuille stratégique d’activités diversifiées – d’où en 2004 les débats autour de leur transformation en « société nationale » et autour de l’ouverture de leur capital –, tandis que des firmes allemandes (e.on, rwe) l’ont copié et s’érigent en concurrentes du quatuor tricolore (Suez, Veolia, edf, Gaz de France).
Est-ce à dire que Suez-Ondeo et Veolia – les successeurs de la Lyonnaise des eaux et de la Générale des eaux – triomphent et que l’eau est devenue « l’or bleu » de la troisième révolution industrielle après avoir alimenté « la houille blanche » de la deuxième révolution industrielle ? Des obstacles ont surgi, politiques, voire géopolitiques, et financiers. Il s’agit d’identifier le capital de savoir-faire et d’expérience des groupes animant le modèle français de l’eau et de préciser ses contours ; il faudra analyser les leviers de leur expansion dans les années 1980-2000 en tenant compte des modifications de l’environnement idéologique et économique ; il faudra préciser les obstacles auxquels ces groupes se heurtent dans leur ascension et soupeser les critiques qui sont formulées à l’égard d’un modèle dont la croissance et la légitimité sont contestées par des organisations soucieuses d’équilibres sociaux et géopolitiques – mais sans construire ici de développements spécifiques sur l’histoire de ces associations elles-mêmes.
1. La consolidation d’un capital de savoir-faire et d’expérience
Les sociétés françaises de l’eau bénéficient d’un capital historique qu’elles ont pu se constituer parce qu’elles pouvaient agir à l’échelle nationale sans être cantonnées dans un territoire limité ; elles se sont constitué très tôt en « groupes » animant des pôles centralisés (finance, technique, droit) et contrôlant des réseaux décentralisés de services publics ; cela les a différenciées des myriades de régies et de sociétés publiques qui ont géré l’eau à une échelle locale, telle les Stadt Werke allemandes. Au mieux, en Europe, des sociétés avaient acquis une dimension régionale, telles les sociétés publiques britanniques (Thames Water, etc.) ou agbar (Aguas de Barcelona) en Espagne nord-orientale (Mates-Barco, 2002). La fragmentation des pouvoirs territoriaux, le jeu des influences politiciennes locales et la faiblesse des services techniques municipaux avaient contribué au succès du régime concessionnaire, en ancêtre d’un « partenariat public-privé », même si l’opportunité politique et technique avait laissé ouvert le choix, pour les responsables, entre régie et concession (ou affermage).
La France, pourtant de tradition anticapitaliste, avait permis l’éclosion de deux grosses entreprises privées de l’eau alors que l’Allemagne, le Royaume-Uni et même les États-Unis avaient privilégié une gestion locale et publique de l’eau. Les deux firmes géraient environ la moitié du chiffre d’affaires généré par l’économie de l’eau en réseau dans le dernier quart du xxe siècle. Cela s’explique par le désir des autorités des régimes successifs au xixe siècle de privilégier l’investissement en équipements contribuant à l’hygiène, à l’assainissement du « cloaque » provoqué par la croissance de l’espace urbain. La délégation de service public avait été posée par le Second Empire comme un outil propice à l’accélération de l’investissement, que ce soit pour l’aménagement de la voirie parisienne ou pour les réseaux d’eau. La iiie République n’avait pas mis en cause ce système car il lui permettait de poursuivre l’effort d’outillage alors qu’elle était mobilisée par l’investissement scolaire et hospitalier ; elle l’avait renforcé en l’utilisant pour la construction des réseaux de chemin de fer d’intérêt local à partir des années 1880, puis pour la mise en place des réseaux d’électricité.
Les sociétés capitalistes avaient conquis de nombreux contrats de concession, d’affermage ou de régie intéressée : la structuration des techniques juridiques et financières, contractuelles, de la gestion déléguée, était devenue le levier de leur développement. Les deux leaders avaient multiplié les filiales locales adaptées à des partenariats territoriaux, avec parfois des filiales communes (dans le Nord, par exemple). Ce duopole avait constitué un capital de savoir-faire diversifié, que nous regroupons autour de six éléments constitutifs :

  • Un art des relations et des réseaux d’influence auprès des collectivités territoriales. Les sociétés avaient développé un capital relationnel avant et pendant la relation contractuelle. Il leur permettait d’entretenir une capacité d’influence auprès des autorités, non pour leur forcer la main ou pour se constituer en groupe de pression, mais plus généralement pour favoriser l’établissement d’un courant de sympathie à l’égard des sociétés privées de services publics ; il s’agissait aussi d’obtenir des renseignements sur l’évolution des choix éventuels de la collectivité en faveur d’une concession, sur son point de vue à propos de la qualité du service déjà accompli, etc. Les objectifs étaient simples : cueillir des informations longtemps en amont, notamment quand se prépare le futur cahier des charges lié à l’appel d’offres ; se construire une image de marque favorable ; glaner des données sur les propositions de la concurrence, etc. Parfois, les sociétés s’engageaient plus avant – notamment dans les années 1970-1980 – avec le soutien de journaux publiés par les collectivités locales1, des services rendus (prise en charge de frais, soutien de manifestations publiques, etc.). Cette « diplomatie de l’eau » permettait de se constituer un capital d’influence, de fédérer des réseaux d’approche des élus locaux et des services techniques des collectivités locales, de s’assurer sinon d’une connivence, du moins d’une respectabilité, d’un crédit, propres à une perception favorable des propositions de gestion concédée ou de renouvellement des concessions.

  • Un art dans l’établissement des conventions. Les sociétés disposaient d’un excellent capital en savoir-faire juridique. Il leur permettait de travailler avec talent sur la négociation du cahier des charges, de préparer une convention bien « bordée » sur les devoirs de chaque partenaire et d’ouvrir la porte à d’éventuels avenants au contrat en cas d’événements inattendus ou de modifications dans l’environnement de l’exploitation de l’eau. L’on aurait pu identifier quelque « asymétrie d’information » entre des collectivités locales démunies d’élus ou de services techniques suffisamment avertis et des firmes dotées d’un solide capital d’expérience.

  • Un art dans la gestion financière. En amont, les sociétés parvenaient à négocier un contrat qui leur permettait d’engranger des recettes optimales ; les charges revenant à chaque partie étaient précisées ; des prélèvements proportionnels étaient effectués pour frais de gestion mutualisés au niveau du groupe, pour apport de savoir-faire, pour couverture de divers frais. Des prélèvements réguliers et importants étaient opérés pour l’amortissement de la concession puisque la société devait remettre les équipements en bon état à la collectivité locale quand elle venait à son terme. Des provisions étaient constituées pour faire face à des coups durs ou à des débours inopinés. Le rythme et l’ampleur des provisions variaient au gré de la tactique financière de la société, et, jusqu’aux années 1990, les collectivités locales ne disposaient guère des capacités techniques suffisantes pour jauger les aspects parfois léonins de certains contrats – répartition des revenus des placements des sommes passées en provision pour renouvellement des réseaux ; devenir des reliquats de provisions en fin de contrat en cas de non-utilisation complète pour rénovation ; évaluation de la validité des prélèvements pour mutualisation des dépenses ; évaluation du taux d’actualisation du prix des travaux anticipés pour le renouvellement des réseaux, etc. Grâce au système de l’abonnement annuel, non seulement les recettes étaient régulières, mais le client fournissait une sorte d’avance qui alimentait la trésorerie des sociétés concessionnaires – certaines pouvant bénéficier d’un fonds de roulement négatif, donc d’un surplus de capitaux disponibles.

  • Un art dans la gestion technique. Les avantages relationnels, juridiques et financiers n’auraient pu tenir longtemps sans un solide capital technique. Les sociétés s’étaient constitué des savoir-faire dans la gestion des réseaux de tuyaux, des installations de pompage, de stockage, d’assainissement, qui lui permettaient de disposer de réseaux et d’équipements performants, c’est-à-dire alimentés par des courants réguliers d’investissements. Souvent, la simple activité de gérance – donc sans prise en charge du coût des investissements dans les équipements, assumés par l’autorité concédante – expliquait une faible intensité capitalistique, ce qui permettait aux capitaux investis dans la société de bénéficier d’un bon rendement, par le biais du prix des prestations délivrées au concédant.

  • Un art dans la gestion de réseaux et d’usines d’assainissement des eaux usées. Les sociétés pouvaient constater la différence quand elles reprenaient des équipements publics – affermés ou concédés – à des régies, car, trop souvent, celles-ci, pour des raisons budgétaires, avaient comprimé au plus près les dépenses de renouvellement. Le retard pris par de nombreuses communes, même importantes, dans l’établissement d’un système de tout-à-l’égout, d’un réseau d’assainissement des eaux usées et d’un système de collecte des eaux de pluie suffisants, provenait de choix budgétaires aléatoires. Une filiale de chaque grand groupe (Degrémont pour Lyonnaise des eaux puis Ondeo ; otv pour la Générale des eaux puis Veolia) pouvait fournir des équipements industriels de traitement de l’eau, notamment pour les eaux usées, à l’étape de l’assainissement, aux régies gérées par les collectivités locales ou à des sites industriels.

  • Un art de gestion de la relation avec la clientèle. L’un des points forts résidait dans une gestion commerciale ferme et souple, qui passait par le suivi des consommations, la gestion de la facturation, la gestion du contentieux et surtout du pré-contentieux. Elle se fixait pour but d’optimiser la relation avec la clientèle, c’est-à-dire in fine de faire rentrer régulièrement les recettes, d’obtenir des versements, même avec retard, de la part des usagers-clients, y compris les plus modestes. Les deux sociétés étaient devenues de plus en plus, à la fin du xxe siècle, des perceptrices d’argent public puisque leurs factures ont accueilli des prélèvements parapublics pour la gestion environnementale de l’eau par les autorités.


Bien qu’une histoire synthétique et comparative manque pour ces sociétés de l’eau (Sédillot, 1980)2, l’ensemble des données historiques et des analyses effectuées lors de séminaires d’étude en gestion publique convergent pour conclure à la validité de cette reconstitution du portefeuille de savoir-faire des sociétés françaises de l’eau. Il faut la compléter en remarquant que le marché était peu concurrentiel : lors du renouvellement des concessions, l’entreprise sortante était désignée pour obtenir le contrat, d’autant plus qu’un pacte tacite entre les firmes renforçait cette propension à la sauvegarde des positions acquises. Seuls les appels d’offres de réseaux jusqu’alors en régie donnaient lieu à compétition. Le marché français était protégé contre tout intrus extérieur, contrairement à ce qui se passait pour la gestion des réseaux de tramways, de gaz ou d’électricité – jusqu’à la nationalisation de ces deux derniers secteurs en 1946 – dans la mesure où les concurrents étrangers n’avaient pas l’envergure des deux leaders français et où, en cas de changement de propriétaire de ces deux sociétés, le concédant était en droit de remettre en cause le contrat de concession.
La Générale des eaux, la Lyonnaise des eaux et deux petites sociétés (la cise et la saur) ont constitué un pôle solide et (relativement) riche de ce secteur de l’eau. Le degré de richesse était ‘mesuré’, puisque l’autofinancement et la capacité d’accumulation de capital (à distribuer aux actionnaires ou à mettre en réserves) dépendaient d’une accumulation de revenus moyens, prélevés sur chaque concession : pourcentages sur le volume d’affaires, consolidation des profits. C’était plus une addition de mini-rentes fragmentaires que d’amples opérations. Cette régularité avait assuré la pérennité de ces sociétés et de leurs innombrables filiales (configurées pour s’adapter à chaque concession locale) ; mais elles vivaient de cette « rente de l’eau », en une sereine prospérité, plus qu’elles ne vivaient une aventure capitaliste entrepreneuriale.
Le mot « rente » ne doit pas être conçu dans son acception négative car ces sociétés assuraient des prestations de service efficaces au niveau des prestations techniques, de la régularité dans la gestion des réseaux et de la qualité de l’eau (ou des eaux traitées en aval) – si l’on tient compte des normes du moment et de leur évolution. Dans leurs territoires d’intervention, elles passaient pour assumer une part satisfaisante des investissements nécessaires à l’entretien et à la modernisation des réseaux, ce qui constitue un bon critère d’efficacité. Souvent, le contrôle (aussi relatif qu’il pût être) de la puissance publique locale constituait un pouvoir d’incitation à une telle pérennité des flux d’investissement. Sans pouvoir ici dresser un bilan chiffré concernant la « valeur d’utilité » des divers modes de gestion (directe ou déléguée) de l’eau, car cela conduirait à une autre approche que notre projet présent, cette première partie empirique débouche sur ce dessin des contours du capital de savoir-faire et sur ceux du capital immatériel constitué par l’image de marque positive longtemps entretenue par les groupes auprès de leurs partenaires publics.
Cette stabilité dans leur vie d’entreprise – concessions sur de longues années, gestion pérenne de réseaux d’eau, régularité des revenus perçus sur les consommateurs individuels ou institutionnels – constituait un facteur de sérénité : les titres de ces sociétés étaient ce qu’on appelait « des valeurs de père de famille », des « valeurs fond de tiroir », c’est-à-dire des titres boursiers sans hausse forte mais bénéficiant d’une capacité d’augmentation régulière. Les titres de la Générale des eaux étaient répartis dans le public, sans contrôle par un groupe d’actionnaires capitalistes ou familiaux ; quand des prédateurs avaient tenté de prendre le contrôle de la Lyonnaise des eaux, celle-ci avait appelé à la rescousse un « chevalier blanc » et la Compagnie financière de Suez était devenue l’actionnaire de référence (avec une part entre 10 et 20 %) (Bonin, 1987).
2. Les leviers de l’expansion des géants français de l’eau (dans les années 1980-1990)
En deux décennies, les sociétés de l’eau ont vécu une aventure entrepreneuriale historique : d’immenses marchés se sont ouverts à elles ; le modèle français de gestion de l’eau s’est posé en modèle mondial ; l’entreprise de l’eau à la française est passée pour un acteur clé de la nouvelle géopolitique de l’eau » (Lacoste, 2001).

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