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Chapitre 2

Les politiques d'actions


structurelles
Contrairement aux politiques conjoncturelles (actions économiques et sociales à court terme), les politiques structurelles ont des effets à plus long terme qui concernent les structures de l'économie, c'est-à-dire l'ensemble des institutions et des relations entre acteurs économiques qui offrent une certaine permanence. Ce type de politiques est de nature à modifier la nature et l'impact des chocs économiques qui affectent les Etats, ce qui est important en particulier quand ceux-ci conduisent des politiques d'intégration économique approfondie (cas de l'actuelle Union européenne et surtout aujourd’hui de l’union monétraire). La France a longtemps mené d'importantes politiques structurelles (en raison de son histoire économique et du poids de l'Etat dans la vie économique et sociale) avant une réorientation dans un sens plus libéral des actions structurelles qui vont devenir plus indirectes en acceptant des contraintes européennes qui se renforcent. Présentons plus particulièrement deux points : la définition des politiques structurelles et la réorientation libérale actuelle des politiques structurelles :

- la définition des politiques structurelles : elles sont destinées à agir sur les structures de la société : il s'agit de faire évoluer progressivement les structures socio-économiques du pays de façon à améliorer durablement l'efficience de l'appareil productif et de consolider les performances macro-économiques. Toutefois, de nombreuses interventions publiques de nature structurelle nécessitent la mise en œuvre de politique économiques conjoncturelles adaptées. Ainsi, dans l'Union européenne, l'adhésion à l'union monétaire (politique structurelle) a nécessité l'adoption de politiques budgétaires rigoureuses (réduction des déficits et de l'endettement public). Mais des politiques structurelles peuvent soutenir des actions conjoncturelles. En France, en 1993, les ressources de privatisations (action structurelle) ont permis de faire face à des dépenses budgétaires accrues pour répondre à la récession. L'INSEE a évalué l'impact de ces dépenses nouvelles à environ 0,2 point de PIB, cette politique explique en partie la reprise de la croissance en 1994. On peut aussi ajouter que la récurrence d'une politique conjoncturelle finit par constituer de facto une politique structurelle (exemple des politiques de rigueur du gouvernement français depuis 1983 qui ont permis de restaurer la compétitivité des firmes françaises en privilégiant systématiquement une politique de désinflation compétitive).

- la réorientation libérale des politiques structurelles : dans un pays comme la France, l'interventionnisme étatique est nettement marqué. Ainsi Michel Albert indique que la tradition française relève du social - colbertisme avec un Etat qui commande à l'économie au nom d'une ambition politique et d'une volonté de progrès social1. P. Rosanvallon parle quant à lui de l'Etat assumant un rôle d'instituteur social depuis la Révolution de 1789, c'est-à-dire qu'il supplée à l'absence de corps intermédiaires et devient l'agent principal d'unification dans une société d'individus atomisés. Le capitalisme français pourra ainsi être qualifié d'étatique. L'Etat sera appelé un rôle modernisateur au cours de la période 1945-1975 : il intervient dans la détermination des salaires (fixation du SMIG en 1950 puis du SMIC en 1970, etc) ou dans la concurrence en décidant une planification indicative (1er plan français : 1947-1952) ou le contrôle des prix. En matière monétaire, la Banque de France va mener une politique favorable à l'investissement (niveau faible des taux d'intérêt) mais inflationniste, ce qui entraînera des dévaluations de la monnaie nationale pour restaurer la compétitivité - prix des produits français (solution de courte période et plutôt insuffisante parce qu’elle tend à conduire à négliger la compétitivité-structure qui pénalise le pays aujourd’hui). Cet interventionnisme de l'Etat s'accompagnera d'une insertion internationale de l'économie française (participation au GATT puis à l’OMC, au FMI et à l'expérience d'intégration européenne dans le cadre de la CEE). Cette contrainte internationale poussera progressivement l'Etat à un rôle moins direct dans l'économie.

La réorientation libérale est par exemple sensible dans l'école du Public Choice qui a dénoncé la bureaucratisation de l'Administration et des entreprises publiques ainsi que le détournement de ressources d'usages productifs vers des usages improductifs en découlant. Autre exemple : les économistes de l'offre (supply riders) mettent en question les effets structurellement négatifs des taux d'imposition. Les théoriciens des marchés contestables (W. Baumol) soutiennent que si les marchés sont contestables (libre entrée sur le marché pour toute firme), la concurrence est préservée même en cas de monopole ou d'oligopole. Dans ce cas, l'Etat ne peut avancer la non-atomicité du marché pour justifier ses interventions (nationalisation d'une entreprise en situation de monopole pur ou de monopole naturel) si le libre accès au marché existe. Par ailleurs, la micro-économie de l'information contribue à redéfinir le rapport Etat - marché : la théorie des incitations et fondée sur l'existence d'une asymétrie de l'information parce que certains acteurs économiques détiennent "une rente informationnelle". Des incitations adaptées peuvent alors les amener à partager cette rente. Exemple : une firme publique en situation de monopole est seule à connaître ses capacités productives ou conditions de production (existence d'une asymétrie d'information). La privatisation lui permet la liberté de fixation des prix et elle peut en dissimulant ses capacités productives, augmenter ses prix et bénéficier de sur- profits. Si l'Etat lui impose un plafonnement des prix pour une période donnée (mesure réglementaire), il l'incitera à diminuer ses coûts en recherchant des gains de productivité pour augmenter ses bénéfices : la firme révélera ainsi son aptitude productive. De plus, la substitution d'un actionnariat privé à un actionnariat public va inciter les dirigeants de la firme à adopter des comportements de nature à assurer le développement et la valorisation de la firme. Dès lors, le désengagement de l'Etat est préférable car il va être à l'origine d'une plus grande efficience. A ces critiques sur l'intervention de l'Etat, on peut ajouter celles d'inspiration hayekienne qui énoncent qu'il suffit de préciser les droits de propriété ou d'usage des agents privés et de les laisser agir dans le cadre de la légalité pour obtenir l'efficience des marchés. Prenons un exemple emprunté à l'économie de l'environnement : le cas des droits à polluer. La définition des droits de propriété de tout individu permet de faire face aux externalités négatives, c'est-à-dire les effets de la pollution. Si chacun dispose de droits à polluer, il pourra par un échange marchand acquérir des droits supplémentaires cédés par d'autres agents qui auront choisi de réduire la pollution générée par leur activité. Ici, le rôle de l'Etat se limite à une action réglementaire pour permettre un bon fonctionnement du marché des droits.

La réorientation libérale des politiques économiques structurelles ne signifie pas pour autant un désengagement total de l'Etat. Ses fonctions sont néanmoins redéfinies dans un sens moins interventionniste mais il reste un facteur important du développement économique et social d'un pays dans la mesure où les défaillances du marché persistent. Ainsi, les Etats, par le recours à des politiques de concurrence, inscriront dans l'action publique leur volonté de promouvoir l'efficacité économique. Il s'agit de politiques dont l'objectif essentiel est la protection du bien-être collectif contre le pouvoir de monopole des firmes que celui-ci soit recherché délibérément ou découle des caractéristiques technologiques de leurs activités. La recherche de l’efficacité économique conduira aussi l’Union européenne à s’engager dans un processus de déréglementation des monopôles de services publics marchands.
Section 1 - Les politiques de la concurrence et de la déréglementation
Nous allons successivement étudier, d'une part, les politiques de la concurrence des Etats (Etats-Unis et Etats de l'Union européenne) et, d'autre part, la politique concurrentielle communautaire actuelle avec ses deux volets principaux : la réglementation des fusions d'entreprises et la déréglementation encore en cours des monopoles de services publics marchands.
A - Les politiques de la concurrence des Etats
Elles se proposent de limiter les effets de la plus courante des défaillances de marché (market failures) qui survient lorsque certains agents (en général les vendeurs) exercent un pouvoir de monopole. Dans les faits, les objectifs poursuivis par une telle politique et sa mise en œuvre varient selon les pays et au cours du temps. Les politiques de la concurrence ont pour vocation de limiter le pouvoir de monopole par une intervention, soit sur les comportements par lesquels les entreprises créent et conservent ce pouvoir, soit sur les structures de marché qui permettent de l'engendrer. Ces politiques visent à réaliser une meilleure allocation des ressources et donc à améliorer l'efficacité du système productif. Tous les pays industrialisés disposent depuis longtemps d'un arsenal législatif permettant à une firme si elle s'estime lésée par un concurrent dans son activité commerciale de saisir les tribunaux compétents. Toutefois, on ne peut parler de politique de la concurrence que dans le cas d'intervention directe de l'autorité publique, soit pour autoriser ou interdire certaines opérations, soit pour se constituer elle-même partie civile. A cette intervention sont associés plusieurs organismes pour l'instruction des dossiers, la préparation des décisions politiques, etc Ce sont les Etats-Unis qui ont mis en place les premiers ces institutions, en l'occurrence la Division Antitrust du Ministère de la Justice et la Federal Trade Commission créée en 1914, qui sont en charge de l'application des textes législatifs dont les premiers (lois antitrust) furent le Sherman Act (1890) et le Clayton Act (1914).
1 - La politique de la concurrence aux Etats-Unis
L'évolution de cette politique aux Etats-Unis va révéler l'ambiguïté de ses objectifs. A la fin du XIXème siècle, il se manifeste un mouvement important de fusions et d'intégration verticale qui va aboutir à la constitution d'entreprises géantes, les trusts qui vont apparaître en position de monopoles ou de firmes dominantes sur leurs marchés. Pour les législateurs américains, la concurrence a une vertu morale : elle est l'équivalent dans le domaine économique de la démocratie républicaine. Les grandes firmes apparaissent dangereuses en raison de leur pouvoir potentiellement excessif sur la société (risque de disparition des petites entreprises). Alors, les premières années d'application des lois antitrust aboutiront à la condamnation de la grande taille comme illégale en tant que telle. Puis la jurisprudence va évoluer et dès 1911, ce sera la condamnation du mauvais usage de la grande taille qui sera poursuivie (arrêts Standard Oil et American Tobacco). Sous la présidence de F. Roosevelt (avec l'affaire Alcoa, 1945), il va apparaître que ce n'est pas la grande taille qui est un mal mais le pouvoir de monopole qui en est la conséquence. Le monopole peut être condamné même s'il n'est que la conséquence de l'efficacité et d'une bonne adaptation au marché en recourant par ailleurs à des pratiques tout à fait légales. La jurisprudence Alcoa qui fera peser une menace permanente sur la grande entreprise sera réaffirmée jusqu'à la fin des années 60. Dans les années 50 et 60, l'approche adoptée, fondée sur l'appréciation du pouvoir de monopole, est une approche structuraliste. Plus précisément, le pouvoir de marché d'une firme est supposé proportionnel à sa part de marché ; de la même façon, au niveau de l'industrie, il va apparaître un lien causal entre la caractéristique structurelle de l'imperfection de marché (concentration et intensité des barrières à l'entrée) et le degré de monopole. Autrement dit, une concentration élevée sera considérée comme de nature à favoriser la collusion. L'utilisation d'indicateurs tels les parts de marché et les indices de concentration va permettre d'aboutir à des condamnations si ceux-ci dépassent certaines limites. Cette approche dite de "l'école de Harvard" et qui s'appuie sur des études empiriques sera remis en cause dans les années 70. Les économistes de l'école de Chicago vont lui reprocher son manque de fondements théoriques sérieux. Ils vont alors suggérer de se fonder sur une analyse en termes de surplus global et vont considérer que les firmes détiennent un pouvoir de monopole parce qu'elles sont efficaces et non en raison de la collusion, qui est un phénomène rare et de toute façon transitoire. En effet, estiment-t-ils, l'entrée sur le marché est presque toujours possible, ce qui conduit les firmes en place à un comportement correct en matière de prix. Dans cette conception, une firme pourra toujours invoquée un droit à l"efficiency defense". Ainsi, une fusion pourra engendrer une rationalisation des activités et donc une baisse des coûts qui pourra profiter aux consommateurs et un accroissement du pouvoir de monopole susceptible de conduire à une hausse des prix. Le premier effet pourra compenser le second (opinion également de O. Williamson). Cette argumentation, de grande influence sur les économistes, rencontrera un écho positif à partir de 1981 sous la présidence Reagan où le pouvoir politique sera plus favorable aux grandes entreprises. Mais, la prise en compte de l'efficacité sera progressive par les tribunaux. Ainsi, des considérations d'efficacité vont conduire la Federal Trade Commission (institution créée en 1914 en charge de l'application des textes législatifs relatifs à la concurrence) à décidé d'autoriser la création d'une filiale commune entre General Motors et Toyota pour la production de petites voitures aux Etats-Unis. Au total, depuis le début des années 80, la politique américaine de la concurrence est caractérisée par l'importance croissante donnée au raisonnement économique dans les procédures, d'où des procès antitruts de plus en plus longs, coûteux et d'issue imprévisible. Cela étant, les procès se font progressivement de plus en plus rares. Les fusions, même entre très grandes entreprises, finissent par être admises, qu'elles soient horizontales ou a fortiori conglomérales.

2 - Les politiques de la concurrence dans les pays européens
Ces politiques sont plus pragmatiques que celles qui existent aux Etats-Unis. Les pays européens ont dû choisir entre le libre jeu de la concurrence et l'action en faveur de la constitution d'entreprises de taille suffisante pour être compétitives sur les marchés internationaux. C'est le système allemand qui se rapproche le plus de celui en vigueur aux Etats-Unis : l'intervention politique y est faible, une telle situation semblant résulter d'un consensus entre les entreprises et l'Etat. Cette intervention existe néanmoins pour les fusions d'entreprises. En revanche, au Royaume-Uni et en France, la situation est sensiblement différente.
a - La politique de la concurrence britannique
Dans ce pays, le critère de l'intérêt public est déterminant pour apprécier une opération de restructuration du capital face à l'éventualité d'une concurrence altérée. La loi de 1948 sur les Monopoles et les Pratiques Restrictives a rendu nécessaire pour se prononcer sur le respect de ce critère, la prise en compte de l'efficacité dans la production et l'organisation de l'industrie ainsi que l'impact sur le développement des innovations technologiques. Cette disposition laisse une latitude d'interprétation assez grande et les gouvernements travaillistes des années 60 pourront encourager les fusions et les accords de rationalisation. En 1973, le Fair Trading Act va inclure dans la prise en compte de l'intérêt public, la désirabilité de la concurrence. Dans le système actuel, le Secrétaire d'Etat à l'Industrie et au Commerce dispose seul du pouvoir discrétionnaire d'interdire des opérations de concentration et les pratiques monopolistiques. Dans les faits, les affaires se résolvent fréquemment par une négociation à l'amiable dans un contexte de permissivité élevée ; en particulier, le poids de la preuve que l'opération de restructuration est contraire à l'intérêt public va incomber à l'Administration. Les fusions en particulier vont bénéficier d'une présomption d'efficacité et d'un préjugé favorable. En sens inverse, la relative indétermination du critère d'intérêt public a souvent permis au gouvernement de s'opposer au rachat d'une firme britannique par une firme étrangère : ainsi, l'échec de la prise de contrôle de British Petroleum par le gouvernement du Koweït en 1988. Enfin, il existe la loi de 1976 sur les pratiques restrictives qui autorise une soixantaine d'exemptions. Le changement politique en faveur du libéralisme n'a eu que peu d'influence sur la politique de la concurrence. Les propositions de réforme de cette politique envisagent de la rapprocher de la politique européenne de la concurrence (moins souple sur un certain nombre de domaines) mais les grandes entreprises s'y opposent.
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